"Комментарий к Федеральному закону от 24 июня 1998 г. n 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (постатейный) (Анисимов А.П., Кодолова А.В., Чикильдина А.Ю.)

Подготовлен для системы
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
ОБ ОТХОДАХ ПРОИЗВОДСТВА И ПОТРЕБЛЕНИЯ
(в ред. Федеральных законов от 29.12.2000 N 169-ФЗ,
от 10.01.2003 N 15-ФЗ, от 22.08.2004 N 122-ФЗ
(ред. 29.12.2004), от 09.05.2005 N 45-ФЗ, от 31.12.2005
N 199-ФЗ, от 18.12.2006 N 232-ФЗ, от 08.11.2007 N 258-ФЗ,
от 23.07.2008 N 160-ФЗ, от 08.11.2008 N 196-ФЗ,
от 30.12.2008 N 309-ФЗ)
Глава I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Статья 1. Основные понятия
Комментарий к статье 1
1. Комментируемая статья содержит нормы-дефиниции, определяющие содержание базовых эколого-правовых понятий в сфере обращения с отходами. Существует множество классификаций правовых норм. Традиционно выделяются, во-первых, нормы-задачи и нормы-цели, которые содержат программные положения, перспективные планы развития той или иной отрасли права; во-вторых, нормы-принципы, содержащие базовые положения, исходные начала данной отрасли; в-третьих, нормы-правила, которые являются постоянно действующими правилами поведения и отражают системные свойства права; в-четвертых, нормы-дефиниции, содержащие базовые определения, позволяющие однозначно толковать правовые предписания.
Последнее означает, что не допускается иное (произвольное) понимание и использование на практике термина, нежели сформулированное в законе, равно как и его распространение на правовые явления в рамках иных отраслей права. Следовательно, дефиниция является определенным указателем, при помощи которого вносится ясность и точность в применение норм права к конкретным жизненным обстоятельствам, что позволяет правильно разрешить дело. При этом сами по себе нормы-дефиниции не содержат никаких правил поведения, действуя только в совокупности с иными правовыми нормами. Естественно, что и их охрана осуществляется посредством санкций, содержащихся в других нормах права.
2. Рассматривая нормы-дефиниции комментируемой статьи, нельзя не провести их сравнительного анализа с аналогичными нормами, содержащимися в нормативно-правовых актах различной юридической силы:
а) акты международного права. Так, Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением (Базель, 22 марта 1989 г.) понимает под отходами вещества или предметы, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению в соответствии с положениями национального законодательства. Кроме того, в Конвенции содержится ряд других терминов и определений, включая "опасные отходы", "экологически обоснованное использование опасных или других отходов" и ряд других. В Межгосударственном стандарте ГОСТ 30772-2001 "Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения" (введен в действие Постановлением Госстандарта РФ от 28 декабря 2001 г. N 607-ст) под отходами понимаются "остатки продуктов или дополнительный продукт, образующиеся в процессе или по завершении определенной деятельности и не используемые в непосредственной связи с этой деятельностью". В свою очередь, под определенной деятельностью понимается производственная, исследовательская и другая деятельности, в том числе потребление продукции. В Стандарте содержится и ряд других терминов и определений: "отходы производства и отходы потребления", "бытовые отходы", "пищевые отходы", "биологические отходы", "отходы лечебно-профилактических учреждений", "безопасные отходы", "опасные отходы" и т.д.
Свой вклад в рассматриваемое терминологическое многообразие вносят также Соглашение о контроле за трансграничной перевозкой опасных и других отходов (Москва, 12 апреля 1996 г.), Модельный закон "Об отходах производства и потребления" (новая редакция) (принят Постановлением на двадцать девятом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ от 31 октября 2007 г. N 29-15) и т.д.;
б) федеральные законы. Действующие федеральные законы не вторгаются в сферу действия комментируемого Закона и не предлагают своих определений отходов либо иных связанных с их обращением терминов. Тенденция в данном случае несколько другая - федеральные законы содержат термины и определения, которых нет в комментируемом Законе. Например, комментируемый Закон дает общее определение отходов, а Закон об использовании атомной энергии употребляет специальный термин - "радиоактивные отходы", понимая под таковыми ядерные материалы и радиоактивные вещества, дальнейшее использование которых не предусматривается;
в) законы субъектов РФ. В тех законах субъектов РФ, где есть статьи, посвященные терминам и определениям, в подавляющем большинстве случаев осуществляется воспроизведение терминов и определений либо из комментируемого Закона, либо из ГОСТ, СанПиН и иных федеральных подзаконных актов, регламентирующих техническую сторону обращения с отходами и включающих соответствующий понятийный аппарат.
В качестве примера активного использования собственной терминологии в области обращения с отходами отметим Закон Амурской области "Об отходах производства и потребления в Амурской области" (принят Амурским областным Советом народных депутатов 27 ноября 2003 года), использующий для своих целей понятия "несанкционированная свалка", "генеральная схема очистки населенных пунктов", "санация отходов" и т.д.
Закон Московской области от 8 ноября 2001 г. "Об отходах производства и потребления в Московской области" содержит определения "отходы бытовые", "отходы пищевые", "отходы биологические", "отходы медицинские", "отходы сельскохозяйственные", "жизненный цикл отходов" и т.д. В связи с этим примечательно, что комментируемый Закон (ст. 2) использует термины "биологические отходы", "отходы лечебно-профилактических учреждений", однако их содержания не раскрывает. Следовательно, правоприменителю для уяснения того, что следует понимать, например, под биологическими отходами, придется искать ответ в международных актах или нормативных актах федеральных органов исполнительной власти либо (при наличии таковых) руководствоваться законами субъектов РФ;
г) акты органов местного самоуправления. Поскольку данным органам предписана главная роль в деле обращения с отходами, муниципальные правовые акты нередко содержат свои локальные технические понятия и термины. Так, во Временном порядке обращения с отходами производства и потребления на территории города Апатиты (утвержден Постановлением Администрации г. Апатиты от 5 мая 2008 г. N 282) используются термины "контейнерная площадка", "специализированная организация", "управляющая компания", "санкционированные места размещения отходов" и т.д.
Между тем несмотря на все многообразие терминологии в сфере обращения с отходами производства и потребления хаос и терминологическая путаница возникают не так часто, во-первых, поскольку вышеупомянутая терминология не принципиально различается друг от друга, и во-вторых, поскольку в рамках общей проблематики в сфере обращения с отходами у каждого нормативно-правового акта есть своя сфера действия. Поэтому Закон не запрещает, например, органу местного самоуправления использовать дополнительный терминологический ряд для организации работы по вывозу бытового мусора или иных действий в сфере обращения с отходами.
3. Важность правильного понимания терминологии в сфере обращения с отходами подтверждает судебная практика. В качестве примера можно привести Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 7 июля 2008 г. N А21-6265/2007.
Статья 2. Правовое регулирование в области обращения с отходами
Комментарий к статье 2
1. Правовое регулирование деятельности в области обращения с отходами производства и потребления осуществляется нормативными правовыми актами экологического законодательства, к числу которых относится и комментируемый Закон. Согласно п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ законодательство об охране окружающей среды (экологическое законодательство), составной частью которого является комментируемый Закон, отнесено к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Это означает, что органы государственной власти субъектов РФ вправе принимать законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере обращения с отходами. Из анализа ч. 4 ст. 15 Конституции РФ следует вывод о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Следовательно, несмотря на то, что указанные международно-правовые акты не упомянуты в комментируемой статье, они действуют на территории России и определяют поведение и деятельность субъектов, которым они адресованы.
В числе таких международных актов следует выделить:
- Базельскую конвенцию о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением (Базель, 22 марта 1989 г.);
- Объединенную конвенцию о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами (Вена, 5 сентября 1997 г.);
- Соглашение о контроле за трансграничной перевозкой опасных и других отходов (Москва, 12 апреля 1996 г.);
- Модельный закон "Об отходах производства и потребления" (новая редакция) (принят Постановлением на двадцать девятом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ от 31 октября 2007 г. N 29-15);
- Межправительственное соглашение государств - участников СНГ "О контроле за трансграничной перевозкой опасных и других отходов" (Москва, 12 апреля 1996 г.) и т.д.
2. Наряду с комментируемым Законом, деятельность в сфере обращения с отходами регулируется и иными актами экологического законодательства, в том числе следующими Федеральными законами:
- Законом об охране окружающей среды (ст. 5, 7, 16, 22, 24, 29, 36, 38, 39, 40, 48, 51 и т.д.);
- Законом об охране атмосферного воздуха (ст. 18, 30);
- Законом о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения (ст. 22, 27, 30, 40, 51);
- Законом об использовании атомной энергии (ст. 22, 25, 28, 44, 47);
- Законом об уничтожении химического оружия (ст. 1, 4, 5, 7, 13);
- Законом об экологической экспертизе (ст. 11);
- Законом об охране озера Байкал (ст. 6, 14) и т.д.
Ряд вопросов в сфере обращения с отходами регулируется нормативными актами иной отраслевой принадлежности. В их числе следует выделить ГК РФ (ст. 226), ВК РФ (ст. 56 - 59, 65), ГрадК РФ (ст. 35, 49), ЗК РФ (ст. 13, 27, 75, 89), Таможенный кодекс РФ (ст. 183), КоАП РФ (ст. 8.2, 8.6, 8.13, 8.19, 8.31, 14.26 и т.д.), УК РФ (ст. 247) и т.д. Большинство упомянутых статей будут проанализированы в комментариях к последующим статьям настоящего Закона.
Под упоминаемыми в п. 1 комментируемой статьи иными нормативно-правовыми актами Российской Федерации следует понимать:
а) указы Президента РФ (например, Указ Президента РФ от 22 февраля 1992 г. N 179 "О видах продукции (работ, услуг) и отходов производства, свободная реализация которых запрещена");
б) постановления Правительства РФ (например, Постановление Правительства РФ от 16 июня 2000 г. N 461 "О Правилах разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение");
в) акты федеральных органов исполнительной власти (например, Приказ Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 29 июля 2008 г. N 258 "О дополнительных мерах по проведению государственного санитарно-эпидемиологического надзора за деятельностью хозяйствующих субъектов при обращении с отходами производства и потребления").
3. Полномочия субъектов РФ в области обращения с отходами изложены в ст. 6 комментируемого Закона. Не пытаясь ее пересказывать, заметим, что большинство субъектов РФ конкретизировало свои полномочия в сфере обращения с отходами производства и потребления в региональных законах "Об охране окружающей среды" и/или специальных законах об отходах. В качестве примера приведем:
- Закон Кировской области от 6 июня 2007 г. N 131-ЗО "Об отходах производства и потребления в Кировской области";
- Закон Московской области от 8 ноября 2001 г. N 171/2001-ОЗ "Об отходах производства и потребления в Московской области";
- Закон Республики Башкортостан "Об отходах производства и потребления" от 30 ноября 1998 г. N 195-з;
- Закон Владимирской области от 9 октября 2007 г. N 130-ОЗ "Об отходах производства и потребления во Владимирской области" и т.д.
В целях реализации положений ст. 8 комментируемого Закона во многих муниципальных образованиях приняты соответствующие муниципальные правовые акты. При этом нормы об обращении с отходами могут находиться:
а) в уставах муниципальных образований. Как правило, в уставах констатируется, что организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов относится к вопросам местного значения, а также уточняется, что непосредственной организацией таких работ занимается орган исполнительной власти муниципального образования (администрация муниципального района, поселения, городского округа);
б) в специальных муниципальных правовых актах. В качестве примера следует привести Правила по регулированию очистки территории муниципального образования "Город Ижевск" от отходов (утверждены решением городской Думы города Ижевска от 3 октября 2006 г. N 146); Постановление Администрации г. Тюмени от 18 октября 2007 г. N 24-пк "Об утверждении порядка сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов в городе Тюмени"; решение Азовского районного собрания депутатов Ростовской области N 124 от 20 февраля 2007 г. "Об утверждении Правил обращения с отходами на территории Азовского района" и т.д.;
в) в муниципальных целевых программах в сфере обращения с отходами. Наиболее ярким примером тут является муниципальный правовой акт города Владивостока "Муниципальная целевая программа "Отходы" на 2006 - 2015 годы" (принят Думой города Владивостока 9 июня 2006 года).
4. В п. 2 комментируемой статьи содержится ряд исключений из общего правила о том, что отношения в сфере обращения с отходами регулируются федеральными, региональными и муниципальными правовыми актами. Применительно к отношениям в области обращения с радиоактивными отходами, с биологическими отходами, с отходами лечебно-профилактических учреждений, с выбросами вредных веществ в атмосферу и со сбросами вредных веществ в водные объекты действует только федеральное законодательство.
Такие федеральные законы приняты и действуют в том числе:
а) в сфере обращения с радиоактивными отходами - Закон об использовании атомной энергии и Закон об охране окружающей среды;
б) в сфере обращения с биологическими отходами (биологические отходы - это отходы, образующиеся в результате практической деятельности научных, медицинских или ветеринарных учреждений (при экспериментах с использованием животных, живых организмов, биологических жидкостей, материалов и тканей), гибели скота, других животных и птицы (включая скотомогильники прошлых лет, собственники которых неизвестны), а также отходы, образующиеся в биотехнологической промышленности при переработке сырья животного происхождения, подлежат особому регулированию в связи с их высокой потенциальной опасностью для окружающей среды. Они подлежат утилизации путем переработки на ветеринарно-санитарных утилизационных заводах (цехах) обеззараживанию в биотермических ямах, уничтожению сжиганием или, в исключительных случаях, захоронению в специально отведенных местах - Закон об охране окружающей среды и Закон о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения;
в) в сфере обращения с отходами лечебно-профилактических учреждений (под таковыми понимаются все виды отходов, образующиеся в: больницах, (общегородских, клинических, специализированных, ведомственных, в составе научно-исследовательского, учебного институтов), поликлиниках (в т.ч. взрослых, детских, стоматологических), диспансерах; станциях скорой медицинской помощи; станциях переливания крови; учреждениях длительного ухода за больными; научно-исследовательских институтах и учебных заведениях медицинского профиля; ветеринарных лечебницах; аптеках; фармацевтических производствах; оздоровительных учреждениях (санаториях, профилакториях, домах отдыха, пансионатах); санитарно-профилактических учреждениях; учреждениях судебно-медицинской экспертизы; медицинских лабораториях; частных предприятиях по оказанию медицинской помощи) - Закон о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения;
г) отношения по выбросам вредных веществ в атмосферу регулируются Законом об охране окружающей среды, Законом об охране атмосферного воздуха, Законом о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения;
д) отношения по сбросу вредных веществ в водные объекты регулируются ВК РФ, Федеральным законом от 31 июля 1998 г. "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации", Законом об охране окружающей среды, Федеральным законом от 20 декабря 2004 г. "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов", Законом о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.
