Федеральное законодательство: объем, структура, тенденции развития

ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ
В.Б. ИСАКОВ
Исаков Владимир Борисович - начальник Правового управления Аппарата Государственной Думы, доктор юридических наук, профессор.
Каков объем современного российского законодательства? Каковы его структурные характеристики? Каковы тенденции развития законодательства? В научной литературе есть немало оценок, основанных на приблизительных данных. Однако для научных и практических целей желательно получить ответ, подкрепленный статистическими подсчетами.
Сегодня нет необходимости считать нормативные акты "на бумаге". В распоряжении исследователя имеются электронные правовые базы данных, вмещающие достаточно большой объем законодательства и позволяющие быстро провести все необходимые расчеты.
Метод исследования (назовем его электронной юриметрией) во многом предопределяет полученный результат. В данном случае влияние метода особенно заметно. Поэтому необходимо сделать несколько замечаний методологического характера.
Первое. Важно различие между свойствами и характеристиками "всего" законодательства и свойствами и характеристиками его части, отраженной в электронных базах данных. Существующие правовые базы данных - скорее "электронные хрестоматии", рассчитанные на потребителя правовой информации. Некоторые категории нормативных актов, не пользующиеся спросом, в эти базы данных заведомо не включаются, поэтому выводы и оценки, касающиеся "электрифицированной" части законодательства, должны переноситься на всю совокупность с определенной осторожностью.
Второе. Следует иметь в виду, что создание массовых общедоступных правовых баз данных в нашей стране относится примерно к 1993 году, поэтому ранее действующее законодательство представлено в них крайне фрагментарно.
Третье. Помимо деятельности законодателя на структуру и динамику правовых баз данных оказывают влияние многие неправовые факторы. Например, распространение в России ЭВМ четвертого и пятого поколений существенно расширило возможности накопления и хранения правовой информации, что, конечно, повлияло на структуру и динамику правовых баз данных. Делая выводы о структуре и динамике законодательства на основе его отражения в электронных правовых базах данных, нельзя не принимать во внимание подобные неправовые обстоятельства.
Излагаемые ниже статистические подсчеты велись по базе данных НЦПИ Минюста России "Эталон", а также коммерческих баз данных "Гарант", "Кодекс" и "Консультант Плюс". За основу была принята база данных "Эталон", поскольку это достаточно крупная (на 1 января 1999 года - 31144 документа) универсальная правовая база данных, ориентированная на разнообразные запросы государственных органов. К тому же это официальная правовая база данных.
Разумеется, база данных "Эталон" имеет свои особенности и ограничения, самое существенное из которых - недостаточно глубокая ретроспектива, то есть ограниченное присутствие в этой базе нормативных правовых актов за прошлые годы (см. табл. 1 и рис. 1 <*>).
--------------------------------
<*> Здесь и далее рисунки не приводятся.
Таблица 1
ДИНАМИКА НАПОЛНЕНИЯ БАЗЫ ДАННЫХ "ЭТАЛОН" <*>
--------T----T----T----T----T----T----T----T----T----T-----T-----¬
¦ ¦1917¦1953¦1964¦1970¦1975¦1980¦1985¦1990¦1993¦ 1995¦ 1998¦
+-------+----+----+----+----+----+----+----+----+----+-----+-----+
¦Законы ¦ 1 ¦ 3 ¦ 5 ¦ 9 ¦ 11 ¦ 16 ¦ 19 ¦ 58 ¦374 ¦ 965 ¦ 1976¦
+-------+----+----+----+----+----+----+----+----+----+-----+-----+
¦Подза- ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦конные ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦акты ¦ 2 ¦ 86 ¦ 228¦ 318¦ 401¦ 508¦ 690¦1501¦8387¦16003¦29168¦
L-------+----+----+----+----+----+----+----+----+----+-----+------
--------------------------------
<*> Учетной единицей является зарегистрированный в базе данных акт - документ.
Объем и динамика федерального законодательства
Сначала несколько объемных характеристик. Действующее федеральное законодательство сегодня - это 60 - 80 тысяч нормативных актов, 75 - 80 процентов из которых приняты после 1993 года, то есть после вступления в силу действующей Конституции Российской Федерации. Данная характеристика вытекает из анализа состава четырех наиболее распространенных электронных правовых баз данных (см. табл. 2 и рис. 2).
