Приказ: нормативный или правоприменительный акт?
С.В. БОШНО, Т.А. ПЫТИКОВА
Бошно С.В.,
кандидат юридических наук, профессор, зав.
кафедрой теории права и государства
Московского государственного открытого
университета.
Пытикова Т.А., специалист
Фонда "Консалтинга и правовой защиты
населения".
Подзаконные акты
представляют собой объемную, разнородную
совокупность. В десятки раз превышая
количество законов, именно эти акты
подвергают общественную жизнь детальному
правовому регулированию. Актуальность
научной проработки системы подзаконных
актов предопределяется неуклонным ростом
количества такого рода документов. Так, в 2004
г. их было принято вдвое больше, чем в 1994 г. В
2005 г. тенденция роста продолжается.
Единство этой увеличивающейся разнородной
системе должно придавать единообразие форм
актов и соответствующего им содержания.
Руководство обществом в современном мире
невозможно без широкого использования
правовых актов. В принимаемых
государственными органами законах, указах,
постановлениях и распоряжениях, приказах и
инструкциях выражается воля
государственной власти по управлению
обществом. Эти решения воплощаются в
правовых актах и становятся наглядными для
широкого круга лиц и организаций, обязанных
исполнять данные решения или получающих в
силу их принятия определенные права.
Обоснованным представляется мнение С.С.
Алексеева о том, что в правовых актах
находит внешнее выражение воля
государства, что именно через акты люди
получают первичные знания о самом праве,
правовых нормах и правоотношениях <*>.
--------------------------------
<*> Алексеев С.С.
Общая теория социалистического права.
Свердловск, 1965. Ст. 7 - 8.
Российской
Федерации присуща довольно сложная система
нормативных правовых актов. Результатом
правотворческой деятельности
государственных органов выступают акты
представительных органов власти
федерального уровня и субъектов Федерации,
в которых изменяются, устанавливаются или
отменяются нормы права.
В системе
нормативных правовых актов существуют не
только законы, но и множество других
нормативных актов, объединяемых понятием
"подзаконные нормативные правовые акты". В
идеале регулирование обществом
осуществлялось бы одними лишь законами (без
многоступенчатой и запутанной системы
подзаконных нормативных правовых актов), но
в современном мире это невозможно из-за
высокой сложности и динамичности
регулируемых общественных отношений.
Подзаконные акты издаются на основании и в
соответствии с законами, призваны
развивать и конкретизировать положения
законов. В этих актах содержится
значительная часть всех правовых
предписаний, поэтому так важно, чтобы в них
не содержались противоречивые решения.
Существует множество видов подзаконных
нормативных правовых актов. Каждый из них
имеет соответствующую юридическую силу,
различную форму, но все они находятся в
иерархической зависимости от закона.
Исследованию подвергались природа
нормативных правовых актов, их признаки и
свойства, способствующие их выделению из
системы форм права. Эти свойства изучались
советскими учеными, например А.К. Яхлаковым
"К вопросу о разработке унификационной
системы классификации законодательных
актов", А.А. Федосеевым "Нормативные акты
советского государства и формы их
выражения", а также современными
российскими правоведами. Это, например,
работы В.И. Сенчищева "Виды нормативных
актов", В.А. Толстика "Иерархия источников
российского права", Р.Ф. Васильева "О понятии
правового акта", Н.В. Сильченко "Научные
основы типологии нормативно-правовых
актов" и некоторые другие <*>. Также
подвергались исследованию подзаконные
правовые акты. Например, работы А.В.
Мицкевича "Акты высших органов Советского
государства", Р.Ф. Васильева "Акты
управления", С. Жевакина "Ведомственные
правовые акты", С.А. Иванова "Соотношение
закона и подзаконного акта", И.В.
Котелевской "Закон и подзаконный акт" и
другие. В юридической литературе
отсутствуют специализированные работы о
приказах как особой разновидности
нормативных правовых актов.
--------------------------------
<*> Смотри
подробнее: Бошно С.В. Нормативные правовые
акты.
Разнообразие видов подзаконных
актов урегулировано Постановлением
Правительства РФ N 1009 от 13 августа 1997 г.