Статья 3. Основные принципы государственной политики в области обращения с отходами
Комментарий к статье 3
1. Принципы государственной политики - это основные начала, руководящие идеи и положения, определяющие общую направленность и конкретное содержание правового регулирования в определенной сфере общественных отношений (в нашем случае - в сфере обращения с отходами). Принципы государственной политики распространяют свое действие на более обширную область общественной жизни, нежели правовые нормы. Как правило, один принцип находит свое отражение и воплощение в целом ряде отдельных норм. Принципы государственной политики самым отчетливым образом выражают ее специфику: вполне достаточно ознакомиться с этими принципами, чтобы, не зная ничего другого о соответствующей сфере общественных отношений, составить себе адекватное представление о ее содержании, социальном назначении, целях и задачах, средствах их решения.
Принципы государственной политики служат ориентиром правотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Соблюдение принципов государственной политики в сфере обращения с отходами обеспечивает нормальное и единообразное развитие и функционирование всей российской правовой системы в целом. Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ в своих постановлениях часто напоминают о необходимости использования правовых принципов, поскольку последние могут являться источником права при обнаружении в нем пробелов.
Принципы государственной политики в сфере обращения с отходами логично взаимодействуют с принципами экологического законодательства в целом. Как известно, такие принципы подразделяются на группы в зависимости от того, распространяются ли они на всю систему законодательства (общеправовые принципы), на несколько отраслей (межотраслевые), на одну отрасль законодательства (отраслевые принципы) или же на один-два института соответствующей отрасли права (внутриотраслевые принципы). Рассматриваемые в комментируемой статье принципы как раз и представляют собой конкретизацию отраслевых экологических принципов на уровне отдельного эколого-правового института (обращение с отходами).
2. Принцип охраны здоровья человека, поддержания или восстановления благоприятного состояния окружающей среды и сохранения биологического разнообразия. В соответствии со ст. 41, 42 Конституции РФ каждый имеет право на здоровье и благоприятную окружающую среду. Указанные блага тесно взаимосвязаны. Как следует из ст. 1 Закона об охране окружающей среды, благоприятная окружающая среда - окружающая среда, качество которой обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов. Такое качество обеспечивается совокупностью запретов, требований и ограничений, регламентирующих отдельные виды экологически опасной деятельности; определяющих меры по охране отдельных видов природных объектов; регулирующих процесс создания особо охраняемых природных территорий или зон экологического бедствия. Например, ст. 51 Закона об охране окружающей среды запрещает сброс отходов производства и потребления, в том числе радиоактивных отходов, в поверхностные и подземные водные объекты, на водосборные площади, в недра и на почву, размещение опасных отходов и радиоактивных отходов на территориях, прилегающих к городским и сельским населенным пунктам, в лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных зонах, на путях миграции животных, вблизи нерестилищ и в иных местах, в которых может быть создана опасность для окружающей среды, естественных экологических систем и здоровья человека.
Наряду с охраной здоровья человека и среды его жизнедеятельности экологическое законодательство закрепляет необходимость сохранения видового разнообразия, то есть обеспечения условий для существования и воспроизводства объектов животного мира. Достижение данной цели осуществляется посредством самых различных способов, например путем ведения Красной книги Российской Федерации и Красных книг субъектов РФ.
3. Принцип научно обоснованного сочетания экологических и экономических интересов общества в целях обеспечения устойчивого развития общества. При формулировке данного принципа законодатель учел рекомендации Международной конференции ООН по охране окружающей среды и развитию, состоявшейся в Рио-де-Жанейро в 1992 г. Идее устойчивого развития часто придают сугубо экологическое содержание, что не совсем корректно. В действительности устойчивое развитие и благоприятная окружающая среда - далеко не одно и то же. Устойчивое развитие как определенный общественный идеал обладает ярко выраженным системным, интегративным характером. Экологическая составляющая при этом выходит на первый план потому, что именно в концепции устойчивого развития впервые было уделено должное внимание проблеме взаимодействия человека с природой.
Устойчивое развитие предполагает слаженный, синхронный и согласованный прогресс всех областей социальной жизни. Ни одно из направлений развития не должно идти в ущерб другим направлениям. В течение долгого времени эта истина осознавалась явно недостаточно, вследствие чего наступила резкая дисгармония отдельных сфер общественного развития, когда технический прогресс вырвался далеко вперед, обогнав культурную и социальную динамику и полностью игнорируя естественные природные факторы.
Устойчивое развитие вовсе не означает, что теперь необходимо бросить все силы на защиту окружающей среды, жертвуя ради этого всеми техническими и экономическими достижениями. Напротив, следует искать такие пути дальнейшего развития общества, при котором удалось бы достичь одинаковых успехов во всех этих областях, более того, чтобы они поддерживали и взаимно стимулировали друг друга. Поэтому данный принцип и говорит об оптимальном сочетании экологических, экономических и социальных интересов, а также интересов человека, общества и государства.
4. Принцип использования новейших научно-технических достижений в целях реализации малоотходных и безотходных технологий. Данный принцип требует не только соблюдать существующие нормативы и иные экологические требования, но и нечто большее - постоянно стремиться к уменьшению отрицательного антропогенного воздействия на окружающую среду. Иными словами, если существует возможность усовершенствовать ту или иную деятельность в сторону снижения ее воздействия на окружающую среду, такая возможность должна быть использована (см. комментарий к ст. 11).
Упомянутые в данном принципе термины "малоотходные и безотходные технологии" являются частным случаем "наилучшей существующей технологии", упоминаемой ст. 1 Закона об охране окружающей среды. Под таковой понимается технология, основанная на последних достижениях науки и техники, направленная на снижение воздействия на окружающую среду и имеющая установленный срок практического применения с учетом экономических и социальных факторов. Ссылка на социально-экономические факторы означает, что наилучшая существующая технология должна быть оптимальной не только с точки зрения экологии, но и в смысле ее экономической целесообразности и практической осуществимости, в противном случае такая технология не сможет быть внедрена и не проявит своих полезных качеств.
5. Принцип комплексной переработки материально-сырьевых ресурсов в целях уменьшения количества отходов. Данный принцип предполагает увеличение использования в предпринимательской деятельности малоотходных и безотходных технологий, а также наличие мер государственной поддержки в виде налоговых и иных льгот соответствующим субъектам.
6. Принцип использования методов экономического регулирования деятельности в области обращения с отходами в целях уменьшения количества отходов и вовлечения их в хозяйственный оборот. Полный перечень таких методов экономического регулирования в области охраны окружающей среды указан в ст. 14 Закона об охране окружающей среды. В их числе следует, в частности, выделить: разработку федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации и целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации; разработку и проведение мероприятий по охране окружающей среды в целях предотвращения причинения вреда окружающей среде; установление платы за негативное воздействие на окружающую среду; установление лимитов на размещение отходов производства и потребления и другие виды негативного воздействия на окружающую среду; проведение экономической оценки природных объектов и природно-антропогенных объектов; проведение экономической оценки воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду; предоставление налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов, а также при осуществлении иных эффективных мер по охране окружающей среды в соответствии с законодательством Российской Федерации; поддержка предпринимательской, инновационной и иной деятельности (в том числе экологического страхования), направленной на охрану окружающей среды; возмещение в установленном порядке вреда окружающей среде и т.д.
7. Принцип доступа в соответствии с законодательством Российской Федерации к информации в области обращения с отходами является частным проявлением права на экологическую информацию в целом.
Право на достоверную информацию об окружающей среде закреплено в ст. 42 Конституции РФ. Кроме того, в соответствии с ч. 2 ст. 24 Конституции РФ, органы государственной власти и местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом. Это служит достаточным правовым основанием для того, чтобы любой гражданин мог затребовать и получить от органов публичной власти имеющиеся у них данные о воздействии на состояние окружающей среды размещенных отходов производства и потребления, поскольку эти сведения самым прямым образом затрагивают одно из конституционных прав человека - право на благоприятную окружающую среду. Исключением являются сведения, составляющие государственную тайну. Однако сама практика массового засекречивания материалов о состоянии окружающей среды должна быть признана нарушением конституционных прав человека и принципов экологического права.
8. Принцип участия в международном сотрудничестве Российской Федерации в области обращения с отходами. Такое сотрудничество осуществляется в форме реализации совместных проектов, направленных на охрану конкретных территорий или природных объектов; в форме финансовой поддержки тех или иных природоохранных мероприятий из-за рубежа; в форме совместных экологических исследований и обмена результатами научных изысканий в сфере охраны окружающей среды и т.п.
Важнейшей правовой формой международного сотрудничества является заключение двусторонних и многосторонних международных договоров в области охраны окружающей среды, а также участие Российской Федерации в деятельности международных экологических организаций. Проявлением такого сотрудничества является подписание и ратификация Россией Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением (Базель, 22 марта 1989 г.) или участие Российской Федерации в разработке Модельного закона "Об отходах производства и потребления" (принят на двадцать девятом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ от 31 октября 2007 г.).
Статья 4. Отходы как объект права собственности
Комментарий к статье 4
1. Объектом права собственности могут быть самые различные движимые и недвижимые вещи. Разновидностью движимых вещей являются отходы - остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, которые образовались в процессе производства или потребления, а также товары (продукция), утратившие свои потребительские свойства. Согласно ст. 226 ГК РФ, движимые вещи, брошенные собственником или иным образом оставленные им с целью отказа от права собственности на них, могут быть обращены другими лицами в свою собственность.
Лицо, в собственности, владении или пользовании которого находится земельный участок, водный объект или иной объект, где находится брошенная вещь, стоимость которой явно ниже суммы, соответствующей пятикратному МРОТ, либо брошенные лом металлов, бракованная продукция, топляк от сплава, отвалы и сливы, образуемые при добыче полезных ископаемых, отходы производства и другие отходы, имеет право обратить эти вещи в свою собственность, приступив к их использованию или совершив иные действия, свидетельствующие об обращении вещи в собственность. Другие брошенные вещи поступают в собственность лица, вступившего во владение ими, если по заявлению этого лица они признаны судом бесхозяйными.
Таким образом, законодатель различает режим брошенных и бесхозяйных вещей: брошенные вещи (до пяти МРОТ либо лом металлов, топляк от сплава и т.д.) обращаются в собственность посредством совершения действий, направленных на обращение вещи в собственность; если ценность вещи более десяти МРОТ - такая вещь имеет статус не брошенной, а бесхозяйной, и право собственности на нее возникает по решению суда.
2. Вопросы оборотоспособности отходов урегулированы нормами ГК РФ и актами экологического законодательства. Согласно ч. 2 ст. 129 ГК РФ, виды объектов гражданских прав, нахождение которых в обороте не допускается (объекты, изъятые из оборота), должны быть прямо указаны в законе. Виды объектов гражданских прав, которые могут принадлежать лишь определенным участникам оборота либо нахождение которых в обороте допускается по специальному разрешению (объекты ограниченно оборотоспособные), определяются в порядке, установленном законом.
Последняя норма реализована п. 3 комментируемой статьи: собственник отходов 1 - 4 класса опасности вправе отчуждать их в собственность другому лицу, передавать ему, оставаясь собственником, право владения, пользования или распоряжения этими отходами, если у такого лица имеется лицензия на осуществление деятельности по использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов не меньшего класса опасности.
Частным случаем данного ограничения является требование ст. 5 Закона об уничтожении химического оружия, согласно которой отходы, образующиеся в процессе уничтожения химического оружия, являются объектами, ограниченно оборотоспособными, и могут передаваться Правительством РФ организациям независимо от организационно-правовых форм в целях вовлечения указанных отходов в хозяйственный оборот в установленном порядке. Преимущественным правом на использование отходов в указанных целях обладают органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на территориях которых находятся объекты по хранению химического оружия и объекты по уничтожению химического оружия.
3. Более сложным с правовой точки зрения случаем ограничения отходов в обороте является ситуация с оборотом лома цветных и черных металлов. С одной стороны, предусмотрено наличие специального перечня видов лома цветных и черных металлов, которые могут свободно отчуждаться гражданами; юридические лица и индивидуальные предприниматели могут осуществлять обращение с ломом и отходами цветных металлов и их отчуждение в случае, если имеются документы, подтверждающие их право собственности на указанные лом и отходы (см. подробнее комментарий к ст. 13.1).
С другой стороны, наличие вышеназванного перечня ограничивает не оборот черных и цветных металлов как таковой, а лишь прием указанных металлов у населения специализированными пунктами приема. Отчуждение такого лома гражданами друг другу никак законом не ограничивается.
Принципиально важным является и основание приобретения в собственность таким гражданином лома цветных металлов либо иных отходов производства и потребления. В силу п. 4 комментируемой статьи право собственности у лица возникает лишь на те отходы, которые находятся на земельном участке (водоеме), принадлежащем ему на праве собственности (праве землевладения, землепользования или аренды). Из этого следует, что сбор вещей (отходов) на городской свалке не влечет приобретения права собственности на них (собственником будет муниципальное образование).