Таблица 2
СТРУКТУРА ЗАРЕГИСТРИРОВАННЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ
В ПРАВОВЫХ БАЗАХ ДАННЫХ (НА 1 ЯНВАРЯ 1999 ГОДА)
-------------T------------T------------T------------T------------¬
¦ Годы ¦ "Эталон" ¦"Консультант¦ "Гарант" ¦ "Кодекс" ¦
¦ ¦ ¦ Плюс" ¦ ¦ ¦
+------------+------T-----+------T-----+------T-----+------T-----+
¦ ¦кол-во¦про- ¦кол-во¦про- ¦кол-во¦про- ¦кол-во¦про- ¦
¦ ¦ ¦цент ¦ ¦цент ¦ ¦цент ¦ ¦цент ¦
+------------+------+-----+------+-----+------+-----+------+-----+
¦1917 - 1993 ¦ 8766¦ 28,1¦ 20596¦ 24,9¦ 10573¦ 15,1¦ 7007¦ 15,7¦
+------------+------+-----+------+-----+------+-----+------+-----+
¦1994 - 1998 ¦ 22383¦ 71,9¦ 62278¦ 75,1¦ 59300¦ 84,9¦ 37764¦ 84,3¦
+------------+------+-----+------+-----+------+-----+------+-----+
¦Всего ¦ 31149¦ 100 ¦ 82874¦ 100 ¦ 69873¦ 100 ¦ 44771¦ 100 ¦
L------------+------+-----+------+-----+------+-----+------+------
Проведенные подсчеты показывают, что наилучший показатель ретроспективы (28 процентов) - у официальной правовой базы данных "Эталон". Однако этот показатель явно недостаточен, чтобы судить о структуре и тенденциях развития законодательства в целом. По существу, во всех базах данных представлен слой законодательства, которое называют "действующим". Тем не менее изучение этого слоя позволяет проследить важные процессы, характеризующие развитие правовой системы Российской Федерации.
Если посмотреть на процесс законотворчества в чисто количественном изменении, то в 1991 - 1998 гг. зарегистрировано общее количественное увеличение практически всех источников законодательства, за исключением постановлений Верховного Совета, постановлений и указов Президиума Верховного Совета, которые как источник законодательства после сентября 1993 г. прекратили свое существование (см. табл. 3 и рис. 3).
Таблица 3
КОЛИЧЕСТВЕННЫЙ РОСТ ОСНОВНЫХ ИСТОЧНИКОВ
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В 1991 - 1998 ГГ.
--------------------T----T----T----T-----T-----T-----T-----T-----¬
¦ ¦1991¦1992¦1993¦ 1994¦ 1995¦ 1996¦ 1997¦ 1998¦
+-------------------+----+----+----+-----+-----+-----+-----+-----+
¦Законы, ФЗ и ФКЗ ¦ 162¦ 267¦ 372¦ 455¦ 681¦ 847¦ 1009¦ 1190¦
+-------------------+----+----+----+-----+-----+-----+-----+-----+
¦Постановления ВС и ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ПВС ¦ 219¦ 473¦ 701¦ - ¦ - ¦ - ¦ - ¦ - ¦
+-------------------+----+----+----+-----+-----+-----+-----+-----+
¦Указы и распоряже- ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ния Президента ¦ 3¦ 118¦ 436¦ 719¦ 973¦ 1197¦ 1613¦ 1859¦
+-------------------+----+----+----+-----+-----+-----+-----+-----+
¦Постановления ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦Правительства ¦ 793¦1314¦2004¦ 2787¦ 3418¦ 4170¦ 4874¦ 5542¦
+-------------------+----+----+----+-----+-----+-----+-----+-----+
¦Прочие ¦1494¦3253¦5248¦8568 ¦11896¦16626¦20507¦22553¦
+-------------------+----+----+----+-----+-----+-----+-----+-----+
¦Всего ¦2671¦5425¦8761¦12529¦16968¦22840¦28003¦31144¦
L-------------------+----+----+----+-----+-----+-----+-----+------
Однако, если от общей количественной оценки перейти к рассмотрению внутренних процессов в развитии законодательства, выявляется много необычного. Та же самая таблица, представленная не в абсолютных цифрах, а в процентах, позволяет увидеть, что система источников законодательства характеризуется относительной устойчивостью и стремится поддерживать свое равновесие. Выпадение из этой системы отдельных источников (постановления Верховного Совета и Президиума Верховного Совета) приводит к тому, что "пустоту" тут же заполняют иные источники законодательства (см. табл. 4 и рис. 4).