Данным документом установлен закрытый
перечень, и он включает постановления,
правила, инструкции, положения,
распоряжения, указы, приказы. В данной
работе будет рассмотрен приказ как вид
нормативного правового акта.
Издание
приказов соответствует общей тенденции
правотворчества: принятие законов ведет к
увеличению количества подзаконных актов,
увеличение количества подзаконных актов, в
свою очередь, ведет к увеличению количества
приказов как вида подзаконных актов.
Приказ представляет собой "официальное
распоряжение руководителя, начальника
подчиненным" <*> или "официальное
распоряжение того, кто облечен властью"
<**>. В энциклопедических определениях
данного термина подчеркивается, что он
служит отражением власти одного лица над
другими, находящимися от него в
зависимости. Приказ - это "правовой
документ, принимаемый правомочным на то
должностным лицом (федеральным министром,
начальником УВД, директором завода и т.п.) в
порядке осуществления единоначалия" <***>.
Единство приведенных определений состоит
во внутриорганизационном предназначении
приказов, что исключает их нормативный
характер.
--------------------------------
<*>
Российская юридическая энциклопедия. С.
513.
<**> Словарь русского языка. С. 512.
<***> Российская юридическая
энциклопедия. С. 811.
Текст приказа состоит,
как правило, из констатирующей и
распорядительной частей. В констатирующей
части излагаются цели и задачи
предписываемых действий. Если основанием к
изданию приказа является законодательный,
иной правовой акт или поручение
вышестоящих органов, то в констатирующей
части указывается его вид, дата, номер,
заголовок и передается содержание той его
части, которая непосредственно касается
данного министерства.
Распорядительная
часть начинается словом "приказываю". В
пунктах распорядительной части приказа
указываются исполнители, конкретные
действия и сроки исполнения предписываемых
действий. Если приказ дополняет, изменяет
или отменяет ранее изданные приказы или их
отдельные пункты, это оговаривается в
тексте приказа. В последнем пункте
распорядительной части приказа
указывается должностное лицо, на которое
возлагается контроль за исполнением
приказа.
Проекты приказов
представляются на подпись руководителем
службы, который несет ответственность за
правильность их оформления, включая
юридические службы. Приказ подписывает
министр (руководитель ведомства) или по его
поручению заместитель министра
(заместитель руководителя ведомства).
Приказы нумеруются порядковыми номерами в
пределах календарного года.
Представляется, что отнесение приказов,
как, впрочем, и распоряжений, к
разновидности нормативных правовых актов
является ошибочным. Как следует из
литературы, в том числе словарей разного
характера, приказ - документ локального
характера. Приказ должен использоваться
для осуществления власти должностного лица
по отношению к лицам, подведомственным ему.
Он имеет дисциплинарный характер, что
предопределяется наличием
властно-подчиненных отношений. С
гражданами органы власти в такого рода
отношениях не состоят, что, впрочем, не
лишает их возможности при помощи других
актов издавать нормативные предписания для
сторонних, т.е. независимых субъектов. Тем
не менее приказная практика выходит за
узковедомственные границы, чему имеется
огромное количество доказательств. Так,
например, Министерство образования РФ
осуществляет приказное регулирование всех
видов деятельности и различных субъектов
образовательных услуг, включая образцы
документов <*>, организацию работы
диссертационных советов <**> и другие
предметы.
--------------------------------
<*>
Приказ от 15.10.1999 N 568 "Об утверждении образца
государственного документа о
послевузовском профессиональном
образовании".
<**> Приказ от 07.06.2000 N 1707
"Об утверждении Положения о
диссертационном совете, инструкций и форм
документов".
Правовые акты федеральных
органов могут издаваться коллективно, т.е. в
сотрудничестве и в соответствии с другими
органами государственной власти. Примеров
этому сотрудничеству великое множество, в
том числе совместные Приказы МВД России,
МЧС России, Минобороны России, ФСБ России и
т.д.
Отметим, что некоторые ученые
оправдывают возможность наличия
нормативных приказов, которые, по их мнению,
отличаются "неконкретностью адресатов,
возможностью неоднократного применения
правового предписания" <*>. Именно эта
позиция нашла закрепление в действующем
законодательстве. Так, министрам вновь
образуемых на основе Указа Президента РФ N
314 от 9 марта 2004 года министерствам
предоставляется право издавать приказы,
имеющие нормативный характер, а по
оперативным и другим текущим вопросам
организации деятельности министерства -
приказы ненормативного характера <**>.