Такой вывод обусловлен, в частности, тем, что жильцы не являются участниками правоотношений по обращению с отходами, функции по обращению с отходами при размещении отходов населения, выполняя муниципальный заказ, осуществляют муниципальные унитарные предприятия, юридические лица других организационно-правовых форм в рамках осуществления своей основной деятельности. Поэтому отходы, образовавшиеся в результате жизнедеятельности населения, являются собственностью муниципального образования, что создает последующую обязанность по их сбору, вывозу, утилизации и переработке (см. подробнее комментарий к ст. 13).
4. По вопросам применения комментируемой статьи сформировался значительный массив судебной практики. Для примера можно ознакомиться с Постановлением Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 17 апреля 2008 г. N А05-8093/2007, а также с Постановлением Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 20 ноября 2007 г. N А65-24738/06.
Статья 4.1. Классы опасности отходов
Комментарий к статье 4.1
Подразделение отходов на классы как таковое не является новеллой комментируемой статьи. Такое деление существовало и раньше. Так, Приказом МПР РФ от 15 июня 2001 г. N 511 были утверждены Критерии отнесения опасных отходов к классу опасности для окружающей природной среды. Данные Критерии были адресованы индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам, в процессе деятельности которых образуются опасные отходы для окружающей среды и которые обязаны подтвердить отнесение данных отходов к конкретному классу опасности для окружающей среды. Класс опасности отходов устанавливался по степени возможного вредного воздействия на окружающую среду при непосредственном или опосредованном воздействии опасного отхода на нее в соответствии с Критериями, приведенными в прилагаемых к Приказу таблицах.
Отнесение отходов к классу опасности для окружающей среды могло осуществляться расчетным или экспериментальным методами. В случае отнесения производителями отходов отхода расчетным методом к 5-му классу опасности было необходимо его подтверждение экспериментальным методом. При отсутствии подтверждения 5-го класса опасности экспериментальным методом отход может быть отнесен к 4-му классу опасности.
Другой подход к классификации отходов был предложен в Санитарных правилах СП 2.1.7.1386-03 "Санитарные правила по определению класса опасности токсичных отходов производства и потребления", которые устанавливают гигиенические требования и критерии по определению класса опасности отходов производства и потребления по степени их токсичности и вводятся в целях установления и предотвращения вредного воздействия токсичных отходов на среду обитания и здоровье человека.
Правила не распространяются на радиоактивные, взрыво- и пожароопасные отходы, а также отходы, способные вызвать инфекционные заболевания (пищевые отходы, отходы лечебно-профилактических учреждений, осадки хозяйственно-бытовых сточных вод и т.п.). Отнесение к классам опасности перечисленных категорий отходов производится на основании иных нормативно-методических документов. Требования Правил являются обязательными для всех юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, занимающихся обращением с отходами производства и потребления.
В соответствии с указанными Правилами отходы по степени воздействия на человека и окружающую среду распределяются на четыре класса опасности (1 класс - чрезвычайно опасные; 2 класс - высокоопасные; 3 класс - умеренно опасные; 4 класс - малоопасные). Данные по обоснованию класса опасности (токсичности) отхода представляются на утверждение в учреждения, осуществляющие государственный санитарно-эпидемиологический надзор в соответствующей территории Российской Федерации. Для утверждения класса опасности заявитель отхода должен представить сведения о производителе и (или) собственнике отхода, содержащие все реквизиты и материалы, обосновывающие отнесение токсичного отхода к классу опасности.
Как видно из текста комментируемой статьи, законодателем была использована первая классификация, юридическое значение которой достаточно разнообразно. Так, лицензированию подлежит деятельность, связанная лишь с обращением отходов 1 - 4 класса опасности; лишь в отношении названной категории ведется паспорт опасных отходов и т.д. И если ранее могли возникать споры между предпринимателями и государственными служащими о том, все ли отходы являются опасными или только некоторые, включение комментируемой статьи в Федеральный закон положило им конец.
Глава II. ПОЛНОМОЧИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ,
СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ ОБРАЩЕНИЯ С ОТХОДАМИ
Статья 5. Полномочия Российской Федерации в области обращения с отходами
Комментарий к статье 5
1. В силу федеративного устройства России различаются федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Конституция РФ 1993 г. охрану окружающей среды, особо охраняемые природные территории, а также законодательство об охране окружающей среды относит к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. "д", "к" ч. 1 ст. 72). По данным вопросам издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 76). Смысл совместного ведения сводится к невозможности решения в одностороннем порядке только федеральным центром или только субъектами Федерации вопросов, составляющих его предмет. На основе этих конституционных положений развивается законодательство Российской Федерации и ее субъектов, регулирующее вопросы природоохранной деятельности государственных и муниципальных органов власти, в том числе и в сфере отходов.
Комментируемая статья посвящена природоохранным полномочиям федеральных органов государственной власти. Необходимо учитывать, что данная статья имеет общий, базовый характер, а потому в ней предпринята попытка закрепления в концентрированном виде наиболее общих, основных полномочий федеральных органов власти всех видов. Так, например, разработка и принятие федеральных законов относятся к ведению Федерального Собрания; организация государственного учета и отчетности в области обращения с отходами - к функциям органов исполнительной власти; надзор за исполнением законодательства Российской Федерации в области обращения с отходами осуществляют органы прокуратуры и т.д.
По этой причине статья содержит весьма неоднородные по содержанию предписания. В нее включены как формулировки предельно абстрактного, обобщенного характера, так и конкретные полномочия. Так, например, указанное в числе полномочий "проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области обращения с отходами" можно определить как общую цель, на достижение которой направлена деятельность всех федеральных государственных органов. Проведение такой политики предполагает принятие законов, концепций, программ экологического развития в сфере обращения с отходами, функционирование специальных государственных органов с конкретными полномочиями, создание организационных, материально-технических и иных условий реализации экологических ограничений, требований и запретов в сфере обращения с отходами, осуществление контроля и надзора за эффективностью всей природоохранной деятельности. Очевидно, что в этом процессе участвуют и законодательные органы, и органы исполнительной власти каждый в пределах своих полномочий.
В одном ряду с таким общим полномочием перечислены и вполне конкретные: лицензирование деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов 1 - 4 класса опасности; установление государственных стандартов, правил, нормативов и требований безопасного обращения с отходами; осуществление мер по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, возникших при осуществлении обращения с отходами; организация государственного учета и отчетности в области обращения с отходами и т.д.
2. В комментируемой статье перечисляются конкретные правомочия без привязки к органу, которому эти полномочия принадлежат. Такой подход делает необходимым детализацию перечисляемых полномочий, их разграничение между различными федеральными органами государственной власти.
Экологические полномочия федеральных органов государственной власти определяются Конституцией Российской Федерации (т.е. актом общего характера), федеральными конституционными и федеральными законами (Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. "О Правительстве Российской Федерации"; Закон об охране окружающей среды), подзаконными нормативно-правовыми актами, посвященными конкретному органу (Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 401 "О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору"), федеральными подзаконными нормативными правовыми актами, посвященными исключительно вопросам обращения с отходами производства и потребления (Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 15 августа 2007 г. N 570 "Об организации работы по паспортизации опасных отходов"), а также нормативно-правовыми актами, регулирующими отношения в других сферах жизнедеятельности общества (здравоохранение, рациональное использование природных ресурсов и т.д.), но содержащими экологические нормы (так, ст. 23.29 КоАП РФ закреплено право органов государственного экологического контроля рассматривать дела об административных правонарушениях в области охраны окружающей среды и природопользования).
Главным специально уполномоченным органом в сфере обращения с отходами производства и потребления является Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации. Согласно Постановлению Правительства РФ от 29 мая 2008 г. N 404 "О Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации", в число полномочий указанного Министерства входят:
- принятие нормативных правовых актов, устанавливающих требования к составу и содержанию документов, касающихся обеспечения безопасности ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов и (или) осуществляемой деятельности в области использования атомной энергии, необходимых для лицензирования деятельности в этой области, а также порядок проведения экспертизы указанных документов;
- утверждение методических указаний по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение;
- принятие правил инвентаризации объектов размещения отходов и правил учета в области обращения с отходами;
- установление критериев и порядка отнесения опасных отходов к классам опасности по степени воздействия на окружающую среду, а также порядка паспортизации опасных отходов;
- установление порядка учета в области обращения с отходами, порядка ведения государственного реестра объектов размещения отходов, а также порядка ведения государственного кадастра отходов;
- утверждение порядка проведения собственниками объектов размещения отходов, а также лицами, во владении или в пользовании которых находятся объекты размещения отходов, мониторинга состояния окружающей среды на территориях объектов по размещению отходов и т.д.
Министерство природных ресурсов и экологии РФ осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных ему Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федерального агентства водных ресурсов и Федерального агентства по недропользованию. Из полномочий перечисленных органов следует выделить следующие:
а) Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 400 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 г. N 370" за данным органом закреплена функция контроля и надзора за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды, в том числе в области охраны атмосферного воздуха и обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов);
б) Положением о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору (утв. Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 401) закреплено, что данный орган:
- осуществляет контроль и надзор за физической защитой ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, за системами единого государственного учета и контроля ядерных материалов, радиоактивных веществ, радиоактивных отходов, а также за соблюдением в пределах своей компетенции требований законодательства РФ в области обращения с радиоактивными отходами;
- выдает разрешение на трансграничное перемещение отходов, утверждает нормативы образования отходов и лимиты на их размещение;
- ведет государственный кадастр отходов и государственный учет в области обращения с отходами, проводит паспортизацию опасных отходов.
3. В целях координации деятельности федеральных органов в области обращения с отходами могут создаваться различные координационные, совещательные и иные комитеты и комиссии. В качестве примера таковых можно привести Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 23 апреля 2007 г. N 268 "О Межведомственной комиссии по совершенствованию системы государственного регулирования в области обращения с отходами в Российской Федерации". Данная Комиссия является межведомственным органом, обеспечивающим взаимодействие федеральных органов исполнительной власти в целях выработки согласованных решений и выполнения работ по реализации Плана первоочередных мероприятий по совершенствованию системы обращения с отходами в Российской Федерации. Основными задачами Комиссии являются:
- рассмотрение актуальных вопросов в сфере государственного регулирования в области обращения с отходами в РФ, подготовка предложений по их решению, предусматривающих в том числе планирование мероприятий, направленных на совершенствование системы государственного регулирования в области обращения с отходами в Российской Федерации;
- реализация политики и мероприятий по совершенствованию правового обеспечения, организационной структуры, научно-технического обеспечения в сфере обращения с отходами, создание объектов инфраструктуры для сбора, переработки, утилизации, экологически безопасного размещения отходов;
- сокращение образования отходов, организация экологически безопасного обращения с отходами, рационального обращения с отходами, обладающими ресурсным потенциалом, и их вовлечение в хозяйственный оборот;
- совершенствование экономических инструментов регулирования обращения с отходами, направленных на сокращение образования отходов, уменьшение количества отходов, поступающих на захоронение, вовлечение в хозяйственный оборот, привлечение частных, в том числе иностранных, инвестиций в сферу обращения с отходами;
- совершенствование разрешительной деятельности в области обращения с отходами;
- подготовка предложений по проектам законодательных и иных нормативных правовых актов по вопросам обращения с отходами, относящимся к компетенции Комиссии;
- рассмотрение и направление предложений в установленном порядке на проекты организационно-методических документов по вопросам, относящимся к компетенции Комиссии.
Статья 6. Полномочия субъектов Российской Федерации в области обращения с отходами
Комментарий к статье 6
1. Комментируемая статья не устанавливает перечень полномочий конкретных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а лишь очерчивает круг вопросов, которые принадлежат субъекту РФ, в целях реализации экологической функции по обращению с отходами.
Система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ) в соответствии с основами конституционного строя России (демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления, единство государственной власти Федерации и ее субъектов) (ст. 1, 5, 10 Конституции России) и с общими принципами организации системы органов государственной власти, устанавливаемыми федеральным законом (ст. 72, 77 Конституции России).
В настоящее время принципы организации государственной власти в субъектах РФ определены в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Данный Закон определяет основы статуса и компетенции органов государственной власти, формы реализации ими своих полномочий и основы взаимодействия законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. Деятельность органов государственной власти субъекта РФ осуществляется в соответствии с принципом разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица.
В соответствии с названным Законом систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти; высший исполнительный орган государственной власти, иные органы государственной власти, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации (ст. 2). Закон не запрещает субъектам вводить в своих конституциях и уставах должность высшего должностного лица субъекта РФ, однако согласно ст. 17 он должен возглавлять высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации.
2. Законы субъектов РФ принимаются либо после принятия соответствующего федерального закона, либо в опережающем порядке. В любом случае, законы (и иные нормативные правовые акты) субъектов, принятые по предметам совместного ведения, не могут противоречить федеральным законам (ч. 5 ст. 76 Конституции России). Признание за субъектами РФ права принимать законы по предметам совместного ведения и собственным предметам ведения направлено на совершенствование правового регулирования в субъектах РФ, что выражается в возможности учитывать интересы субъекта РФ, его особенности природно-климатического (географического), экономического, этнографического, исторического и иного характера.
В каждом субъекте Российской Федерации сформировалась собственная система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, возглавляемым руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Свои экологические полномочия орган исполнительной власти субъекта РФ может осуществлять как непосредственно, так и через систему создаваемых отделов, управлений и иных структурных подразделений администрации (правительства) субъекта РФ. В различных регионах существуют свои такие самостоятельные органы или структурные подразделения органа исполнительной власти общей компетенции. Например, значительную часть принадлежащих Волгоградской области как субъекту Российской Федерации экологических полномочий осуществляет Комитет природных ресурсов и охраны окружающей среды областной администрации.