Таблица 4
ОБЩИЕ ТЕНДЕНЦИИ В ДИНАМИКЕ ИСТОЧНИКОВ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
(В % К ОБЩЕМУ ЧИСЛУ В КАЖДОМ ГОДУ)
--------------------T----T----T----T-----T-----T-----T-----T-----¬
¦ ¦1991¦1992¦1993¦ 1994¦ 1995¦ 1996¦ 1997¦ 1998¦
+-------------------+----+----+----+-----+-----+-----+-----+-----+
¦Законы, ФЗ и ФКЗ ¦ 6,1¦ 5,0¦ 4,3¦ 3,6¦ 4,0¦ 3,7¦ 3,6¦ 3,8¦
+-------------------+----+----+----+-----+-----+-----+-----+-----+
¦Постановления ВС и ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ПВС ¦ 8,2¦ 8,7¦ 8,0¦ - ¦ - ¦ - ¦ - ¦ - ¦
+-------------------+----+----+----+-----+-----+-----+-----+-----+
¦Указы и распоряже- ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ния Президента ¦ 0,1¦ 2,2¦ 5,0¦ 5,7¦ 5,7¦ 5,2¦ 5,8¦ 6,0¦
+-------------------+----+----+----+-----+-----+-----+-----+-----+
¦Постановления ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦Правительства ¦20,7¦24,2¦22,9¦ 22,2¦ 20,1¦ 18,3¦ 17,4¦ 17,8¦
+-------------------+----+----+----+-----+-----+-----+-----+-----+
¦Прочие ¦64,9¦59,9¦59,8¦ 68,5¦ 70,2¦ 72,8¦ 73,2¦ 72,4¦
+-------------------+----+----+----+-----+-----+-----+-----+-----+
¦Всего ¦100 ¦100 ¦100 ¦ 100 ¦ 100 ¦ 100 ¦ 100 ¦ 100 ¦
L-------------------+----+----+----+-----+-----+-----+-----+------
Пользуясь предложенным методом, попытаемся вычленить и "расшифровать" тенденции развития отдельных источников законодательства.
Таблица 5 и рис. 5 отражают удельный вес законов в правовой базе данных "Эталон". Обращает на себя внимание, что даже в кризисные моменты, связанные с прекращением прежней политической и правовой системы и принятием новой Конституции Российской Федерации, место законов в правовой системе, по крайней мере в количественном отношении, существенно не менялось. Общее количество законов росло, но их удельный вес в системе источников законодательства оставался относительно постоянным. Другими словами, законодатель стал работать активнее, но одновременно возросла активность других субъектов нормотворчества, поэтому удельный вес законов в нормативной системе остался прежним.
Таблица 5
ИЗМЕНЕНИЕ УДЕЛЬНОГО ВЕСА ЗАКОНОВ СРЕДИ ИСТОЧНИКОВ
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА (В % К ОБЩЕМУ ЧИСЛУ)
--------------------T----T----T----T-----T-----T-----T-----T-----¬
¦ ¦1991¦1992¦1993¦ 1994¦ 1995¦ 1996¦ 1997¦ 1998¦
+-------------------+----+----+----+-----+-----+-----+-----+-----+
¦Законы, ФЗ и ФКЗ ¦ 6,1¦ 5,0¦ 4,3¦ 3,6 ¦ 4,0 ¦ 3,7 ¦ 3,6 ¦ 3,8 ¦
L-------------------+----+----+----+-----+-----+-----+-----+------
Нельзя исключить, что на динамику данного показателя повлиял "технический фактор" - совершенствование электронных средств хранения информации, повлекшее заметное расширение круга документов, регистрируемых в электронных правовых базах данных.
С 1991 г. в системе источников российского законодательства появился и начал активно развиваться такой источник, как указы и распоряжения Президента Российской Федерации. Из табл. 6 и рис. 6 видно, что после бурного старта "указного законодательства" в 1991 г., в 1994 г. наступила определенная стабилизация, затем в 1996 г. наметился некоторый спад (связанный, видимо, с президентскими выборами).
Таблица 6
ИЗМЕНЕНИЕ УДЕЛЬНОГО ВЕСА УКАЗОВ И РАСПОРЯЖЕНИЙ
ПРЕЗИДЕНТА РФ СРЕДИ ИСТОЧНИКОВ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
(В % К ОБЩЕМУ ЧИСЛУ)
--------------------T----T----T----T-----T-----T-----T-----T-----¬
¦ ¦1991¦1992¦1993¦ 1994¦ 1995¦ 1996¦ 1997¦ 1998¦
+-------------------+----+----+----+-----+-----+-----+-----+-----+
¦Указы и распоряже- ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ния Президента ¦ 0,1¦ 2,2¦ 5,0¦ 5,7 ¦ 5,7 ¦ 5,2 ¦ 5,8 ¦ 6,0 ¦
L-------------------+----+----+----+-----+-----+-----+-----+------
Но, пожалуй, самым неожиданным оказалось последовательное, год за годом, снижение удельного веса постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации среди источников законодательства.