--------------------------------
<*> Российская
юридическая энциклопедия. С. 811.
<**>
Пункт 10.13 Положения о Министерстве финансов
// Российская газета. 2004. 31 июля; п. 10.5
Положения о Министерстве транспорта //
Российская газета. 2004. 10
августа.
Высказывается мнение, что
приказы могут носить и надведомственный
характер, т.е. регулировать отношения
федерального органа власти и граждан.
Отмечается, что федеральные органы власти
принимают, как правило, смешанные акты,
содержащие разнородные по юридической
природе предписания - как нормативные, так и
индивидуальные, в связи с
нецелесообразностью применения нескольких
актов, регулирующих один и тот же вопрос.
Научно-обоснованными правилами
законодательной техники установлен запрет
на включение в нормативные правовые акты
разовых (индивидуальных) норм <*>.
--------------------------------
<*> См. по этому
вопросу: Суходрев В.Н. О некоторых вопросах
теории и практики систематизации
советского законодательства // Сов. гос. и
право. 1960. N 8. С. 101; Бахчисарайцев Х.Э. О
законодательной технике и языке
нормативных актов // Правоведение. 1960. N 4. С. 6
- 7.
Сочетание в одном документе
постоянных и разовых (временных)
предписаний может вводить в заблуждение
относительно действия их во времени.
Прекращение норм временного характера
требует их исключения из акта, нормативная
часть которого продолжает действовать, что
практически весьма затруднительно.
Представляется, что локальный характер
приказного акта соответствует природе
данного документа. Эта концепция приказа
находит закрепление в действующем
законодательстве. Так, совершенно
обоснованно в Дисциплинарном уставе
таможенной службы РФ отмечается, что приказ
- это "письменное или устное распоряжение
начальника таможенного органа, отданное в
пределах его должностных полномочий и
обязанностей для исполнения подчиненными
сотрудниками".
Таким образом, форма
приказа предполагает, что он адресован тем,
кто непосредственно подчинен издавшему
лицу, входит в соответствующую систему,
аппарат органа. Использование формы
приказа в качестве нормативного правового
акта, адресованного гражданам,
организациям и учреждениям, недопустимо.
Тем не менее такая практика широко
распространена. Например, Приказ
Министерства здравоохранения РФ от 10
декабря 1996 г. N 405 "О проведении
предварительных и периодических
медицинских осмотров работников" адресован
непосредственной группе лиц, работающих
или трудоустраивающихся на предприятия с
вредными, опасными условиями труда
независимо от подчинения и форм
собственности.
С другой стороны, запрет
при помощи приказа регулировать отношения
с участием независимых от органа субъектов
права предполагает, что приказы как
внутренние документы не должны
регистрироваться в Минюсте России.
Регистрация приказов является
доказательством: 1) отнесения данного
документа к разновидности нормативных
правовых актов и 2) регулирования приказами
отношений с участием граждан.
Регистрируются и внутриорганизационные
приказы. Так, например, в Минюсте РФ
зарегистрирован Приказ Минюста
Федеральной пограничной службы РФ с
очевидно локальным предметом
регулирования: направление военнослужащих
пограничной службы РФ в служебные
командировки <*>. Этот и другие
многочисленные примеры демонстрируют
неоднозначность регистрационной практики,
которая носит перестраховочный характер:
лучше перерегистрировать, чем
недорегистрировать.
--------------------------------
<*> БНА ФОИВ. 2001. N
50.
* * *
Таким образом, приказ - это
правоприменительный акт, при помощи
которого руководитель органа осуществляет
реализацию возложенных на него
обязанностей, организует работу
подчиненных ему структурных подразделений
и конкретных работников. Приказ -
ненормативный правовой акт. Это локальный
организационно-распорядительный
правоприменительный акт властного
субъекта (начальника, руководителя)
подчиненным, зависимым от него лицам,
издаваемый на основе принципа
единоначалия.
Юрист, 2005, N 10