В числе положительных новелл законов субъектов РФ в сфере обращения с отходами отметим закрепление четкого перечня прав и обязанностей граждан и юридических лиц в данной сфере (Закон Кировской области N 131-ЗО от 6 июня 2007 г. "Об отходах производства и потребления в Кировской области", Закон Московской области от 8 ноября 2001 г. N 171/2001-ОЗ "Об отходах производства и потребления в Московской области"), четкое законодательное разграничение полномочий представительных и исполнительных органов государственной власти субъекта РФ (Закон Нижегородской области "Об отходах производства и потребления" от 23 ноября 2001 г. N 226-З, Закон Амурской области "Об отходах производства и потребления в Амурской области" от 8 декабря 2003 г. N 271-ОЗ, Закон Владимирской области от 9 октября 2007 г. N 130-ОЗ "Об отходах производства и потребления во Владимирской области"), выделение специальной статьи, посвященной планированию мероприятий и финансированию целевых областных и муниципальных программ по обращению с отходами (Закон Кемеровской области от 22 июня 2002 г. N 47 "Об обращении с отходами производства и потребления на территории Кемеровской области"), и т.д.
Вместе с тем анализ регионального законодательства показывает, что подобные нормотворческие возможности в сфере обращения с отходами далеко не всегда используются. Зачастую эта деятельность выражается в дублировании федеральных законов, механическом копировании аналогичных законов других субъектов РФ без учета специфики региона. Однако в таком законотворчестве нет необходимости. Эффективность правового регулирования вряд ли улучшится, если одни и те же положения будут содержаться в двух законах, пусть даже разного уровня. Планы законотворческих работ регионов не представляют собой единой концепции развития, и потому законы часто принимаются в бессистемном порядке.
3. Одним из дискуссионных вопросов экологической теории и практики является вопрос о пределах регионального нормотворчества, соотношении норм федеральных и региональных законов, в том числе и в сфере обращения с отходами. См., к примеру, Определение Верховного Суда РФ от 27 июля 2002 г., дело N 74-Г02-21, представляющее собой редкий случай признания судом правомерности регионального экологического нормотворчества и соответствия Конституции субъекта РФ федеральным законам. Однако проблемы экологического нормотворчества субъектов РФ не ограничиваются только этой стороной дела. Важность нормотворчества субъектов РФ в сфере отходов для граждан подтверждает и Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 27 июня 2007 г. N 7-Г07-7.
Статья 7. Утратила силу. - Федеральный закон от 22.08.2004 N 122-ФЗ.
Статья 8. Полномочия органов местного самоуправления в области обращения с отходами
Комментарий к статье 8
1. Предусмотренные комментируемой статьей полномочия органов местного самоуправления в области обращения с отходами являются частным случаем более широкой сферы - природоохранных полномочий органов местного самоуправления, представляющих собой определяемую федеральными и региональными законами, уставом муниципального образования и договорами совокупность прав и обязанностей этих органов по осуществлению деятельности, направленной на сохранение и восстановление окружающей среды, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на эту среду и ликвидацию последствий такого рода деятельности.
Закон об охране окружающей среды в числе принципов охраны окружающей среды называет ответственность органов местного самоуправления (наряду с органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации) за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях, а также обязательность участия в деятельности по охране окружающей среды органов местного самоуправления.
Полный перечень экологических полномочий органов местного самоуправления весьма широк, а предусмотренные в качестве обязательных экологические виды деятельности муниципалитетов тесно взаимосвязаны. Так, наряду с деятельностью в сфере обращения с отходами, в число таких полномочий входит следующее:
- принимать необходимые меры по предупреждению и устранению негативного воздействия шума, вибрации, электрических, электромагнитных, магнитных полей и иного негативного физического воздействия на окружающую среду в городских и сельских населенных пунктах, зонах отдыха при осуществлении хозяйственной и иной деятельности (п. 1 ст. 55 Закона об охране окружающей среды);
- учитывать мнение населения или результаты референдума при принятии решения о размещении объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может причинить вред окружающей среде (п. 2 ст. 13 того же Закона);
- оказывать содействие гражданам, общественным и иным некоммерческим объединениям в реализации их прав в области охраны окружающей среды (п. 1 ст. 13) и т.д.
2. Предусмотренные комментируемой статьей полномочия в сфере обращения с отходами производства и потребления различаются по отдельным видам муниципальных образований: поселения осуществляют сбор и вывоз (причем только бытовых отходов и мусора, опасные отходы - вне их компетенции); муниципальные районы уже осуществляют утилизацию и переработку как бытовых, так и промышленных отходов (переработка отходов - деятельность, связанная с выполнением технологических процессов по обращению с отходами для обеспечения повторного использования в народном хозяйстве полученных сырья, энергии, изделий и материалов; утилизация отходов - деятельность, связанная с использованием отходов на этапах их технологического цикла, и/или обеспечение повторного (вторичного) использования или переработки списанных изделий) <6>.
--------------------------------
<6> Межгосударственный стандарт ГОСТ 30772-2001 "Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения" (введен в действие Постановлением Госстандарта РФ от 28 декабря 2001 г. N 607-ст).
Наконец, органы местного самоуправления городских округов наделены полномочиями по всем стадиям обращения с бытовыми и промышленными отходами. Аналогичные полномочия закреплены за названными видами муниципальных образований и в ст. 14 - 16 Закона о местном самоуправлении. При этом четвертую разновидность муниципальных образований - внутригородские территории городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга комментируемая статья не упоминает. Это обусловлено особенностями организации местного самоуправления в указанных субъектах РФ, предусмотренными ст. 79 Закона о местном самоуправлении.
3. Составить полное представление о полномочиях, принадлежащих органам местного самоуправления, в настоящее время представляется весьма затруднительным. Это обусловлено тем, что не существует единого нормативно-правового акта, содержащего перечень экологических полномочий, которыми наделены эти органы. Полномочия органов местного самоуправления определяются федеральным законодательством, законодательством субъектов РФ и муниципальными нормативно-правовыми актами. Таким образом, у каждого органа местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании существует индивидуальный набор таких полномочий. При этом необходимо учитывать, что экологические полномочия органов местного самоуправления определяются нормативно-правовыми актами общего характера (Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов РФ, уставами муниципальных образований), нормативно-правовыми актами, посвященными исключительно реализации органами местного самоуправления экологических функций (включая полномочия в сфере обращения с отходами), а также нормативно-правовыми актами, регулирующими отношения в других сферах жизнедеятельности общества (образование, градостроительство, здравоохранение, рациональное использование природных ресурсов).
Особенностью законодательного определения природоохранных полномочий органов местного самоуправления (как и полномочий по регулированию иных сфер общественных отношений) является то, что федеральные законы и законы субъектов Федерации не могут указывать конкретный вид органа местного самоуправления, которому эти полномочия адресованы. Это связано с тем, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, соответственно население определяет, какие конкретные органы входят в эту структуру. Полномочия конкретных органов местного самоуправления закрепляются уставом муниципального образования, вытекают из содержания федеральных и региональных законов и служат основой для закрепления полномочий отдельных муниципальных органов.
Экологическая функция местного самоуправления представляет собой закрепленную в компетенции субъектов местного самоуправления возможность и обязанность осуществлять комплекс мероприятий, направленных на обеспечение благоприятной окружающей среды на территории муниципального образования. Реализуя экологическую функцию, местные органы продолжают общее государственное дело охраны окружающей среды, имея при этом возможность приспосабливать свои полномочия по осуществлению этой функции к специфическим местным условиям. Следовательно, целью экологической деятельности органов местного самоуправления является создание, исходя из конкретных местных условий (исторических, географических, природно-климатических и т.д.), дополнительных гарантий реализации права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду. Такими гарантиями могут выступать, например, образование особо охраняемых природных территорий местного значения, осуществление специальных мероприятий по повышению эффективности обращения с отходами, выделение средств местного бюджета на природоохранные нужды и т.д.
4. В связи с тем, что органы местного самоуправления имеют широкие полномочия в части самоорганизации своей работы в сфере обращения с отходами, сложилось и соответствующее муниципальное нормотворчество. Не пытаясь обобщить опыт десятков тысяч муниципальных образований в данной сфере, попробуем обратить внимание на некоторые интересные аспекты.
Так, в ряде муниципальных образований принимается специальный "программный" нормативно-правовой акт в сфере обращения с отходами. Одним из таких наиболее ярких примеров может служить Муниципальная целевая программа "Отходы" на 2006 - 2015 годы, принятая Думой города Владивостока 9 июня 2006 года. В соответствии с поставленными в ней целями и задачами система мероприятий Программы включает в себя работу по пяти направлениям: разработка проектов нормативных правовых актов, регулирующих обращение с отходами; создание и развитие муниципальной системы обращения с ТБО; создание городской системы учета и контроля в сфере обращения с отходами; создание инженерной инфраструктуры обращения с отходами; информирование общественности, изменение сложившихся стереотипов в сознании населения. Программа реализует курс на развитие полигонных технологий утилизации отходов как наиболее безопасных и экономически оправданных. Программа не поддерживает направленность на развитие технологий мусоросжигания в связи с невозможностью обеспечения в этом случае принятых в России норм экологической безопасности, а также в связи с высокой удельной стоимостью утилизации отходов.
Кроме того, следует констатировать низкий уровень юридической техники ряда муниципальных правовых актов в сфере обращения с отходами производства и потребления. Например, в п. 5.3.5 решения N 124 Азовского районного собрания депутатов (Ростовская область) "Об утверждении Правил обращения с отходами на территории Азовского района" читаем: "Отказ от выполнения потребителем настоящих требований и условий рассматривается как факт загрязнения окружающей среды отходами потребления и влечет за собой привлечение его к уголовно-административной ответственности". Открытие муниципальными депутатами нового вида юридической ответственности иначе, чем казусом, не назовешь.
Несомненным достоинством многих муниципальных актов является четкое регулирование субъектного состава правоотношений в сфере обращения с отходами производства и потребления. Например, Постановлением Администрации г. Тюмени от 18 октября 2007 г. N 24-пк "Об утверждении Порядка сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов в городе Тюмени" определено, что участниками отношений в сфере обращения с отходами являются: департамент городского хозяйства Администрации города Тюмени; управление по экологии Администрации города Тюмени; управы административных округов Администрации города Тюмени; специализированные службы; производители отходов; возчики отходов; иные лица, осуществляющие сбор, взвешивание, утилизацию, сортировку и переработку отходов. Детально регламентированы права и обязанности всех указанных субъектов. В целях соблюдения прав граждан на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды, а также участия граждан в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду, Управление по экологии, Департамент городского хозяйства информируют население, объединения граждан, юридические лица и индивидуальных предпринимателей о деятельности в сфере обращения с отходами на территории города Тюмени.
Является удачным нормативное закрепление процедуры сбора отходов в контейнеры раздельно трех типов: для сбора макулатуры, полимерных материалов, стекла, текстиля, дерева в контейнеры серого цвета; отходы, не подлежащие сортировке, в контейнеры синего цвета; для сбора пищевых отходов в контейнеры зеленого цвета. Такие контейнеры устанавливаются на оборудованных контейнерных площадках и содержат наименования: "Макулатура, пластик, стекло, металл, дерево", "Несортируемые отходы", "Пищевые отходы" (п. 3.2 Постановления главы Администрации муниципального образования "Холмский городской округ" "Об утверждении Порядка организации сбора и вывоза отходов на территории муниципального образования "Холмский городской округ" от 23 июня 2008 г. N 577).
5. В ходе прокурорских проверок регулярно выявляются недостатки в работе органов местного самоуправления в сфере обращения с отходами. Так, органами прокуратуры Брянской области в ноябре 2007 г. было установлено практически повсеместно нарушение органами местного самоуправления требований комментируемого Закона, не приняты нормативные правовые акты, устанавливающие порядок сбора отходов на территориях муниципальных образований. Ненадлежащее исполнение законодательства явилось одной из главных причин появления большого количества несанкционированных свалок, выявленных на территории муниципалитетов. Во всех случаях прокурорами внесены представления, в которых поставлены вопросы о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных должностных лиц.
Прокурорами Почепского, Дятьковского, Фокинского и Унечского районов выявлены случаи, когда предприятия осуществляли деятельность по обращению с опасными отходами без соответствующего разрешения и оформления паспорта на опасные отходы. В Брянском, Унечском, Почепском, Клетнянском, Жирятинском, Дубровском районах на полигонах твердых бытовых отходов не соблюдались экологические и санитарные требования, установленные законодательством в области охраны окружающей среды. Выявлены многочисленные нарушения при хранении, утилизации и уничтожении опасных и биологических отходов в лечебно-профилактических учреждениях, а также на предприятиях агропромышленного комплекса. Для устранения выявленных нарушений прокурорами внесено 119 представлений, принесено 5 протестов на незаконные правовые акты, возбуждено 98 дел об административных правонарушениях, объявлено 31 предостережение о недопустимости нарушений действующего законодательства, в суд направлено 95 исковых заявлений, возбуждено 4 уголовных дела <7>.
--------------------------------
<7> http://genproc.gov.ru/news/news-6975/
В ходе проверки прокуратурой Республики Хакасии исполнения законодательства об отходах производства и потребления были выявлены факты осуществления деятельности по размещению отходов юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, не получившими установленных законодательством нормативов по образованию отходов и лимитов на их размещение, не имеющими положительного заключения экологической экспертизы, лицензии на осуществление деятельности в сфере обращения с опасными отходами, договоров на вывоз ТБО.
По результатам прокурорского вмешательства устранено 2 несанкционированные свалки. Так, прокуратурой Аскизского района выявлены несанкционированные свалки в районе озера Баланкуль, где располагаются детские оздоровительные лагеря. Установлено, что РГОУ КСДЮШОР с ноября 2007 г. размещает мусор в яме, расположенной в лесном массиве вблизи территории оздоровительного лагеря. Прокурором района директору лагеря внесено представление с требованием устранить несанкционированную свалку, по результатам рассмотрения которого свалка мусора ликвидирована, нарушителем заключен договор на вывоз твердых бытовых отходов со специализированной организацией, к дисциплинарной ответственности привлечен администратор спортивно-оздоровительной базы. По требованию прокурора г. Абакана Управлением коммунального хозяйства Администрации г. Абакана устранена несанкционированная свалка в районе супермаркета "АЛПИ".
