Влияние правового регулирования в жилищной сфере на инвестиционные процессы
НА ИНВЕСТИЦИОННЫЕ ПРОЦЕССЫ
О.Д. ГРИВКОВ,
А.В. ШИЧАНИН
Пока в России рынок помог
решить жилищную проблему лишь частично:
сумевших купить себе жилье меньшинство. В
США, например, в этом секторе экономики, по
оценкам специалистов, создается до 20
процентов ВВП, он заставляет работать массу
людей - проектировщиков, архитекторов,
землемеров, строителей и т.д. В России же
даже экономисты пока не рассматривают
рынок недвижимости как самостоятельный
сектор экономики. Да и у нас жилищные
инвестиции могли бы упрочить наметившийся
промышленный рост, позволили бы решить
многие социально-экономические вопросы:
создание рабочих мест в строительной и
смежных с ней отраслях, развитие городской
инфраструктуры, формирование среднего
класса (наличие собственной недвижимости -
непременный атрибут представителя
среднего класса).
Государству логично
всемерно поощрять инвестиции граждан в
жилищную сферу, используя все правовые и
экономические рычаги. Исключительная
важность рационального правового
регулирования жилищных отношений
обусловлена рядом факторов. К ним можно
отнести:
значительную стоимость
объектов недвижимости и повышенные
имущественные риски, связанные с их
приобретением;
остроту жилищного
вопроса в стране. Необходимо найти четкий
баланс между бесплатным получением жилья и
развитием полноценного гражданского
оборота жилых помещений;
низкую степень
защищенности собственников и
правоприобретателей от различных
мошеннических схем на рынке, обусловленную
серьезными пробелами в
законодательстве;
коллизии норм о
защите прав собственника и рудиментарных
норм, относящихся к сфере
административно-правового регулирования
(ограничения регистрации собственников
жилья по месту жительства в отдельных
регионах);
необходимость применения
единых "правил игры" ко всем участникам
жилищных правоотношений;
необходимость
обеспечения баланса в защите прав
несовершеннолетних и прав приобретателя
жилых помещений;
несоответствие
налогового контроля за расходами граждан
экономическим реалиям России, прежде всего
задачам создания благоприятного
инвестиционного климата и формирования
"среднего класса".
Отсутствие гибкой и
сбалансированной системы налогового
контроля.
Инвесторам, вкладывающим
средства в недвижимое имущество, сегодня
препятствуют те же негативные явления,
которые стали общим местом в критике нашего
законодательства. Это плохие вновь
принимаемые или устаревшие федеральные
законы, нормативные акты субъектов РФ,
противоречащие федеральному
законодательству, оторванная от жизни
судебная практика. В прессе постоянно
подчеркивается, что приобретатель жилья
постоянно сталкивается с вопиющими
проблемами, какой бы способ инвестирования
он ни выбрал: будь то ипотека, купля-продажа,
договор долевого участия, приобретение
жилья в ЖСК. Инвестор становится самой
незащищенной стороной по заключаемым
сделкам. Каждая сотая сделка на вторичном
рынке жилья признается недействительной.
Это означает, что многие терпят огромные
материальные убытки. Подобные факты
обнажают отсутствие в стране надежного
механизма правового регулирования
жилищных отношений. Мы остановимся на
некоторых аспектах законодательства, тесно
связанных с проблемами инвестиций в
жилищную сферу.
Отдельные нормы,
регулирующие жилищные отношения, не
отвечают духу времени, складывающимся
реалиям. Один из примеров - регулирование
выселения лиц, самовольно занявших жилье.
Эта проблема находит отражение в
существенно устаревшем, принятом еще в
дореформенную эпоху, жилищном
законодательстве. Его отличительная черта -
явный перевес в защите интересов
нанимателей по сравнению с собственниками.
Понятно, когда принимался Жилищный кодекс
РСФСР, нужда в защите собственников не была
столь остра, ведь большинство получало
жилые помещения по найму. Однако сейчас
несовершенство конструкций жилищного
законодательства становится очевидным.
Выселение - мера государственно-правового
воздействия. Действия собственника,
пытающегося самостоятельно выселить
незаконно проживающее лицо, могут быть
квалифицированы как уголовно наказуемое
самоуправство. Поэтому собственнику и
нанимателю ничего не остается, как
обращаться за решением этого вопроса к
компетентным государственным органам.
Выселение из дома государственного,
муниципального или общественного фонда
допускается лишь по основаниям,
установленным законом (ч. 1 ст. 90 ЖК). Оно
производится либо по решению суда (судебное
выселение), либо с санкции прокурора
(административное выселение). В
соответствии со статьями 90 и 99 ЖК
допускается административное выселение
самоуправно занявших жилье без
предоставления им другого помещения. Это
правило несовершенно, так как, во-первых,
распространяется на дома государственного
или общественного фонда, во-вторых,
допускает, а не предписывает
административное выселение. Граждане -
собственники жилых помещений поставлены в
дискриминационное положение по сравнению с
гражданами-нанимателями. Чтобы выселить из
квартиры какого-нибудь бродягу,
собственнику нужно обращаться в суд и ждать
несколько месяцев решения, а потом его
исполнения. Все это время собственник
должен снимать другую квартиру или ютиться
у родственников и знакомых.
