ЖИЛИЩНАЯ ПОЛИТИКА В РОССИИ: ПРОШЛОЕ И БУДУЩЕЕ
Л.Ю. ГРУДЦЫНА
Грудцына Л.Ю., кандидат
юридических наук, адвокат.
Современное
жилье как элемент материальной культуры
прошло длинный исторический путь: от
естественных укрытий и пещер - первых
пристанищ наших предков - до современных
домов-небоскребов, оборудованных сложной
инженерной техникой. На разных этапах
развития общества по-разному решались
вопросы обеспечения граждан жильем.
Жилищная проблема своими корнями уходит в
глубину веков. Рабовладельцы, феодалы,
буржуа не знали жилищной нужды, они жили в
избранных ими местах, имели
благоустроенное жилище. В то же время рабы
Вавилона, Рима, Афин содержались как
домашние животные. Не лучше было и
положение крепостных крестьян.
Разорение и пролетаризация крестьянских
масс явились социальной базой бурного
роста капиталистических городов. Высокая
концентрация населения в городах вызвала
огромный спрос на жилище. Появилась новая
разновидность буржуа - домовладельцы,
которые вкладывали в строительство жилья
средства со специальной целью - сдавать их
внаем. Жилище стало товаром, за его
пользование потребители выплачивали
квартирную плату, которая для основной
массы населения оказалась недоступной.
Поэтому в большинстве стран мира спутником
крупных городов становится жилищная нужда,
превращаясь нередко в социальное бедствие.
Так, в странах Африки, Латинской Америки,
Азии более трети населения ютится в
трущобах без водоснабжения, канализации и
электричества.
В дореволюционной
России жилищное хозяйство находилось в
основном в руках частных предпринимателей
и являлось наиболее отсталым в мире. По
низкому уровню благоустройства и
переуплотненности жилища, а также
антисанитарии Россия занимала первое место
в Европе. По статистике средняя
обеспеченность жилой площадью в городах
России в 1913 г. составляла 4,5 кв. м, а
фактически - еще ниже.
Россия была
аграрно-индустриальной страной, что и
определяло состав ее населения: 82% ее
жителей проживали в сельской местности и,
как правило, в собственных домах-избах без
элементарного благоустройства. Накануне
Первой мировой войны жилищный фонд городов
России составлял 180 млн. кв. м общей площади.
На 80% он состоял из одноэтажных деревянных и
малоразмерных домов, находившихся в
собственности граждан.
В 1917 г. пришедшие
к власти большевики немедленно приступили
к решению жилищного вопроса в соответствии
со своими программными документами (в
частности, с Первой программой партии 1903 г.),
в основе которых лежали идеи экспроприации
домов буржуазии и переселения в них из
трущоб и подвалов рабочих. Эти идеи были
развиты В.И. Лениным в дополнении к проекту
декрета Петроградского Совета "О
реквизиции теплых вещей для солдат на
фронте", которое называлось "О реквизиции
квартир богатых для облегчения нужды
бедных". В соответствии с ним домовым
комитетам вменялось в обязанность взять на
учет богатые квартиры, подлежащие
реквизиции, а районным Советам рабочих и
солдатских депутатов - утверждать списки и
порядок занятия квартир беднотой. 20 ноября
(3 декабря) 1917 г. В.И. Ленин составил "Тезисы
закона о конфискации домов со сдаваемыми
внаем квартирами" <*>, которые послужили
основой для "жилищного передела" - выселения
буржуазии из ее домов и заселения их
семьями рабочих из подвалов, трущоб, казарм.
В "Тезисах" предусматривалась также
национализация всей городской земли. В них
были намечены главные направления жилищной
политики Советского государства и заложены
принципы управления общественным жилищным
фондом.
--------------------------------
<*>
Декреты советской власти. М., 1957. Т. 1. С.
133.