Прокурором Боградского района принесены протесты на решения Советов депутатов муниципальных образований Знаменский и Троицкий сельсоветы, которыми утверждены Правила благоустройства и содержания территорий муниципальных образований. В нарушение требований федерального законодательства данными правовыми актами к полномочиям органов местного самоуправления отнесено утверждение лимитов на размещение отходов, установление порядка их утилизации и хранения.
Всего по результатам проверки прокурорами внесено 59 представлений об устранении нарушений закона, возбуждено 49 дел об административных правонарушениях, в суд направлено 12 заявлений, принесено 6 протестов на незаконные нормативные правовые акты, объявлено 20 предостережений о недопустимости нарушения закона, направлены соответствующие информации в Советы депутатов органов местного самоуправления <8>.
--------------------------------
<8> http://www.prokrh.ru/novosti/smi158.html
6. Не менее важной тенденцией является формирование судебной практики по привлечению муниципальных образований и их должностных лиц к административной ответственности за бездействие в сфере обращения с отходами производства и потребления. В этом смысле показательно следующее решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 31 августа 2007 г. N А56-16785/2007.
Глава III. ОБЩИЕ ТРЕБОВАНИЯ К ОБРАЩЕНИЮ С ОТХОДАМИ
Статья 9. Лицензирование деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению опасных отходов
Комментарий к статье 9
1. Лицензирование является одной из форм государственного регулирования осуществления видов деятельности, в том числе представляющих опасность для окружающей среды, жизни и здоровья человека.
Согласно ст. 2 Закона о лицензировании отдельных видов деятельности, лицензия представляет собой специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю. Право юридического лица осуществлять лицензируемый вид деятельности возникает с момента получения соответствующей лицензии или в указанный в ней срок и прекращается по истечении срока ее действия, если иное не установлено законом или иными правовыми актами.
В соответствии с положениями комментируемой статьи лицензированию подлежат следующие виды деятельности в сфере обращения с отходами: сбор, использование, обезвреживание, транспортирование и размещение. В комментируемом Законе не уточняется, как следует получать лицензию - на каждый вышеперечисленный вид деятельности отдельно либо одну лицензию на все виды деятельности. На этот вопрос отвечает статья 17 Закона о лицензировании отдельных видов деятельности, где в качестве единого вида деятельности, подлежащей лицензированию, указываются вместе сбор, использование, обезвреживание, транспортирование и размещение опасных отходов, что означает получение соискателем единой лицензии.
Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. N 309-ФЗ "О внесении изменений в статью 16 Федерального закона "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 309-ФЗ) были пересмотрены положения законодательства об отходах и лицензировании отдельных видов деятельности.
Ранее к видам деятельности, подлежащим лицензированию, относились сбор, использование, обезвреживание, транспортирование и размещение опасных отходов. С момента вступления в силу указанных изменений лицензированию подлежит деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию и размещению отходов 1 - 4 классов опасности. Не подлежит лицензированию деятельность по накоплению отходов 1 - 5 классов опасности, а также деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов 5 класса опасности.
Анализируя новую правовую конструкцию, необходимо отметить, что изменения коснулись исключения из лицензируемых видов деятельности накопления отходов, а также сбора, использования, обезвреживания, транспортирования и размещения отходов 5 класса опасности.
В сущности, реальную опасность для окружающей среды, жизни и здоровья человека как раз и представляют отходы 1 - 4 классов опасности, где 4 класс - малоопасные отходы, а 1 класс - чрезвычайно опасные отходы. Руководствуясь предложенной законодателем классификацией, к 5 классу опасности отходов относятся практически неопасные отходы, при этом отсутствие четких указаний в законе относительно лицензирования деятельности по обращению с отходами 5 класса опасности вели до вступления в силу Закона N 309-ФЗ к обязательности лицензирования такой деятельности.
2. Данное обстоятельство подтверждается судебной практикой, см., к примеру, решение Арбитражного суда Волгоградской области от 22.06.2007 N А12-8446/07-С22.
В Северо-Западном и Уральском арбитражных округах сложилась иная правоприменительная практика. Данными судами обосновывается позиция о необходимости доказывания заявителем - контролирующим органом осуществления ответчиком деятельности по обращению именно с опасными отходами. На основании недоказанности данного факта было отказано в удовлетворении кассационных жалоб территориальных управлений Ростехнадзора, основными требованиями которых было привлечение к административной ответственности юридических лиц, осуществляющих деятельность по обращению с отходами без лицензии (Постановление ФАС Северо-Западного округа от 28.12.2007 N А05-5798/2007; Постановление ФАС Уральского округа от 27.12.2007 N Ф09-9674/07-С1).
С внесением изменений в комментируемую статью рассмотренные выше противоречия правоприменения должны быть ликвидированы.
3. Важной новеллой действующего законодательства является закрепление в Законе о лицензировании отдельных видов деятельности (п. 9 ст. 18) правила об обязательном указании в лицензии всех тех субъектов Российской Федерации, на территории которых юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю предоставляется право осуществлять лицензируемые виды деятельности, связанные со сбором, использованием, обезвреживанием, транспортированием, размещением отходов 1 - 4 классов опасности. Данное положение имеет практическое значение: при осуществлении перевозок опасных отходов территориальными органами Ростехнадзора должен осуществляться предупредительный контроль с позиции соблюдения требований безопасности при их транспортировке.
4. Порядок лицензирования деятельности, связанной со сбором, использованием, обезвреживанием, транспортированием, размещением отходов, представляющих опасность, регламентируется в Положении, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 26 августа 2006 г. N 524.
Согласно данному нормативному акту, лицензия выдается юридическим лицам или индивидуальным предпринимателям сроком на 5 лет, который может быть продлен в установленном законодательством порядке. Лицензирующим органом является Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор). В целях повышения эффективности выполнения государственной функции по лицензированию деятельности в области обращения с отходами Ростехнадзором утвержден Административный регламент. Его целями являются: детализация процедуры выдачи лицензии; определение алгоритма проведения лицензионного контроля; установление прав и обязанностей Ростехнадзора в данной сфере.
Выданная лицензия регистрируется в территориальных органах Ростехнадзора в субъектах Российской Федерации, на территории которых юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю разрешено осуществлять указанные в лицензии виды деятельности.
К лицензиату предъявляются предусмотренные законодательством требования и условия, которые можно подразделить на следующие группы:
а) требования к помещениям, оборудованию, техническим устройствам, в частности о наличии специализированных установок по обезвреживанию отходов, принадлежащих лицензиату на праве собственности или ином законном основании;
б) требования, касающиеся квалификации и профессиональной подготовки персонала;
в) требования об осуществлении лицензиатом производственного контроля за деятельностью, связанной с обращением с отходами;
г) требования о наличии необходимых документов, в частности паспорта опасных отходов.
Для получения лицензии ее соискатель должен представить в лицензирующий орган документы, исчерпывающий перечень которых определяется Правительством РФ. Это означает, что Ростехнадзор не вправе требовать от соискателя представления дополнительных документов. Подобные действия должностных лиц Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору являются поводом для их обжалования. Многочисленные примеры судебной практики свидетельствуют об удовлетворении заявлений о признании незаконными действий, выразившихся в отказе в выдаче лицензии на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов.
Так, Постановлением ФАС Волго-Вятского округа от 15.05.2008 N А82-13599/2007-45 было оставлено в силе решение арбитражного суда первой инстанции, согласно которому действия Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, связанные с отказом в выдаче лицензии ООО "Лакокраска-ПФ", были признаны незаконными. Основанием для принятия Ростехнадзором решения об отказе в выдаче лицензии явилось наличие в документах соискателя недостоверной и искаженной информации, а именно отсутствие протокола общественного обсуждения с жителями района вблизи места расположения шламонакопителя, предъявление которого не предусмотрено статьей 9 Федерального закона N 128-ФЗ и пунктом 5 Положения о лицензировании.
5. В соответствии со взятыми на себя Российской Федерацией международными обязательствами, вытекающими из Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением (ратифицирована Федеральным законом от 25 ноября 1994 г. N 49-ФЗ), их ввоз на территорию Российской Федерации, а также транзит по территории России осуществляются при наличии лицензии или разрешения, выдаваемых Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор). Порядок выдачи таких лицензий и разрешений предусмотрен в Правилах трансграничного перемещения отходов, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 17 июля 2003 г. N 442.
Необходимо обратить внимание на наличие ряда особенностей в процедуре выдачи лицензий и разрешений на трансграничное перемещение отходов по сравнению с порядком предоставления иных лицензий, связанных с обращением с отходами. Их наличие обусловлено нормами Базельской конвенции и касается, в частности, перечня представляемых в Ростехнадзор документов. Так, соискатель лицензии обязан представить в лицензирующий орган копию контракта (договора) на перевозку и контракта между экспортером и лицом, отвечающим за удаление отходов, в котором оговаривается экологически безопасное использование этих отходов.
6. Анализ судебной практики по делам, связанным с привлечением к юридической ответственности за правонарушения в сфере лицензирования отходов, позволяет сделать вывод о том, что субъекты, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами, могут быть привлечены к ответственности сразу за совершение трех административных правонарушений: за отсутствие лицензии (ст. 14.1 КоАП), за отсутствие нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (ст. 8.2 КоАП), а также за невнесение платы за негативное воздействие на окружающую среду (ст. 8.41 КоАП). Появление подобной практики неизбежно: в соответствии с положениями действующего законодательства получение лицензии по времени опережает утверждение нормативов образования отходов, а также лимитов на их размещение. При утверждении указанных нормативов и лимитов юридическое лицо или индивидуальный предприниматель обязаны представить заверенную копию лицензии на сбор, использование, обезвреживание, транспортировку, размещение опасных отходов. Таким образом, разработка нормативов невозможна без получения лицензии. Правовые последствия отсутствия утвержденных нормативов заключаются в том, что все отходы признаются сверхлимитными и оплачиваются субъектом в пятикратном размере.
Статья 10. Требования к проектированию, строительству, реконструкции, консервации и ликвидации предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов
Комментарий к статье 10
1. В Российской Федерации применяется принцип презумпции экологической опасности (ст. 3 Закона об охране окружающей среды), который заключается в том, что любая хозяйственная деятельность и, следовательно, любой объект такой деятельности изначально признаются экологически опасными. В целях реализации данного принципа в Законе об охране окружающей среды предусмотрены общие требования к размещению, проектированию, строительству, реконструкции, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и других объектов, которые распространяются, по сути, на все объекты хозяйственной деятельности.
Основная задача законодательных природоохранных требований - предотвратить (уменьшить) экологическую опасность, порождаемую деятельностью человека. Такие требования подразделяются на общие и специальные.
Общие требования применяются ко всем видам потенциально опасной для окружающей среды деятельности. Так, ст. 36 Закона об охране окружающей среды устанавливаются требования по охране окружающей среды при проектировании зданий, строений, сооружений и иных объектов, в том числе говорится о том, что на данных стадиях хозяйственной деятельности должны предусматриваться способы размещения отходов производства и потребления, применяться ресурсосберегающие, малоотходные, безотходные и иные наилучшие существующие технологии. Таким образом, в состав проектной документации объектов капитального строительства в раздел, посвященный мероприятиям по охране окружающей среды (ст. 48 ГрадК РФ), включается информация относительно образования в процессе производственного цикла отходов различных классов опасности, о возможности применения технологий, снижающих количество образуемых отходов, и о планируемых способах размещения отходов, в частности об оборудовании мест (площадок) для сбора отходов и других мероприятий.
В отношении видов деятельности, представляющих реальную угрозу окружающей среде, жизни и здоровью человека, в экологическом законодательстве закреплены повышенные (специальные) природоохранные требования. По сравнению с общими требованиями они представляют собой более жесткие предписания. Повышенные природоохранные требования, связанные с проектированием, строительством, реконструкцией, консервацией и ликвидацией особо опасных объектов, во многих случаях касаются и безопасного обращения с отходами. Например, Закон об охране окружающей среды распространяет подобные требования на различные стадии хозяйственной деятельности объектов энергетики (ст. 40), нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки (ст. 46), использование радиоактивных веществ и ядерных материалов (ст. 48).
Кроме экологических (природоохранных) требований, комментируемая статья содержит обязанность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, консервации и ликвидации предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, в процессе эксплуатации которых образуются отходы, соблюдать санитарные и иные требования.
2. Основой санитарного законодательства является Закон о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, ст. 22 которого содержит общие санитарно-эпидемиологические требования к сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению отходов производства и потребления, которые должны быть учтены на различных стадиях хозяйственной деятельности. В частности, условия и способы обращения с отходами должны осуществляться в соответствии с санитарными правилами и иными нормативно-правовыми актами Российской Федерации и быть безопасными для здоровья населения и среды обитания.
К числу нормативно-технических документов санитарного законодательства относятся: Санитарные правила (СП); Санитарные нормы (СН); Гигиенические нормативы (ГН); Санитарные правила и нормы (СанПиН).
В сфере безопасного обращения с отходами можно выделить два основных документа, утвержденных Главным санитарным врачом РФ:
а) Санитарные правила СП 2.1.7.1386-03 "Санитарные правила по определению класса опасности токсичных отходов производства и потребления";
б) Санитарные правила СП 2.1.7.1038-01 "Гигиенические требования к устройству и содержанию полигонов для твердых бытовых отходов".