Таблица 7
ИЗМЕНЕНИЕ УДЕЛЬНОГО ВЕСА ПОСТАНОВЛЕНИЙ И РАСПОРЯЖЕНИЙ
ПРАВИТЕЛЬСТВА РФ СРЕДИ ИСТОЧНИКОВ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
(В % К ОБЩЕМУ ЧИСЛУ)
-----------------T-----T-----T-----T-----T-----T-----T-----T-----¬
¦ ¦ 1991¦ 1992¦ 1993¦ 1994¦ 1995¦ 1996¦ 1997¦ 1998¦
+----------------+-----+-----+-----+-----+-----+-----+-----+-----+
¦Постановления и ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦распоряжения ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦Правительства ¦ 20,7¦ 24,2¦ 22,9¦ 22,2¦ 20,1¦ 18,3¦ 17,4¦ 17,8¦
L----------------+-----+-----+-----+-----+-----+-----+-----+------
Приведенные примеры убедительно доказывают, что особенности динамики источников законодательства в электронных правовых базах данных нельзя относить исключительно на "технический фактор" - изменение круга документов, регистрируемых в этих базах.
Четко выраженная тенденция к снижению в 1992 - 1997 гг. удельного веса постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации среди источников законодательства, на наш взгляд, - одна из сторон общего кризиса исполнительной власти в Российской Федерации, вызванного произвольной кадровой политикой, частыми сменами министров, не всегда обоснованными перестройками структуры исполнительных органов власти. Нарушение стабильного функционирования одного из важнейших институтов государственной власти не могло не отразиться на соответствующем ему элементе правовой системы.
Попытка оценить суммарную динамику актов всех высших органов государственной власти Российской Федерации (президента, парламента, правительства) по отношению к общему массиву законодательства, регистрируемого в электронной форме, дает следующую картину (см. табл. 8 и рис. 8).
Таблица 8
ИЗМЕНЕНИЕ УДЕЛЬНОГО ВЕСА АКТОВ ВЫСШИХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (В % К ОБЩЕМУ ЧИСЛУ)
--------------------T----T----T----T-----T-----T-----T-----T-----¬
¦ ¦1991¦1992¦1993¦ 1994¦ 1995¦ 1996¦ 1997¦ 1998¦
+-------------------+----+----+----+-----+-----+-----+-----+-----+
¦Акты высших органов¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦государственной ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦власти ¦35,1¦40,1¦40,2¦ 31,5¦ 29,8¦ 27,2¦ 26,8¦ 27,6¦
L-------------------+----+----+----+-----+-----+-----+-----+------
Представленные данные позволяют увидеть постоянное, в течение ряда лет, падение удельного веса данной категории нормативных правовых актов в общем массиве законодательства. Указанное обстоятельство, на наш взгляд, отчасти объясняется тем, что в последние годы правовые базы данных все шире пополняются ведомственными нормативными актами. Но это - не единственное объяснение. Снижение уровня "информационного присутствия" высших органов государственной власти Российской Федерации на правом поле отражает кризис "высшего эшелона власти" в России, падение его авторитета и влияния на общественную и государственную жизнь.
Закон в системе источников законодательства
Рассмотрим более детально место и роль законов среди источников российского законодательства. Несмотря на утверждения о повышении роли законов, их удельный вес в общем массиве нормативных актов на самом деле не очень велик, что видно из приведенных данных (см. табл. 9 и рис. 9).
Таблица 9
ДОЛЯ ЗАКОНОВ, ФЕДЕРАЛЬНЫХ ЗАКОНОВ
И ФЕДЕРАЛЬНЫХ КОНСТИТУЦИОННЫХ ЗАКОНОВ В ОБЩЕМ МАССИВЕ
ЗАРЕГИСТРИРОВАННЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ
-------------------------T-------------------T-------------------¬
¦ ¦ Количество ¦ Процент ¦
+------------------------+-------------------+-------------------+
¦Законы, принятые в ¦ ¦ ¦
¦1917 - 1993 гг. ¦ 1160 ¦ 3,72 ¦
+------------------------+-------------------+-------------------+
¦Законы, принятые в ¦ ¦ ¦
¦1994 - 1998 гг. ¦ 816 ¦ 2,62 ¦
+------------------------+-------------------+-------------------+
¦Прочие акты ¦ 29168 ¦ 93,66 ¦
¦ ¦ ¦ ¦
¦Всего ¦ 31144 ¦ 100 ¦
L------------------------+-------------------+--------------------
Вместе с тем статистический анализ зафиксировал резкое увеличение темпов законотворчества в последние годы, что отразилось, в частности, на возрастании темпов наполнения законами базы данных "Эталон" (см. табл. 10 и рис. 10).