В нынешней
редакции жилищное законодательство
фактически уравнивает по степени сложности
выселение и процесс, связанный с подачей
виндикационного иска. Статья 301 ГК РФ
применяется в том случае, когда собственник
истребует спорное имущество из чужого
незаконного владения, то есть владения
лица, обладающего имуществом без
надлежащего правового основания. И
формально выселение лица, самоуправно
занявшего жилое помещение, можно
рассматривать как виндикационный иск.
Другой вопрос: есть ли необходимость так
усложнять жизнь собственнику? Ведь
судебная практика даже в более трудных
ситуациях исходит из того, что выселение не
приравнивается к виндикационному иску. Так,
в п. 17 Информационного письма Президиума
Высшего Арбитражного Суда РФ от 28 апреля 1997
г. N 13 "Обзор практики разрешения споров,
связанных с защитой права собственности и
других вещных прав" разъяснено: требования
собственника о выселении, основанные на
договоре аренды, ошибочно квалифицировать
как виндикационный иск. Высший Арбитражный
Суд РФ исходил из того, что ответчик занимал
помещение на основании договора аренды,
поэтому его обязанность вернуть имущество
в освобожденном виде должна определяться в
соответствии с условиями, предусмотренными
законодательством об аренде.
В случае
отказа некоего бродяги освободить чужое
частное жилье, отсутствие у него правовых
оснований на занятие помещения настолько
очевидно, что может быть определено за пять
минут участковым. Полагаем, было бы
целесообразно распространить механизм
административного выселения на жилые
помещения, принадлежащие гражданам на
праве собственности. Как бы то ни было,
процесс судебного выселения самоуправно
занявших жилье или недобросовестных
нанимателей должен быть максимально
упрощен и необременителен для
собственника. Этому может способствовать
развитие института мировых судей, которые
рассматривали бы подобные (несложные) дела.
Для решения вопроса о выселении в судебном
порядке пора либо законодательно
установить более короткие сроки судебного
разбирательства, либо распространить на
процедуру выселения норму ст. 125.2 ГПК РСФСР,
то есть дополнить перечень требований, по
которым выдается судебный приказ (одно из
оснований применения этой нормы).
Явно
не способствуют созданию благоприятного
инвестиционного климата и защите
собственников вступившие в силу нормы
Налогового кодекса РФ о контроле за
крупными покупками граждан. В соответствии
со ст. 86.1 Налогового кодекса (в редакции от 9
июля 1999 г.) такому контролю подлежат расходы
физического лица, являющегося резидентом
Российской Федерации, приобретающего в
собственность следующее: недвижимое
имущество, за исключением многолетних
насаждений; транспортные средства; акции
открытых акционерных обществ,
государственные и муниципальные ценные
бумаги, а также сберегательные сертификаты;
культурные ценности; золото в слитках.
Введению налогового контроля в его
нынешнем виде предшествовала оживленная
дискуссия. Первоначально справедливой
критике подвергся Федеральный закон от 20
июля 1998 г. "О государственном контроле за
соответствием крупных расходов на
потребление фактически получаемым
физическими лицами доходам" N 116-ФЗ.
Государственная Дума отложила введение в
действие этого Закона. Тогда звучали вполне
здравые на этапе реформирования экономики
предложения вообще отказаться от
налогового контроля за расходами граждан.
Однако они почему-то не были поддержаны.
Непонятно, на какие позитивные результаты
рассчитывал законодатель, вводя такой
налоговый контроль. Основная задача
налогообложения - обеспечение
наполняемости бюджета. Рассмотрим проблему
с этой точки зрения. Основными источниками
доходов федерального бюджета России
являются налог на прибыль организаций (13,1
процента поступлений), НДС (38,4), акцизы (21,4),
таможенные пошлины (7,4 процента) <*>.
--------------------------------
<*> Евстигнеев Е.Н.
Основы налогового обложения и налогового
права. М.: ИНФРА-М, 1999. С. 8.
Подоходный налог
с физических лиц занимает скромное место в
числе прочих налоговых доходов. Так, в
соответствии со ст. 19 Закона "О Федеральном
бюджете на 1999 год" налоговые доходы
составили около 400 миллиардов рублей, в их
числе подоходный налог с физических лиц -
чуть больше 25 миллиардов <*>.
--------------------------------
<*> Российская
газета. 1999. N 36.
Всего около 6 процентов
налоговых поступлений федерального
бюджета, еще меньше в его общих доходах.
Очевидно: подоходный налог с физических лиц
не является стратегически важным в плане
наполняемости государственного бюджета.