Кроме нормативно-технических документов санитарного законодательства, требования к безопасному обращению с отходами устанавливаются СНиП (строительными нормами и правилами) и ГОСТ (государственными стандартами). Так, Постановлением Госстандарта РФ от 28 декабря 2001 г. N 607-ст были введены в действие следующие стандарты:
- ГОСТ 30772-2001 "Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения", разработанный с целью нормативно-методического обеспечения ряда законодательных решений, появившихся в 90-е годы, и реализации современных федеральных и региональных программ по утилизации отходов; установленные в стандарте термины расположены в систематизированном порядке, отражающем систему понятий в данной области знаний;
- ГОСТ 30773-2001 "Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Этапы технологического цикла. Основные положения", устанавливающий типовые этапы технологического цикла отходов, а также бракованной и вышедшей из употребления продукции, призван упорядочить в условиях рыночной экономики активно развивающиеся процессы информационного и нормативно-методического обеспечения работ с отходами производства и потребления, а также с продукцией и изделиями на последних стадиях их жизненного цикла.
3. В связи с принятием Закона о техническом регулировании система нормативно-технических документов претерпела серьезные изменения. Существующие национальные стандарты должны быть заменены на технические регламенты, представляющие собой документы, принятые международным договором, ратифицированным Российской Федерацией, либо федеральным законом, указом Президента РФ, постановлением Правительства РФ и устанавливающие обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции, в том числе зданиям, строениям и сооружениям или к связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации) (ст. 2 Закона о техническом регулировании).
В соответствии с Постановлением Госстандарта РФ от 30 января 2004 г. N 4 "О национальных стандартах РФ" со дня вступления в силу Федерального закона "О техническом регулировании" впредь до вступления в силу технических регламентов национальные стандарты действуют, но с существенными оговорками. Госстандарт РФ постановляет, что требования, установленные действующими национальными стандартами, подлежат исполнению только в части, обеспечивающей достижение целей законодательства Российской Федерации о техническом регулировании. До 1 января 2010 г. должны быть приняты в обязательном порядке первоочередные технические регламенты, в том числе в сфере, касающейся проектирования и строительства зданий и сооружений. Срок принятия технических регламентов, направленных на охрану окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, федеральным законодательством не определен.
4. Наличие технической и технологической документации об использовании, обезвреживании образующихся отходов включено в обязанность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих виды деятельности, в процессе которых образуются отходы. Принятый в 1991 году ГОСТ 3.1603-91 "Правила оформления документов на технологические процессы (операции) сбора и сдачи технологических отходов" устанавливает правила по оформлению технологических документов, применяемых при различных методах проектирования технологических процессов (операций) с отходами производства и потребления. Такая документация принимается с целью четкой организации работ по сбору и сдаче отходов производства и потребления, должна отражать последовательность выполняемых действий, применяемых средств технологического оснащения, данных по технологическим режимам, а также содержать требования и правила по охране труда исполнителей и влиянию на окружающую среду. В соответствии с разделом 2 Стандарта для выполнения действий, связанных со сбором отходов, следует применять следующие комплекты и виды документов: комплекты документов на единичные (типовые, групповые) технологические процессы и операции, технологические инструкции.
5. Постоянно возрастающее антропогенное воздействие на окружающую среду определяет важность законодательного установления соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям, которая до 1 января 2007 г. осуществлялась путем проведения экологической экспертизы. Порядок ее проведения устанавливался Законом об экологической экспертизе. В настоящий момент в отношении объектов капитального строительства, в том числе особо опасных объектов, проводится государственная экспертиза в соответствии с градостроительным законодательством.
Предусмотренная ч. 6 ст. 49 ГрадК РФ единая государственная экспертиза градостроительной документации прямо вытекает из задачи перехода в сфере проектирования и строительства на требования безопасности из серии технических регламентов. Это привело к внесению изменений в Законы о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, об экологической экспертизе, о промышленной безопасности опасных производственных объектов, об охране окружающей среды и многие другие. В результате около десяти специальных экспертиз различных аспектов безопасности жизнедеятельности человека теперь заменены одной, градостроительной экспертизой. Остальные экспертизы либо прекратили свое существование, либо сфера их действия уменьшилась.
Отказ от использования множества специальных экспертиз обусловлен изменением стратегии градорегулирования. Если ранее порядок размещения объекта регламентировался в порядке предварительного согласования мест размещения объекта, то сфера деятельности, например, государственной экологической экспертизы либо экспертизы промышленной безопасности выглядела весьма логично. На рассмотрение экспертных комиссий предлагались технико-экономическое обоснование параметров деятельности проектируемого объекта, иная документация, а роль экспертизы заключалась в исследовании соблюдения требований экологической и иной безопасности в проектной документации этого объекта требованиям законодательства.
В ГрадК РФ произошло упразднение данной схемы, что повлекло и упразднение существовавших ранее экспертных процедур. Планирование места размещения любого отдельно взятого объекта теперь определяется не в результате договоренности застройщика с представителем органа местного самоуправления, а в результате разработки градостроительной документации, включая документы территориального планирования, градостроительного зонирования, документации по планировке территории, в которых последовательно прописываются возможные места размещения объекта. При этом в документах территориального планирования места размещения объектов капитального строительства, которые могут оказать негативное воздействие на окружающую среду нижестоящего уровня публичной власти, подлежат согласованию с таким нижестоящим органом. В итоге когда мы доходим до вопроса о месте размещения конкретного объекта капитального строительства, который будет находиться в частной или публичной собственности, то оказывается, что предъявлять на государственную экологическую экспертизу, например, проектную документацию жилого дома не имеет смысла, так как нахождение данного объекта и его параметры давно определены вышестоящими градостроительными документами. Из всего этого и следовала необходимость сокращения количества специальных внесудебных экспертиз, затрагивающих сферу градостроительной деятельности.
Как предусмотрено ч. 11 ст. 49 ГрадК РФ, порядок организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, размер платы за проведение государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий и порядок ее взимания установлены Постановлением Правительства РФ от 5 марта 2007 г. N 145 "О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий", согласно которому государственная экспертиза проектной документации объектов капитального строительства и результатов инженерных изысканий, выполняемых для таких объектов, организуется и проводится:
а) в отношении объектов, указанных в ч. 5.1 ст. 6 ГрадК РФ, - федеральным государственным учреждением "Главное управление государственной экспертизы" (ФГУ "Главгосэкспертиза России"). Данный орган проводит экспертизу проектной документации объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять на территориях двух и более субъектов РФ, посольств, консульств и представительств РФ за рубежом, в исключительной экономической зоне РФ, на континентальном шельфе РФ, во внутренних морских водах, в территориальном море Российской Федерации, автомобильных дорог федерального значения, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) федерального значения (при проведении капитального ремонта в целях их сохранения), указанных в ст. 48.1 ГрадК РФ особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, а также результатов инженерных изысканий, выполняемых для подготовки проектной документации указанных объектов;
б) в отношении объектов, указанных в ч. 5.1 ст. 6 ГрадК РФ, являющихся объектами военной инфраструктуры Вооруженных Сил РФ (то есть объектов обороны и безопасности, иных объектов, сведения о которых составляют государственную тайну), - Министерством обороны Российской Федерации; в отношении иных объектов обороны и безопасности, находящихся в ведении федеральных органов исполнительной власти, - федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными на проведение государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий указами Президента Российской Федерации. Приказом Минобороны РФ от 11 июня 2008 г. N 330 "Об организации и проведении государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий в Министерстве обороны Российской Федерации" возложены на Государственную экспертизу Министерства обороны РФ и ее отделы выполнение полномочий в области государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, в том числе сметы на строительство и результаты инженерных изысканий, специальных технологических комплексов, зданий и сооружений, предназначенных для управления войсками, размещения и хранения военной техники, военного имущества и оборудования, испытания вооружения, а также военных городков, производственных предприятий, общественных зданий и сооружений Вооруженных Сил Российской Федерации;
в) в отношении уникальных объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять на территории г. Москвы, - органом исполнительной власти г. Москвы или подведомственным ему государственным учреждением (до 1 января 2011 г.);
г) в отношении иных объектов - уполномоченными на проведение государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий органами исполнительной власти субъектов РФ или подведомственными этим органам государственными учреждениями.
Порядок взаимодействия указанных органов может регламентироваться отдельными нормативными актами. Так, Постановлением Правительства РФ от 7 ноября 2008 г. N 822 "Об утверждении Правил представления проектной документации объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий, для проведения государственной экспертизы и государственной экологической экспертизы" применительно к таким объектам установлены сроки и перечень органов, в которые направляется такая документация. Например, Министерство регионального развития РФ в течение 3 рабочих дней с даты поступления проектной документации направляет ее в Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору для проведения экологической экспертизы, а также в государственное учреждение, уполномоченное на проведение государственной экспертизы проектной документации, подведомственное Министерству регионального развития РФ, для проведения градостроительной экспертизы.
Предметом государственной экспертизы проектной документации является оценка ее соответствия требованиям технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим требованиям, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и иной безопасности, а также результатам инженерных изысканий. Предметом государственной экспертизы результатов инженерных изысканий является оценка их соответствия требованиям технических регламентов. До вступления в силу в установленном порядке технических регламентов по организации территории, размещению, проектированию, строительству и эксплуатации зданий, строений, сооружений проводится проверка соответствия проектной документации и результатов инженерных изысканий требованиям законодательства, нормативным техническим документам в части, не противоречащей Закону о техническом регулировании и ГрадК РФ.
6. Часть 3 комментируемой статьи содержит обязанности различных субъектов хозяйственной деятельности предусматривать места (площадки) для сбора отходов на стадии проектирования различных объектов. При этом упоминаемое в ней понятие сбора отходов не совпадает с содержанием термина "сбор отходов", приведенного в ст. 1 комментируемого Закона. Согласно данной статье, под сбором отходов понимается прием или поступление отходов от физических и юридических лиц в целях дальнейшего использования, обезвреживания, транспортирования, размещения таких отходов. Таким образом, предполагается, что лицо, осуществляющее сбор отходов, совершает определенные действия по приему отходов от третьих лиц.
В комментируемой статье под сбором отходов понимается их складирование в специально отведенных для этого местах. При этом деятельность по сбору отходов может осуществлять как собственник отходов, так и специализированная организация. Более близкие к контексту ч. 3 комментируемой статьи понятия сбора отходов содержатся в государственных стандартах.
В ГОСТ 30772-2001 дано следующее определение: сбор отходов - это деятельность, связанная с изъятием отходов в течение определенного времени из мест их образования, для обеспечения последующих работ по обращению с отходами. В соответствии с положениями ГОСТ 3.1603-91 сбор отходов предполагает определенные действия исполнителей, регламентированные документами и обеспечивающие соблюдение соответствующих требований по охране и сохранению окружающей среды, связанные с удалением отходов из мест образования и накоплением их с целью последующего использования или уничтожения (захоронения).
Сбор отходов осуществляется в мусоросборочные контейнеры. В проектной документации предусматриваются места для размещения контейнерных площадок, которые должны соответствовать требованиям нормативных документов. Например, Постановлением главы Администрации муниципального образования "Холмский городской округ" от 23.06.2008 N 577 "Об утверждении Порядка организации сбора и вывоза отходов на территории МО "Холмский городской округ", закреплено, что контейнерной площадкой является ровное асфальтовое или бетонное покрытие с уклоном (0,02%) в сторону проезжей части дороги, имеющее ограждение (кирпичное, бетонное, сетчатое и т.п.) высотой 1,2 - 1,5 м, расположенная на расстоянии не менее 20 метров от окон жилых зданий, детских площадок и других мест постоянного пребывания людей, но не более 100 метров от наиболее удаленного входа в жилое здание. С учетом плотности застройки возможна установка на расстоянии менее 20 метров от указанных объектов. В соответствии с Правилами обращения с отходами в г. Санкт-Петербурге (утв. Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 2 августа 2005 г.) мусоросборники всех типов должны устанавливаться на бетонированной или асфальтированной площадке, как правило, с ограждением из стандартных железобетонных изделий и посадкой вокруг площадки кустарниковых насаждений.
7. Нормативно-правовыми актами или нормативно-техническими документами могут устанавливаться особенности сбора отходов, образуемых при различных видах хозяйственной и иной деятельности. Например, СанПиН 2.1.7.728-99 устанавливает правила сбора, хранения и удаления отходов лечебно-профилактических учреждений. В частности, все отходы ЛПУ подразделены на классы опасности, в зависимости от которых устанавливаются требования к организации площадок по сбору отходов.
Статья 11. Требования к эксплуатации предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов
Комментарий к статье 11
1. Нормы комментируемой статьи содержат обязанности индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, эксплуатирующих предприятия, здания, строения, сооружения и иные объекты, связанные с обращением с отходами, соблюдать различного рода требования, направленные на обеспечение безопасности при осуществлении такой деятельности.
Экологические требования при эксплуатации предприятий и иных объектов являются предметом регулирования природоохранного законодательства. Так, ст. 39 Закона об охране окружающей среды содержит требования общего характера, распространяющиеся на все виды хозяйственной деятельности. Из смысла рассматриваемой статьи следует, что эксплуатирующие организации и индивидуальные предприниматели обязаны соблюдать нормативы качества окружающей среды при осуществлении деятельности по обращению с опасными отходами, устанавливаемые в соответствии с физическими, химическими, биологическими и иными показателями для оценки состояния окружающей среды в целях реализации права граждан на ее благоприятное состояние. Вредное воздействие на окружающую среду в процессе образования, сбора, утилизации, транспортирования отходов может осуществляться в отношении различных компонентов окружающей среды.
Анализ законодательства показывает, что нормирование в области охраны окружающей среды осуществляется по трем направлениям:
а) установление нормативов качества окружающей среды;
б) установление нормативов допустимого воздействия на окружающую среду;
в) установление нормативов допустимого изъятия природных ресурсов.
В отношении отходов производства и потребления устанавливаются нормативы допустимого воздействия, в том числе лимиты на размещение отходов и нормативы образования отходов (см. также комментарий к ст. 18).
Обеспечение благоприятного состояния окружающей среды означает ее соответствие нормативам качества, которые законодатель подразделяет на гигиенические и экологические нормативы качества отдельных компонентов окружающей среды. К числу гигиенических нормативов качества относятся, например, предельно допустимые концентрации загрязняющих веществ в атмосферном воздухе населенных мест (ГН 2.1.6.1338-03), утвержденные Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 30 марта 2003 г. N 114; предельно допустимые концентрации содержания пестицидов в почве, воде, воздухе (ГН 1.2.1323-03), утвержденные Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 3 августа 2007 г. N 57.