Таблица 10
ДИНАМИКА РОСТА КОЛИЧЕСТВА ЗАКОНОВ В 1993 - 1998 ГГ.
---------------------T--------------T--------------T-------------¬
¦ ¦ 1993 ¦ 1995 ¦ 1998 ¦
+--------------------+--------------+--------------+-------------+
¦Законы ¦ 374 ¦ 965 ¦ 1976 ¦
+--------------------+--------------+--------------+-------------+
¦Прочие акты ¦ 8387 ¦ 16003 ¦ 29168 ¦
L--------------------+--------------+--------------+--------------
Подсчет по базе данных "Эталон" показывает, что за 76 лет было принято 1160 (или 59%) всех зарегистрированных в этой базе данных законов, а за последующие пять лет - 816 (или 41%). Учитывая, что законы всегда относились к числу стабильно регистрируемых нормативных актов, данный подсчет позволяет сделать вывод о существенном увеличении активности законодателя в последние годы (см. табл. 11 и рис. 11).
Таблица 11
СТРУКТУРА МАССИВА ЗАКОНОВ В 1917 - 1998 ГГ.
-------------------------T-------------------T-------------------¬
¦ Период ¦ Количество ¦ Процент ¦
+------------------------+-------------------+-------------------+
¦1917 - 1993 ¦ 1160 ¦ 59 ¦
+------------------------+-------------------+-------------------+
¦1994 - 1998 ¦ 816 ¦ 41 ¦
+------------------------+-------------------+-------------------+
¦Всего ¦ 1976 ¦ 100 ¦
L------------------------+-------------------+--------------------
Вместе с тем, как уже отмечалось (и в этом один из парадоксов современного правового развития), удельный вес законов среди источников права не растет, а в отдельные периоды даже сокращается. Другими словами, резко возросшая активность федерального законодателя пока не привела к заметному сдвигу в структуре действующего законодательства, увеличению в нем удельного веса законов.
Структурные сдвиги внутри массива законов
Динамика общего количества принимаемых законов, разумеется, не должна закрывать качественную сторону дела. Какие вопросы являются предметом законодательного регулирования? Как меняется этот предмет со временем? Как меняется содержание законодательной деятельности?
Проведенное исследование позволило установить, что в период 1991 - 1998 гг. вновь принимаемые законы составляли несколько менее половины всех принимаемых законов, законы об изменениях и дополнениях ранее принятых законов - около трети, и еще примерно четверть всех принимаемых законов составили законы о ратификации международных договоров (см. табл. 12 и рис. 12).
Таблица 12
СТРУКТУРА МАССИВА ЗАКОНОВ ПО ВИДАМ В 1991 - 1998 ГГ.
-------------------------T-------------------T-------------------¬
¦ ¦ Количество ¦ Процент ¦
+------------------------+-------------------+-------------------+
¦Вновь принимаемые законы¦ 462 ¦ 40,9 ¦
+------------------------+-------------------+-------------------+
¦Законы об изменениях ¦ ¦ ¦
¦и дополнениях ¦ 368 ¦ 32,6 ¦
+------------------------+-------------------+-------------------+
¦Законы о ратификации ¦ 300 ¦ 26,5 ¦
+------------------------+-------------------+-------------------+
¦Всего ¦ 1130 ¦ 100 ¦
L------------------------+-------------------+--------------------
Как менялась видовая структура законов на протяжении исследуемого периода и от каких факторов это зависело? Если назвать законы "кровью" российского законодательства, то насколько стабильным был "состав крови"?
Ответ на данный вопрос представлен на табл. 13 и рис. 13. Из приведенных данных следует, что законодательство чутко реагирует на политическую ситуацию в стране и на изменение приоритетов государственной власти. Так, отчетливо видно, что 1991 год был годом активного формирования нового российского законодательства - количество вновь принимаемых законов заметно превысило долю законов об изменениях и дополнениях. В последующие два года ситуация начала выравниваться. Вновь произошло нарушение равновесия, вызванное кризисом сентября - октября 1993 года и принятием новой Конституции Российской Федерации.
Таблица 13
ТЕНДЕНЦИИ В ИЗМЕНЕНИИ СТРУКТУРЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
ПО ВИДАМ ЗАКОНОВ В 1991 - 1998 ГГ.