Изложенные в "Тезисах" идеи нашли
дальнейшее отражение в Декрете СНК РСФСР от
23 ноября (6 декабря) 1917 г. "Об отмене частной
собственности на городские недвижимости" и
Декрете ВЦИК от 6 (29) декабря 1917 г. "О
запрещении сделок с недвижимостью" <*>. На
основе этих актов Советы рабочих и
солдатских депутатов изымали из частного
владения крупные капиталистические дома и
строения и передавали их в ведение Советов.
Критерием, определявшим право на
экспроприацию, служил минимум доходности,
получаемой от жилых помещений,
определяемый в зависимости от местных
условий. Право национализации домов
предоставлялось местным Советам.
Домовладения и другое недвижимое
имущество, нажитое своим трудом,
экспроприации не подлежали. В дальнейшем
Декретом от 25 мая 1920 г. "О мерах правильного
распределения жилищ среди трудящегося
населения" было установлено, что изъятию
подлежала вся жилая площадь сверх норм,
установленных исполкомами местных Советов,
как у граждан, так и у учреждений. Этот
Декрет обязывал граждан содержать жилые
помещения в надлежащем санитарном
состоянии, контроль за этим возлагался на
особые отряды при местных Советах.
Санитарные инспекции жилищно-земельных
отделов местных Советов имели право
подвергать наказанию в административном
порядке граждан, допускавших
антисанитарное состояние жилищ, портивших
их, нарушавших правила общежития, а также
лишать таких граждан свободы сроком до
одного месяца или привлекать к
принудительным работам сроком до трех
месяцев <*>. Таким образом, в 1917 - 1921 гг. в
стране были осуществлены крупные
мероприятия, позволившие сосредоточить в
руках местных Советов в городах около 18%
жилых домов.
--------------------------------
<*>
Там же. С. 137.
<**> Там же. С. 135.
Однако
камнем преткновения стал вопрос, как
организовать эффективное управление и
использование всех богатств общества, в том
числе в сфере жилищно-коммунального
хозяйства. На практике испытывались разные
механизмы. Так, управление жилыми домами,
принадлежавшими местным Советам, вменялось
в обязанность домовым комитетам, которые
избирались на общих собраниях жильцов.
Главным в их деятельности было переселение
рабочих из подвалов и трущоб в квартиры
буржуазии, перераспределение и уплотнение
жилой площади и др. Постановлением СНК
РСФСР от 23 мая 1921 г. "О мерах улучшения
жилищных условий трудящегося населения и о
мерах борьбы с разрушением жилищ"
предусматривалось привлечение проживавших
в домах граждан как к контролю за работой по
управлению домовых комитетов, так и к
повышению ответственности жителей за
сохранность домов <*>. 18 июля 1921 г. был
подписан Декрет об обязательном
привлечении средств жильцов для ремонта
домов путем внесения денежных средств,
личного труда или материалов в размерах,
пропорциональных занимаемой площади
<**>.
--------------------------------
<*>
Собрание узаконений РСФСР. 1921. N 56. Ст. 355.
<**> Там же.
На основании Постановления
СНК РСФСР от 8 августа 1921 г. "Об управлении
домами" руководство муниципализированным
жилищным фондом оформилось в единую
систему. В соответствии с этим
Постановлением к управлению
муниципализированными домами привлекались
сами трудящиеся, проживавшие в этих домах.
Им предоставлялось право избирать на один
год заведующих домами <*>.
--------------------------------
<*> Собрание
узаконений РСФСР. 1922. N 30. Ст. 349.
С 1921 г. в
городах созданы жилищные товарищества,
которым переданы муниципализированные
строения. Они стали наиболее устойчивой
формой управления жилищным хозяйством. В
эти годы стала создаваться с помощью
государства и жилищная кооперация. С 1924 г.
основной формой управления жилищным
хозяйством были жилищно-арендные
кооперативные товарищества - ЖАКТы. На них
возлагалась обязанность восстанавливать
хозяйство арендуемых у государства домов,
содержать их в надлежащем состоянии и
удовлетворять потребности членов
товарищества в жилой площади.