2. В ст. 39 Закона об охране окружающей среды подчеркивается, что нормативы качества окружающей среды должны соблюдаться в том числе на основе применения технических средств и технологий обезвреживания и безопасного размещения отходов.
Все направления обезвреживания и переработки отходов можно подразделить на ликвидационные и утилизационные. Первые предполагают решение только санитарно-гигиенических задач, вторые дополнительно учитывают и экономические задачи, направленные на получение товарной продукции в результате переработки отходов. По технологическому признаку указанные направления обращения с отходами можно разделить на термические, химические, биологические, смешанные (комбинированные), которые отражают способ воздействия на отходы для достижения той или иной цели.
По совокупности признаков, характеризующих уровень воздействия на отходы, перечень операций, механизмов, оборудования, направления обезвреживания и переработки отходов можно разделить на пассивные и интенсивные. К первым относятся захоронения, ко вторым - установки индустриального типа для уничтожения или переработки различных отходов. По способам организации промышленной переработки отходов данное направление обращения с отходами можно классифицировать на локально-автономное (обезвреживается и перерабатывается один вид отходов в одном месте, на одной установке), централизованное (обезвреживается и перерабатывается в одном месте, на одном предприятии несколько близких видов отходов из разных источников образования (мест образования)), совместное (обезвреживаются и перерабатываются промышленные отходы совместно с другими отходами городского хозяйства - бытовыми отходами и др.).
Анализ современных российских и зарубежных технологий утилизации отходов показывает, что весьма широкое применение находит метод складирования отходов на специальных полигонах. Основное достоинство технологии захоронения - простота, сравнительно малые эксплуатационные затраты и относительная безопасность. Однако наибольшие перспективы имеют технологии переработки отходов, в результате которой получается полезное сырье, в дальнейшем используемое в производственном цикле.
3. Комментируемая статья вменяет в обязанность юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, эксплуатирующим предприятия и иные объекты, связанные с обращением с отходами, внедрять малоотходные технологии на основе новейших научно-технических достижений. При этом необходимо уяснить следующий терминологический ряд.
Безотходная технология - это такой метод производства продукции, при котором все сырье и энергия используются наиболее рационально и комплексно в цикле: сырьевые ресурсы - производство - потребление - вторичные ресурсы, и любые воздействия на окружающую среду не нарушают ее нормального функционирования. Эта формулировка не должна восприниматься буквально: современный уровень развития технологий позволяет утверждать, что абсолютно безотходное производство невозможно. Однако отходы не должны нарушать нормальное функционирование экосистем, а их вредное воздействие - препятствовать реализации права человека на благоприятную окружающую среду. Создание безотходных производств относится к весьма сложному и длительному процессу, промежуточным этапом которого является малоотходное производство. Под малоотходным производством следует понимать такое производство, результаты которого при воздействии его на окружающую среду не превышают уровня, допустимого санитарно-гигиеническими нормами. При этом по техническим, экономическим, организационным или другим причинам часть сырья и материалов может переходить в отходы и направляться на длительное хранение или захоронение.
Необходимо отметить, что действующими нормативно-правовыми актами не предусмотрена ответственность за несоблюдение субъектами требований о внедрении малоотходных технологий, что позволяет судить о высокой степени декларативности рассматриваемых законодательных положений.
4. Содержащаяся в комментируемой статье обязанность эксплуатирующих организаций и индивидуальных предпринимателей проводить инвентаризацию отходов заключается в определении количества и состава образуемых отходов производства и потребления, подразделении отходов по существующим пяти классификационным группам в зависимости от их опасности для окружающей среды и здоровья человека.
Инвентаризация отходов производится как силами самих природопользователей, так и специально уполномоченными органами, осуществляющими формирование и ведение кадастра объектов размещения отходов.
В соответствии с Постановлением Правительства Тюменской области от 18 июля 2008 г. N 197-П "О порядке ведения регионального кадастра отходов Тюменской области" инвентаризация представляет собой систематизацию сведений о местах размещения отходов производства и потребления и проводится в целях: определения площадей, занятых под места размещения отходов, оценки заполнения и наличия свободных объемов в местах размещения отходов, определения основного вида отходов в местах размещения отходов, оценки условий и состояния мест размещения отходов, оценки степени влияния мест размещения отходов на окружающую среду. Субъектами проведения инвентаризации являются органы местного самоуправления и предприятия, на балансе которых находятся объекты размещения отходов.
Данный нормативно-правовой акт Тюменской области определяет и порядок проведения инвентаризации: на каждый объект размещения отходов заполняется инвентаризационная ведомость и присваивается инвентарный номер, который сохраняется и после закрытия, рекультивации, списания, передачи объекта размещения отходов.
Согласно принятому в Волгоградской области Постановлению главы Администрации от 15 ноября 2007 г. N 1932 "О ведении регионального кадастра отходов на территории Волгоградской области", инвентаризация объектов размещения отходов осуществляется один раз в пять лет юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, на балансе которых находятся такие объекты. На каждый объект размещения отходов, подлежащий инвентаризации, заполняется инвентаризационная ведомость объекта захоронения и длительного хранения отходов. Органы местного самоуправления обобщают инвентаризационные ведомости, готовят сводную таблицу по объектам размещения отходов. К инвентаризационным ведомостям должна быть приложена пояснительная записка с оценкой экологической опасности мест захоронения и хранения отходов и дополнительными сведениями, не укладывающимися в типовую форму. Особое внимание обращается на потенциально опасные в экологическом отношении места захоронения и хранения отходов в населенных пунктах, затопляемых поймах, на размываемых берегах, близкие к границам водоохранных зон, находящиеся в переполненном или аварийном состоянии и т.п.
5. Обязанность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность по обращению с отходами, проводить мониторинг окружающей среды на территориях объектов размещения отходов заключается в проведении комплексных систематических наблюдений за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов. Мониторинг включает в себя несколько стадий (этапов): наблюдение за состоянием окружающей среды, оценку получаемых сведений в динамике и прогноз состояния окружающей среды на перспективу.
Фактически в комментируемой статье говорится об осуществлении производственного экологического мониторинга субъектами, осуществляющими деятельность в области обращения с отходами. Понятие "производственный мониторинг" отсутствует в действующем природоохранном законодательстве. Содержащийся в ряде нормативно-правовых актах термин "производственный экологический контроль" (ст. 67 Закона об охране окружающей среды, ст. 25 Закона об охране атмосферного воздуха) представляет собой деятельность, направленную на обеспечение выполнения в процессе хозяйственной и иной деятельности мероприятий по охране окружающей среды, рациональному использованию и восстановлению природных ресурсов, а также в целях соблюдения требований в области охраны окружающей среды, установленных законодательством в области охраны окружающей среды, и является стадией, следующей за проведением наблюдений (мониторинга).
Производственный экологический контроль предполагает проведение определенных мероприятий, то есть активных действий, направленных на охрану и восстановление окружающей среды. В отличие от контроля, производственный экологический мониторинг является этапом сбора информации, предназначенной для решения задач оперативного наблюдения и реагирования на увеличение уровня загрязнения природных сред на территории санитарно-защитной и жилой зоны, оценки экологической обстановки и оказания информационной поддержки при принятии хозяйственных решений, размещении производственных комплексов, информирования общественности о состоянии окружающей среды и последствиях техногенных аварий.
Организованная эксплуатирующими организациями (индивидуальными предпринимателями) система производственного экологического мониторинга за объектами размещения отходов должна накапливать, систематизировать и анализировать информацию: о состоянии окружающей среды, об источниках и факторах воздействия, о причинах наблюдаемых и прогнозируемых изменений состояния окружающей среды, о допустимости изменений и нагрузок на окружающую среду и ее отдельные элементы.
6. Комментируемая статья содержит обязанность хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность в области обращения с отходами, представлять в установленном порядке необходимую информацию об отходах в специально уполномоченные органы.
Такая информация включает в себя сведения о происхождении, количестве, составе, свойствах, классе опасности отходов, в том числе: наименование видов отходов, коды отходов по федеральному классификационному каталогу отходов, принадлежность к группе опасных отходов, количество образованных отходов за отчетный период (год), поступление отходов от других организаций, размещение отходов на собственных объектах, количество переработанных, использованных и обезвреженных отходов.
Источниками информации служат паспорта опасных отходов, сведения статистической отчетности, проекты нормативов образования отходов и лимитов их размещения. Органами, в которые эксплуатирующими организациями и индивидуальными предпринимателями представляется вышеуказанная информация, является Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) и ее территориальные органы, осуществляющие контроль и надзор в области обращения с отходами (см. Положение о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 401), Федеральная служба государственной статистики (Росстат), Положение о которой утверждено Постановлением Правительства РФ от 2 июня 2008 г. N 420, и ее территориальные органы.
В сфере представления органам государственной власти сведений об обращении с отходами активно формируется правоприменительная практика.
Так, Постановлением Федерального арбитражного суда Московского округа оставлено в силе решение Арбитражного суда г. Москвы об отказе в признании незаконным постановления о привлечении к административной ответственности по ст. 8.5 КоАП за несвоевременное представление информации об обращении с отходами по установленным формам. Таким образом, непредставление необходимых сведений и документации по отходам квалифицируется как административное правонарушение - сокрытие или несвоевременное сообщение полной и достоверной информации об источниках загрязнения окружающей среды или иного вредного воздействия на окружающую природную среду и природные ресурсы лицами, обязанными сообщать такую информацию.
7. Содержание обязанностей юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по соблюдению требований о предупреждении аварий, связанных с обращением с отходами, заключается в исполнении указанными субъектами законодательных предписаний, направленных на осуществление комплекса мероприятий по обеспечению готовности к чрезвычайным ситуациям техногенного характера, локализации и ликвидации их последствий.
В случае если деятельность, связанная с обращением с отходами, осуществляется на опасном производственном объекте, эксплуатирующая организация обязана осуществлять планирование мероприятий по локализации последствий аварий (ст. 10 Закона о промышленной безопасности опасных производственных объектов). Такая организация должна заключить с аварийно-спасательными службами договоры на обслуживание либо создавать свои собственные аварийно-спасательные службы. Кроме того, у организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты, должны иметься резервы финансовых средств и необходимое оборудование для локализации и ликвидации последствий аварий, создаваться системы наблюдения и оповещения, а также системы связи на случай чрезвычайной ситуации.
Организации, осуществляющие деятельность по обращению с радиоактивными отходами, в соответствии с действующим законодательством обязаны разрабатывать перечень потенциальных радиационных аварий с прогнозом их радиационной обстановки, план мероприятий по защите работников и населения от радиационной аварии и ее последствий, иметь в наличии средства для оповещения и обеспечения ликвидации последствий радиационной аварии, а также медицинские средства для профилактики радиационных поражений и оказания первой медицинской помощи (ст. 19 Закона о радиационной безопасности населения). Эксплуатирующие радиационно опасные объекты организации должны создавать собственные аварийно-спасательные формирования и поддерживать их готовность на случай возникновения аварийных ситуаций.
В отношении всех субъектов, осуществляющих деятельность в области обращения с отходами, действуют требования по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (ст. 14 Закона о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций), заключающиеся в планировании необходимых мер по защите работников организаций от чрезвычайных ситуаций, создании и поддержании в готовности сил и средств предупреждения и ликвидации аварий, а также систем оповещения, организации и проведении аварийно-спасательных работ на подведомственных объектах, наличии финансовых ресурсов на ликвидацию чрезвычайных ситуаций и защиту работников, своевременном информировании населения, работников, а также специально уполномоченных органов о возникновении чрезвычайной ситуации.
Статья 12. Требования к объектам размещения отходов
Комментарий к статье 12
1. Определение "объект размещения отходов" раскрывается в ст. 1 комментируемого Закона. Под объектом размещения отходов понимается специально оборудованное сооружение, предназначенное для размещения отходов. В соответствии с п. 2.5 Санитарно-эпидемиологических правил и нормативов 2.1.7.1322-03 "Гигиенические требования к размещению и обезвреживанию отходов производства и потребления" (СанПиН 2.1.7.1322-03) объектом размещения отходов также считаются открытые площадки или специализированные помещения, на которых производится временное хранение отходов, в том числе в целях их последующей утилизации. Разновидностями объектов размещения отходов являются полигоны, шламохранилища, хвостохранилища, отвалы горных пород и другие объекты, на которых могут быть размещены отходы, отвечающие всем законодательным требованиям.
Одна из разновидностей объектов размещения отходов - полигоны твердых бытовых отходов (ТБО) представляют собой специальные сооружения, предназначенные для изоляции и обезвреживания ТБО, которые должны гарантировать санитарно-эпидемиологическую безопасность населения (п. 2.1 Санитарных правил СП 2.1.7.1038-01, утв. Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 30 марта 2001 г. N 16). Для создания объектов размещения отходов необходимо разрешение компетентного государственного органа, которым является Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору. Необходимо обратить внимание, что в Положении о Ростехнадзоре, утверждающем все направления разрешительной деятельности Службы, рассматриваемый вид разрешений не указывается. Таким образом, исходя из положений законодательства и практической деятельности службы, можно констатировать, что деятельность Ростехнадзора по разрешению создания объектов размещения отходов носит характер согласования проектной документации на данные объекты.
2. Комментируемая статья устанавливает основное правило определения мест строительства объектов размещения отходов, которое осуществляется только при условии проведения специальных гидрологических, геологических и иных исследований. Градостроительным законодательством предусмотрено предпроектное проведение инженерных изысканий (ст. 47 ГрадК РФ), под которыми понимается изучение природных условий и факторов техногенного воздействия в целях рационального и безопасного использования территорий и земельных участков в их пределах, подготовки данных по обоснованию материалов, необходимых для территориального планирования, планировки территории и архитектурно-строительного проектирования.