---------------------T----T------T------T----T----T----T----T----¬
¦ ¦1991¦ 1992 ¦ 1993 ¦1994¦1995¦1996¦1997¦1998¦
+--------------------+----+------+------+----+----+----+----+----+
¦Вновь принимаемые ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦законы ¦ 58 ¦ 59 ¦ 52 ¦ 27 ¦ 104¦ 59 ¦ 42 ¦ 61 ¦
+--------------------+----+------+------+----+----+----+----+----+
¦Законы об изменениях¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦и дополнениях ¦ 12 ¦ 43 ¦ 40 ¦ 18 ¦ 64¦ 54 ¦ 68 ¦ 69 ¦
+--------------------+----+------+------+----+----+----+----+----+
¦Законы о ратификации¦ 5 ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦<*> ¦25 <*>¦24 <*>¦ 34 ¦ 58¦ 51 ¦ 52 ¦ 51 ¦
+--------------------+----+------+------+----+----+----+----+----+
¦Всего ¦ 75 ¦ 127 ¦ 116 ¦ 79 ¦ 226¦164 ¦162 ¦181 ¦
L--------------------+----+------+------+----+----+----+----+-----
--------------------------------
<*> В 1991 - 1993 гг. ратификация осуществлялась в форме постановлений Верховного Совета РСФСР.
Еще один момент, который обращает на себя внимание: отчетливо видимая на графике корреляция между количеством вновь принимаемых законов и количеством законов об изменениях и дополнениях. Иными словами, законодательная активность имеет объективно обусловленную структуру. Временный "перекос" в сторону принятия большого количества новых законов влечет накопление потребности в принятии изменений и дополнений, побуждающей законодателя обратиться к этому виду деятельности. Через некоторое время нарушенное равновесие восстанавливается. Можно предположить (разумеется, эта гипотеза также нуждается в проверке), что на этапе стабилизации общественной и правовой систем количество вновь принимаемых законов будет постепенно снижаться, а доминирующей формой деятельности законодателя станут кодификация нормативных правовых актов и принятие изменений и дополнений к ранее принятым законам.
Структурные сдвиги в отраслях законодательства
Относительная стабильность структурных характеристик всего массива законов не снимает вопроса о неоправданно высоком динамизме отдельных отраслей законодательства. Например, Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав граждан" был принят Государственной Думой 26 октября 1994 года. Спустя два года, 23 октября 1996 года, к этому Закону была принята поправка. 5 сентября 1997 года указанный Закон был принят в новой редакции с измененным названием: "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Наконец, 5 марта 1999 года Государственная Дума приняла обширный пакет поправок к данному Закону, затронувший более половины его статей. Подобный "динамизм" основополагающего закона в области избирательного законодательства вряд ли можно признать оправданным. Попытки реагировать на текущие конъюнктурные ситуации путем принятия изменений и дополнений в базовый закон подрывают устойчивость правового регулирования выборов, дестабилизируют деятельность избирательных комиссий, не дают сложиться устойчивой судебной практике.
Стабильность законодательства заметно различается в зависимости от отраслей законодательства. Воспользовавшись классификатором отраслей законодательства, предусмотренным базой данных "Эталон", проанализируем 10 отраслей законодательства на предмет соотношения количества законов, принятых до 1994 г.; изменений и дополнений к ним; законов, принятых после 1994 г; законов об изменениях и дополнениях к последней категории законов (см. табл. 14 и рис. 14).
Таблица 14
СТАБИЛЬНОСТЬ И ОБНОВЛЕНИЕ В ОТРАСЛЯХ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
В ПЕРИОД 1994 - 1998 ГГ.