Постановлением ЦИК и СНК СССР от 17 октября
1937 г. "О сохранении жилищного фонда и
улучшении жилищного хозяйства в городах"
управление всем государственным жилищным
фондом было возложено непосредственно на
местные Советы и на государственные
предприятия и учреждения, которые имели в
своем ведении жилые дома <*>. Бурное
развитие промышленности, транспорта,
строительства, городского хозяйства вело к
росту городского населения страны, что, в
свою очередь, требовало больших
капитальных вложений в государственное и
кооперативное жилищное строительство. Уже
к 1940 г. весь городской жилищный фонд СССР
составлял 421 млн. кв. м общей площади. Однако
этого было недостаточно, чтобы существенно
улучшить жилищные условия граждан.
--------------------------------
<*> СЗ СССР. 1937. N 69.
Ст. 314.
Великая Отечественная война
затормозила развитие городского хозяйства
в целом и жилищно-коммунального в
частности. Во-первых, большой урон нанесла
война, во-вторых, невозможно было выделить
значительные средства из бюджета на
строительство и содержание жилищного
фонда. Коренной перелом в решении жилищной
проблемы произошел в 1960-е гг. Так,
Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров
СССР от 31 июля 1957 г. "О развитии жилищного
строительства в СССР" была поставлена
задача в кратчайшие сроки достигнуть
значительного прироста жилищного фонда
страны <*>.
--------------------------------
<*>
СП СССР. 1957. N 16. Ст. 162.
В Третьей программе
партии ставилась даже такая задача на
ближайшие 10 - 15 лет, как обеспечение каждой
семьи, в том числе молодоженов,
благоустроенной квартирой,
соответствующей требованиям гигиены и
культурного быта. И хотя эти планы не были
полностью выполнены, объемы жилищного
строительства в 70-е гг. впечатляют. Жилищный
фонд городов и рабочих поселков к 1971 г. по
сравнению с дореволюционным периодом
увеличился в 8,5 раз. Средняя обеспеченность
жителя в этом же году составила 11 кв. м общей
площади. По числу построенных квартир на
тысячу человек населения Советский Союз
занимал одно из первых мест в мире. Тем не
менее жилищная проблема оставалась
острой.
К началу перестройки в СССР на
очереди на получение жилья состояло 14 млн.
семей (40 млн. человек). Наибольшее число
нуждающихся находилось в РСФСР - более 8 млн.
семей. При этом 30 млн. кв. м (17% всего
жилищного фонда России) оказались
размещенными в ветхих и аварийных
строениях, более 14% государственного и
муниципального жилищного фонда России
нуждалось в неотложном ремонте.
С
переходом к рыночной экономике основная
ставка сделана на то, чтобы потребность в
жилье удовлетворялась за счет не
общественных фондов потребления, а
собственных средств граждан. Государство
должно поощрять жилищное строительство и
создавать условия для осуществления права
граждан на жилище (ст. 40 Конституции РФ). В то
же время провозглашается, что малоимущим,
иным указанным в законе гражданам,
нуждающимся в жилище, оно предоставляется
бесплатно или за доступную плату из
государственного, муниципального и других
жилищных фондов. Кроме того, поставлена
задача создать рынок жилья, преодолеть
отрицательные последствия уравнительного
распределения жилья. С этой целью была
проведена приватизация жилых помещений,
т.е. бесплатная передача в собственность
граждан занимаемых ими жилых помещений в
государственном и муниципальном жилищных
фондах. В настоящее время приватизировано
более 60% государственного и муниципального
жилья.