Удельный вес этого налога невелик, еще
меньше его собираемость. Да и меры
налогового контроля за расходами граждан
прописаны в законодательстве так, что могут
служить только поводом для формальных
проверок и мало способствуют повышению
собираемости подоходного налога с
физических лиц. Возникает ощущение:
законодатель, усиливая налоговый контроль
за доходами граждан, уделяет
непропорционально повышенное внимание
налогу с физических лиц, что необъяснимо с
точки зрения фискальных задач
государства.
Ужесточение налогового
контроля за крупными покупками тем более
странно на фоне обильных обещаний многих
политиков и даже работников налоговых
ведомств внести в Государственную Думу
законопроект о радикальном снижении ставок
подоходного налога с физических лиц,
предусмотрев максимум в 20 процентов.
А
вот отрицательное влияние этого контроля
на инвестиционный климат очевидно. Можно
констатировать, что отсутствует механизм
применения норм о налоговом контроле,
исключающий бюрократический произвол. Если
проверять все сделки по приобретению даже
скромных квартир, налоговые инспекции
будут буквально завалены документацией,
вряд ли справятся с этим физически. Затраты
на контроль грозят превысить его
экономический эффект. Однако
высокопоставленные чиновники, понимая
трудоемкость налогового контроля, все же
испытывают удовлетворение: у них появился
еще один рычаг давления на
налогоплательщика.
Есть все основания
предполагать, что покупатель будет теперь
стремиться занижать в договоре
купли-продажи реальную стоимость квартиры.
Хотя указание реальной стоимости более
предпочтительно для инвестора и с точки
зрения перспектив двусторонней реституции
при признании сделки недействительной. А
такая перспектива весьма вероятна и
составляет один процент от всех
заключаемых на вторичном рынке жилья
сделок. В этом случае покупателю желательно
получить обратно от продавца в полном
объеме сумму, которую он потратил на
приобретение жилья.
Что касается
технических изъянов введенного в действие
законодательства о налоговом контроле, то
прежде всего обращает на себя внимание
отсутствие количественных критериев в
определении крупной покупки. В качестве
подконтрольного перечислено именно то
имущество, которое наиболее привлекательно
с инвестиционной точки зрения. Это
означает, что налоговые органы могут
проверять или не проверять любые покупки
недвижимого имущества. А ведь когда
Государственная Дума в начале 1999 г.
приостановила вступление в силу Закона "О
государственном контроле за соответствием
крупных расходов на потребление фактически
получаемым физическими лицами доходам",
причиной этого послужило именно
нереалистичное определение количественных
критериев стоимости недвижимого имущества,
подлежащего контролю. Некоторые депутаты
предлагали вывести из сферы контроля
приобретение однокомнатных и
двухкомнатных (в расчете на семью) квартир
типовой застройки. Общеизвестно, что около
80 процентов сделок с жильем - это обмен с
доплатой, то есть операция по улучшению
жилищных условий, а не по вложению
капитала.
Получается, что налоговый
контроль в лучшем случае мешает гражданам
инвестировать средства в жилищное
строительство, а в худшем - мешает улучшать
свои жилищные условия. Контроль за крупными
покупками в его нынешнем виде
ассоциируется с проявлением пережитков
советской уравнительной идеологии,
мешающей вкладывать деньги в экономику.
Отсутствие в законе количественных
критериев имущества, подлежащего
налоговому контролю, провоцирует
чиновничий произвол и коррупцию, грозит
девальвацией закона, когда ни чиновнику, ни
гражданину не понятно, как и зачем
применять нормы закона. В такой ситуации
требовать от всех исполнения закона
нереалистично.
Нет гарантии, что
рядовой чиновник станет справедливо
оценивать каждую конкретную ситуацию.
Скажем, один гражданин покупает виллу за
рубежом, а другой - однокомнатную квартиру,
на которую копил всю жизнь. В первом случае,
может быть, и следует попросить гражданина
отчитаться, на какие средства он
приобретает виллу (хотя бы для того, чтобы
ограничить незаконный вывоз капитала из
России). Во втором случае контроль вряд ли
принесет пользу, а вот гражданский оборот
внутри страны (даже на уровне приобретения
муниципального жилья очередниками) он
будет тормозить. Однако законодатель
уравнял эти случаи. Полагаем, что
Федеральному Собранию РФ придется
вернуться к пересмотру норм о налоговом
контроле.
Сложилась странная ситуация,
когда одной рукой (гражданское
законодательство) государство разрешает
сделки с недвижимостью, а другой (налоговое
законодательство) - их же искусственно
ограничивает. Причем, согласно ст. 86.1
Налогового кодекса контролю подлежат
расходы только резидентов РФ, что ставит
отечественных инвесторов в неравное
положение по сравнению с иностранными.
Имея деньги и желание вкладывать их в
приобретение недвижимости, наши инвесторы
часто не могут назвать источники своих
средств. Применительно к ним нельзя
рассматривать налоговый контроль вне
общего контекста налоговой политики
государства. А эта политика была и остается
неэффективной: налоговое бремя,
превышающее минимум вдвое разумные
пределы, вынуждает российских
налогоплательщиков