--------------------T----------T----------T----------T-----------¬
¦ Отрасли ¦ Законы, ¦Законы ¦ Законы, ¦Законы ¦
¦ законодательства ¦ принятые ¦об измене-¦принятые в¦об измене- ¦
¦ ¦до 1994 г.¦ниях и до-¦ 1994 - ¦ниях и до- ¦
¦ ¦ ¦полнениях ¦ 1998 гг. ¦полнениях ¦
¦ ¦ ¦законов, ¦ ¦законов, ¦
¦ ¦ ¦принятых ¦ ¦принятых в ¦
¦ ¦ ¦до 1994 г.¦ ¦1994 - 1998¦
¦ ¦ ¦ ¦ ¦гг. ¦
+-------------------+----------+----------+----------+-----------+
¦1. Основы конститу-¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ционного строя ¦ 55 ¦ 7 ¦ 28 ¦ 9 ¦
+-------------------+----------+----------+----------+-----------+
¦2. Гражданское ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦законодательство ¦ 27 ¦ 2 ¦ 21 ¦ 7 ¦
+-------------------+----------+----------+----------+-----------+
¦3. О труде ¦ 18 ¦ 14 ¦ 15 ¦ 3 ¦
+-------------------+----------+----------+----------+-----------+
¦4. О предприятиях ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦и предприниматель- ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ской деятельности ¦ 18 ¦ 5 ¦ 29 ¦ 4 ¦
+-------------------+----------+----------+----------+-----------+
¦5. О культуре ¦ 4 ¦ 2 ¦ 9 ¦ 1 ¦
+-------------------+----------+----------+----------+-----------+
¦6. Об охране ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦здоровья ¦ 10 ¦ 0 ¦ 14 ¦ 2 ¦
+-------------------+----------+----------+----------+-----------+
¦7. О земле ¦ 6 ¦ 6 ¦ 3 ¦ 0 ¦
+-------------------+----------+----------+----------+-----------+
¦8. Об обороне ¦ ¦ 9 ¦ 7 ¦ 10 1 ¦
+-------------------+----------+----------+----------+-----------+
¦9. Уголовное ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦законодательство ¦ 25 ¦ 9 ¦ 3 ¦ 3 ¦
+-------------------+----------+----------+----------+-----------+
¦10. Об администра- ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦тивных правонару- ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦шениях ¦ 15 ¦ 28 ¦ 0 ¦ 0 ¦
L-------------------+----------+----------+----------+------------
Анализ полученных результатов позволяет прийти к выводу, что ситуация в отраслях законодательства далеко не одинакова. Наиболее широк "фундамент" ранее принятого законодательства в конституционном (1) и уголовном (9) законодательстве - эти отрасли традиционно отличает определенный консерватизм. Но если в уголовном праве это объясняется действием Уголовного кодекса РСФСР (новый Уголовный кодекс Российской Федерации был принят в 1996 г. и вступил в силу с 1 января 1997 года), то в конституционном законодательстве это результат значительного объема фактически утративших силу, но формально не отмененных законодательных актов.
График отражает повышенный динамизм гражданского законодательства (2) и законодательства о предприятиях и предпринимательской деятельности (4), что объяснимо формированием новых групп общественных отношений и соответствующих им подотраслей законодательства (лизинг, рынок ценных бумаг, малое предпринимательство и т.д.). Повышенная стабильность трудового (3) и земельного законодательства (7) вряд ли заслуживает положительной оценки, поскольку именно в этих отраслях по разным причинам задержалось принятие новых кодексов, что тормозит их развитие.
График позволяет зафиксировать и такие любопытные детали законодательной политики: в двух по существу смежных отраслях социального законодательства - законодательстве о культуре (5) и законодательстве о здравоохранении (6) - примерно одинаков объем вновь принятых законов, но резко отличается отношение к обновлению прежней правовой базы. В отличие от сферы культуры, в сфере законодательства о здравоохранении этим практически не занимаются.
Наиболее тревожная, можно сказать, критическая ситуация сложилась в административном законодательстве (10), где длительное отсутствие нового кодекса полностью деформировало структуру отрасли.
Более точным и объективным показателем уровня динамизма отраслей законодательства была бы количественная оценка временного интервала, прошедшего между принятием закона и его первым, вторым, третьим и т.д. изменениями. Гипотетически можно предположить, что в связи с усложнением социально - экономических условий, резким ускорением динамизма происходящих процессов средний временной интервал между принятием закона и его изменением должен сократиться, а среднее количество изменений закона за период его действия - увеличиться. Однако подтвердить указанную гипотезу расчетами оказалось затруднительно, ее проверка отложена на перспективу.
Динамика федеральных конституционных законов
Отдельного внимания заслуживают федеральные конституционные законы - достаточно значимый элемент системы российского законодательства. Конституция предусматривает принятие не менее 16 федеральных конституционных законов. Точную цифру указать затруднительно, так как по некоторым вопросам - судоустройству, организации и деятельности Правительства Российской Федерации - может быть принято несколько федеральных конституционных законов. Например, по вопросам деятельности судебной системы принято четыре федеральных конституционных закона, по вопросам деятельности Правительства Российской Федерации - два. Тем не менее количественная оценка такого важного структурного элемента нормативно - правовой системы, каким являются федеральные конституционные законы, представляется небезынтересной.
В настоящее время принято 6 федеральных конституционных законов, что составляет 37,5 процентов к их минимально необходимому числу (16).
Таблица 15
ПРИНЯТИЕ ФЕДЕРАЛЬНЫХ КОНСТИТУЦИОННЫХ ЗАКОНОВ
-------------------------T-------------------T-------------------¬
¦ ¦ Количество ¦ Процент ¦
+------------------------+-------------------+-------------------+
¦Необходимо принять ¦ не менее 16 ¦ 100 ¦
+------------------------+-------------------+-------------------+
¦Принято ¦ 6 ¦ 37,5 ¦
L------------------------+-------------------+--------------------
Любопытно проследить процесс принятия федеральных конституционных законов в динамике. Табл. 16 и рис. 16 свидетельствуют, что наибольшее число федеральных конституционных законов было принято в 1997 году, после чего процесс их принятия затормозился.