В стране реализуется несколько
программ жилищного строительства, основной
из них является государственная целевая
Программа "Жилище" 1993 г., которая
предусматривала довести объемы жилищного
строительства и ввода жилья в эксплуатацию
к 1995 г. до 50 - 56 млн. кв. м <*>. Однако она не
была полностью выполнена, срок ее
реализации продлен до 2001 г. <**>. 29 марта 1996
г. Президент РФ принял Указ "О новом этапе
реализации государственной целевой
Программы "Жилище" <***>, в котором
поставлены следующие задачи:
--------------------------------
<*> САПП РФ. 1993. N 28.
Ст. 2593.
<**> СЗ РФ. 2001. N 2. Ст. 183.
<***> СЗ РФ. 1996. N 19. Ст. 1254.
обеспечить
возможность улучшения жилищных условий для
семей со скромным и средним достатком путем
внедрения в практику долгосрочных жилищных
кредитов на приемлемых условиях,
предоставления субсидий на строительство и
приобретение жилья, оказания помощи в
развитии индивидуального жилищного
строительства и других мер государственной
поддержки граждан, нуждающихся в жилье;
увеличить объемы и повысить качество
жилищного строительства;
расширить
права органов исполнительной власти
субъектов Федерации и органов местного
самоуправления в улучшении жилищных
условий граждан, в проведении жилищной
реформы и др.
Решение жилищной проблемы
в России осложняется необходимостью
обеспечить жильем граждан, выезжающих из
районов Крайнего Севера и приравненных к
ним местностей. С целью рационального
регулирования потоков граждан, выезжающих
из этих мест, 10 июля 1995 г. принята
Федеральная программа "Строительство на
территории Российской Федерации жилья для
граждан, выезжающих из районов Крайнего
Севера и приравненных к ним местностей"
<*>, в которой предусмотрены два этапа
решения этой проблемы, а также определены
основные источники финансирования
жилищного строительства: средства из
федерального и муниципального бюджетов, из
бюджета субъектов Федерации северных
территорий, личные средства северян,
льготные кредиты, безвозмездные субсидии и
др.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995.
N 30. Ст. 2936.
Принятие Жилищного кодекса РФ
(далее - ЖК РФ) ознаменовало новый этап
развития жилищных отношений в России.
Большинство норм ЖК РСФСР 1983 г. уже давно
устарело и не соответствовало стихийно
развивающимся в русле рыночных
преобразований жилищным отношениям.
Реальность требовала соответствующего
законодательного закрепления.
После
принятия ЖК РФ утратившими силу были
признаны:
1) Жилищный кодекс РСФСР;
2)
Постановление Верховного Совета РСФСР от 24
июня 1983 г. "О введении в действие Жилищного
кодекса РСФСР";
3) п. 2 Указа Президиума
Верховного Совета РСФСР от 18 января 1985 г. "О
внесении изменений и дополнений в
некоторые законодательные акты РСФСР";
4) Указ Президиума Верховного Совета РСФСР
от 29 августа 1986 г. N 3990-XI "О внесении
изменений и дополнений в Жилищный кодекс
РСФСР";
5) абзац пятый Закона РСФСР от 3
декабря 1986 г. "Об утверждении Указов
Президиума Верховного Совета РСФСР о
внесении изменений и дополнений в
некоторые законодательные акты РСФСР";
6) ст. 3 Закона РСФСР от 7 июля 1987 г. "О внесении
изменений и дополнений в некоторые
законодательные акты РСФСР";
7) Указ
Президиума Верховного Совета РСФСР от 18
ноября 1988 г. N 10482-XI "О внесении дополнения в
статью 37 Жилищного кодекса РСФСР";
8)
Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от
19 декабря 1988 г. N 10791-XI "О дополнении статьи 5
Жилищного кодекса РСФСР";
9) Указ
Президиума Верховного Совета РСФСР от 22
июня 1989 г. N 11943-XI "О внесении дополнений и
изменений в Жилищный кодекс РСФСР";
10)
статьи 3, 9, 10 и раздел III Закона Российской
Федерации от 4 июля 1991 г. N 1541-I "О
приватизации жилищного фонда в Российской
Федерации";
11) Закон РСФСР от