Таблица 16
ДИНАМИКА ПРИНЯТИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫХ КОНСТИТУЦИОННЫХ ЗАКОНОВ
------------------------------T------T------T------T------T------¬
¦ ¦ 1994 ¦ 1995 ¦ 1996 ¦ 1997 ¦ 1998 ¦
+-----------------------------+------+------+------+------+------+
¦Принято ¦ 1 ¦ 2 ¦ 1 ¦ 3 ¦ 0 ¦
+-----------------------------+------+------+------+------+------+
¦Необходимо принять ¦ 15 ¦ 13 ¦ 12 ¦ 9 ¦ 9 ¦
L-----------------------------+------+------+------+------+-------
На 1 июля 1999 года приняты и вступили в силу следующие Федеральные конституционные законы:
1. О референдуме;
2. Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации;
3. О порядке деятельности Правительства Российской Федерации;
4. О судебной системе Российской Федерации;
5. О Конституционном Суде Российской Федерации;
6. Об арбитражных судах Российской Федерации;
7. О военных судах в Российской Федерации.
Находятся в разных стадиях законодательного процесса ФКЗ:
1. О чрезвычайном положении;
2. О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта;
3. Об изменении статуса субъекта Российской Федерации;
4. О Государственном флаге, гербе и гимне;
5. О военном положении;
6. О полномочиях, порядке образования и деятельности Верховного Суда Российской Федерации;
7. О полномочиях, порядке образования и деятельности Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации;
8. О полномочиях, порядке образования и деятельности судов общей юрисдикции;
9. О Конституционном Собрании.
События последнего времени убедительно продемонстрировали негативные последствия, которые вызывает отсутствие Федеральных конституционных законов, таких как "О военном положении" и "О чрезвычайном положении". Именно в формировании одного из важнейших звеньев системы законодательства - федеральных конституционных законов - наблюдается отставание, что является дестабилизирующим фактором в развитии всего российского законодательства.
ССЫЛКИ НА ПРАВОВЫЕ АКТЫ

"КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принята всенародным голосованием 12.12.1993)
"УГОЛОВНЫЙ КОДЕКС РСФСР"
(утв. ВС РСФСР 27.10.1960)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ КОНСТИТУЦИОННЫЙ ЗАКОН от 21.07.1994 N 1-ФКЗ
"О КОНСТИТУЦИОННОМ СУДЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(одобрен СФ ФС РФ 12.07.1994)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 06.12.1994 N 56-ФЗ
"ОБ ОСНОВНЫХ ГАРАНТИЯХ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРАВ ГРАЖДАН РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ 26.10.1994)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ КОНСТИТУЦИОННЫЙ ЗАКОН от 28.04.1995 N 1-ФКЗ
"ОБ АРБИТРАЖНЫХ СУДАХ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(одобрен СФ ФС РФ 12.04.1995)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ КОНСТИТУЦИОННЫЙ ЗАКОН от 10.10.1995 N 2-ФКЗ
"О РЕФЕРЕНДУМЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(одобрен СФ ФС РФ 03.10.1995)
"УГОЛОВНЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" от 13.06.1996 N 63-ФЗ
(принят ГД ФС РФ 24.05.1996)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ КОНСТИТУЦИОННЫЙ ЗАКОН от 31.12.1996 N 1-ФКЗ
"О СУДЕБНОЙ СИСТЕМЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(одобрен СФ ФС РФ 26.12.1996)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ КОНСТИТУЦИОННЫЙ ЗАКОН от 26.02.1997 N 1-ФКЗ
"ОБ УПОЛНОМОЧЕННОМ ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(одобрен СФ ФС РФ 12.02.1997)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 19.09.1997 N 124-ФЗ
"ОБ ОСНОВНЫХ ГАРАНТИЯХ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРАВ И ПРАВА НА УЧАСТИЕ В
РЕФЕРЕНДУМЕ ГРАЖДАН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ 05.09.1997)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ КОНСТИТУЦИОННЫЙ ЗАКОН от 17.12.1997 N 2-ФКЗ
"О ПРАВИТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(одобрен СФ ФС РФ 14.05.1997)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ КОНСТИТУЦИОННЫЙ ЗАКОН от 23.06.1999 N 1-ФКЗ
"О ВОЕННЫХ СУДАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(одобрен СФ ФС РФ 09.06.1999)
Журнал российского права, N 10, 1999