В градостроительной практике используются различные виды изысканий. Их выбор обусловливается целями, преследуемыми в данной конкретной ситуации. Согласно Постановлению Правительства РФ от 19 января 2006 г. N 20 "Об инженерных изысканиях для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства", выделяются основные и специальные виды инженерных изысканий.
К числу основных видов инженерных изысканий относятся: инженерно-геодезические изыскания; инженерно-геологические изыскания; инженерно-гидрометеорологические изыскания; инженерно-экологические изыскания; инженерно-геотехнические изыскания. К специальным видам инженерных изысканий относятся: геотехнические исследования; обследования состояния грунтов оснований зданий и сооружений, их строительных конструкций; поиск и разведка подземных вод для целей водоснабжения; локальный мониторинг компонентов окружающей среды; разведка грунтовых строительных материалов; локальные обследования загрязнения грунтов и грунтовых вод.
Инженерные изыскания выполняются в соответствии с требованиями технических регламентов, а также с учетом материалов и данных инженерных изысканий, которые хранятся в государственном фонде материалов и данных инженерных изысканий, а также в информационных системах обеспечения градостроительной деятельности. До вступления в силу указанных нормативных документов при выполнении инженерных изысканий должны соблюдаться требования законодательства Российской Федерации, нормативных технических документов федеральных органов исполнительной власти (обязательные требования действующих строительных норм и правил) в части, не противоречащей Закону о техническом регулировании и ГрадК РФ.
Конкретное содержание различных видов инженерных изысканий можно продемонстрировать на примере Приказа Министерства регионального развития РФ от 11 июля 2008 г. N 92 "О составе и объеме инженерных изысканий, необходимых для определения границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального значения".
Согласно данному документу, в составе инженерно-геодезических изысканий могут выполняться: рекогносцировочное обследование территории; топографическая съемка, включая съемку подземных и надземных сооружений, обновление топографических планов, инженерно-гидрографические работы; геодезические стационарные наблюдения за деформациями земной поверхности и толщи горных пород в районах развития опасных природных и техногенных процессов; камеральное трассирование и предварительный выбор вариантов размещения объектов капитального строительства федерального значения для выполнения полевых работ и обследований; полевое трассирование выбранных вариантов размещения линейных объектов федерального значения. Объем работ должен обеспечивать получение актуализированных топографических карт (планов) территории, на которой планируется размещение объектов капитального строительства федерального значения.
В составе инженерно-геологических изысканий могут выполняться: проходки горных выработок; геофизические исследования; полевые и лабораторные исследования грунтов и подземных вод; гидрогеологические исследования; сейсмологические исследования. Объем работ должен обеспечивать получение материалов и данных, включая геологическое строение, геоморфологические и гидрогеологические условия, состав, состояние и свойства грунтов, геологические и инженерно-геологические процессы, составление прогноза возможных изменений инженерно-геологических условий в части взаимодействия размещаемых объектов капитального строительства с геологической средой.
В составе инженерно-гидрометеорологических изысканий могут выполняться: рекогносцировочное обследование водных объектов на территориях планируемого размещения объектов капитального строительства; камеральное трассирование вариантов зон планируемого размещения объектов капитального строительства с выделением наиболее сложных переходов через водные объекты, подлежащих натурному обследованию; наземное гидроморфологическое обследование и проработка вариантов переходов через водные объекты со сложными инженерно-гидрологическими условиями. Объем работ с учетом использования материалов гидрометеорологических наблюдений должен обеспечивать изучение гидрометеорологических условий территории планируемого строительства, включая опасные процессы и явления, и составление прогноза возможных изменений таких условий в результате взаимодействия с проектируемым объектом.
В составе инженерно-экологических изысканий могут выполняться: маршрутные наблюдения природной среды и ландшафтов, состояния наземных и водных экосистем; проходки горных выработок для определения условий распространения загрязнений; определение источников загрязнения атмосферного воздуха, почв, грунтов, поверхностных и подземных вод; радиационные исследования; эколого-гидрогеологические исследования. Объем работ должен обеспечивать: оценку экологического состояния окружающей среды на период подготовки проекта схемы территориального планирования, включая оценку химического загрязнения атмосферного воздуха, почв, грунтов, подземных и поверхностных вод; составление прогноза возможных изменений экологических условий территории при реализации намечаемых решений; разработку предложений и рекомендаций по организации природоохранных мероприятий и экологического мониторинга окружающей среды.
Выделяется два вида субъектов, проводящих инженерные изыскания: индивидуальные предприниматели (юридические лица), имеющие выданное саморегулируемой организацией свидетельство и допуск к таким работам (для инженерных изысканий, оказывающих влияние на безопасность объектов капитального строительства), а также любые физические и юридические лица, проводящие инженерные изыскания по всем иным видам работ.
Материалы и результаты инженерных изысканий оформляются в виде отчетной документации о выполнении инженерных изысканий, состоящей из текстовой и графической частей, а также приложений к ней (в текстовой, графической, цифровой и иных формах). Состав текстовой и графической частей указанной документации, а также приложений к ней устанавливается Министерством регионального развития Российской Федерации. Результаты инженерных изысканий используются в том числе для формирования государственного фонда материалов и данных инженерных изысканий и информационных систем обеспечения градостроительной деятельности.
ГрадК РФ, ГК РФ и Постановление Правительства РФ от 19 января 2006 г. N 20 "Об инженерных изысканиях для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства" определяют лишь общие требования к проведению инженерных изысканий. Вплоть до принятия технических регламентов непосредственное содержание процедуры инженерных изысканий определяет СНиП 11-02-96 "Инженерные изыскания для строительства. Основные положения" (приняты Постановлением Минстроя России от 29 октября 1996 г. N 18-77).
3. Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. N 309-ФЗ "О внесении изменений в статью 16 Федерального закона "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" редакция комментируемой статьи была изменена - из нее были исключены требования о наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы при определении места строительства объектов размещения отходов. Указанный законодательный акт предусмотрел еще одно нововведение: перечень объектов государственной экологической экспертизы был дополнен такой разновидностью, как проектная документация на объекты размещения и обезвреживания отходов 1 - 4 классов опасности (п. 7.2 ст. 11 Закона об экологической экспертизе). В случае если рассматриваемые объекты были введены в эксплуатацию или на их строительство было получено разрешение до внесения изменений в действующее законодательство, требования п. 7.2 ст. 11 Закона об экологической экспертизе на них не распространяются.
Тем самым в настоящее время государственной экологической экспертизе не подлежат материалы об определении места строительства объектов размещения отходов всех классов опасности, а также проектная документация на объекты обезвреживания и размещения отходов 5 класса опасности.
4. Комментируемая статья содержит обязанность собственников и лиц, во владении или пользовании которых находятся объекты размещения отходов, осуществлять мониторинг состояния окружающей среды как на территориях объектов, так и в пределах их воздействия на окружающую среду. В качестве территориальных пределов такого воздействия могут выступать границы санитарно-защитной зоны, размер которой обеспечивает уменьшение воздействия загрязнений до значений, установленных гигиеническими нормативами. В соответствии с действующей редакцией СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", утвержденных Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 25 сентября 2007 г. N 74, санитарно-защитная зона (СЗЗ) является защитным барьером, обеспечивающим уровень безопасности населения при эксплуатации объекта в штатном режиме, в частности в санитарно-защитной зоне объектов размещения отходов запрещается размещение жилой застройки, скважин и колодцев для питьевых целей.
В отношении особо опасных объектов размещения отходов, к которым относятся, например, захоронения крупного рогатого скота, зараженного сибирской язвой, размер СЗЗ устанавливается постановлением Главного государственного санитарного врача РФ.
Мониторинг, то есть система наблюдений, должен осуществляться хозяйствующим субъектом в целях определения воздействия объекта размещения отходов на различные компоненты окружающей среды - атмосферный воздух, наземные и подземные воды, почву и т.д.
В отношении полигонов твердых бытовых отходов (ТБО) действует Инструкция по проектированию, эксплуатации и рекультивации, утвержденная Министерством строительства РФ 2 ноября 1996 г., согласно которой разрабатывается специальный проект мониторинга окружающей среды вокруг полигонов ТБО, включающий разделы: контроль состояния подземных и поверхностных водных объектов, атмосферного воздуха, почв и растений, шумового загрязнения в зоне возможного неблагоприятного влияния полигона; система управления технологическими процессами на полигоне, обеспечивающая предотвращение загрязнения подземных и поверхностных водных объектов, атмосферного воздуха, почв, растений, шумового загрязнения выше допустимых пределов в случаях обнаружения загрязняющего влияния полигонов. Осуществление мониторинга предполагает отбор проб и их анализ в лаборатории, аккредитованной на такие виды работ. Объем определяемых показателей и периодичность отбора проб обосновываются в проекте мониторинга, разрабатываемом для каждого полигона отдельно. Инструкция содержит обязательные правила лишь относительно периодичности отбора проб атмосферного воздуха, которые должны проводиться ежеквартально.
5. Закрытие полигонов и иных объектов размещения отходов осуществляется при заполнении их до отметки, установленной в проектной документации. Комментируемая статья содержит правило, согласно которому после окончания использования объектов размещения отходов собственники таких объектов или эксплуатирующие их лица обязаны осуществлять контроль за состоянием и воздействием на окружающую среду в районе расположения объектов, а также работы по восстановлению нарушенных земель (рекультивации). В соответствии с требованиями Постановления Правительства РФ от 23 февраля 1994 г. N 140 п. 5 Основных положений о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы, утвержденных Приказом Минприроды N 525 и Роскомзема N 67 от 22 декабря 1995 г., рекультивации подлежат земли, нарушенные при складировании и захоронении промышленных, бытовых и других отходов.
В каждом случае на проведение работ по рекультивации земель составляется проект рекультивации.
Существуют определенные требования по рекультивации полигонов твердых бытовых отходов (см. вышеназванную Инструкцию по проектированию, эксплуатации и рекультивации полигонов ТБО). Кроме полигонов, на практике встречается большое количество несанкционированных свалок, которые устраивались и эксплуатировались без выполнения каких-либо требований государственных органов и органов местного самоуправления.
Рекультивация таких свалок требует выполнения большого объема подготовительных работ, в том числе проведения комплекса экологических исследований (гидрогеологических, геологических, почвенных, исследования атмосферы, проверки отходов на радиоактивность и т.п.), решения вопросов по утилизации отходов. Рекультивация полигона (свалки) включает два этапа: технический и биологический. На техническом этапе рекультивации осуществляются исследования состояния объекта и его воздействия на окружающую среду, происходит подготовка территории полигона (свалки) к последующему целевому использованию. Для этого необходимо получение исчерпывающих данных о геологических, гидрогеологических, геофизических, ландшафтно-геохимических, газохимических и других условиях участка размещения полигона (свалки), создание рекультивационного многофункционального покрытия, планировка, формирование откосов, разработка, транспортировка и нанесение технологических слоев и потенциально плодородных почв, строительство дорог, гидротехнических и других сооружений.
Биологический этап включает мероприятия по восстановлению территории закрытых полигонов для их дальнейшего целевого использования. В рамках этого этапа проводится комплекс агротехнических и фитомелиоративных мероприятий, направленных на восстановление нарушенных земель.
Есть три направления рекультивации объектов размещения отходов:
а) сельскохозяйственное направление рекультивации осуществляется в случае расположения полигона или иного объекта в зоне землепользования того или иного сельскохозяйственного предприятия. При осуществлении сельскохозяйственного направления рекультивации выращивание овощей и фруктов, а также коллективное садоводство допускаются не раньше чем через 10 - 15 лет, создание сенокосно-пастбищных угодий - через 1 - 3 года после закрытия полигона (свалки, иного объекта размещения отходов);
б) лесохозяйственное направление рекультивации - создание на нарушенных объектами размещения отходов землях лесных насаждений различного типа. Лесоразведение предусматривает создание и выращивание лесных культур мелиоративного, противоэрозионного, полезащитного, ландшафтно-озеленительного назначения;
в) строительное направление рекультивации - приведение территории объекта размещения отходов в состояние, пригодное для промышленного и гражданского строительства.
6. Все объекты размещения отходов вносятся в государственный реестр, порядок ведения которого установлен Постановлением Правительства РФ от 26 октября 2000 г. N 818 "О порядке ведения государственного кадастра отходов и проведения паспортизации опасных отходов".
К сожалению, в данное Постановление не были внесены изменения в части наименования органов, осуществляющих ведение реестра объектов размещения отходов и государственного кадастра отходов. В Постановлении в качестве таковых указаны Министерство природных ресурсов РФ и его территориальные органы. Между тем с 2004 г., после первого этапа административной реформы, указанные функции были возложены на Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору.
Государственный кадастр отходов разрабатывается при участии органов государственной власти субъектов РФ и включает в себя Федеральный классификационный каталог отходов, государственный реестр объектов размещения отходов, банк данных об отходах и о технологиях использования и обезвреживания отходов различных видов.
В настоящий момент Ростехнадзором разработан проект Административного регламента об исполнении государственной функции по ведению государственного реестра объектов размещения отходов в составе государственного кадастра отходов. В п. 1.3 проекта установлено, что государственный реестр объектов размещения отходов представляет собой систематизированный свод документированных сведений о местоположении, целевом назначении, правовом положении объектов, их состоянии, наличии размещенных отходов, получаемых в результате проведения государственного учета объектов размещения отходов. Государственный реестр объектов размещения отходов состоит из территориальных разделов, содержащих сведения об объектах размещения отходов, расположенных на территории определенного субъекта Российской Федерации. Органами государственной власти субъектов РФ принимаются нормативно-правовые акты, определяющие порядок ведения регионального реестра объектов размещения отходов.
Например, Постановлением Правительства Тюменской области от 18 июля 2008 г. утверждено Положение о порядке ведения регионального кадастра отходов, раздел 4 которого содержит процедуры формирования реестра объектов размещения отходов. В частности, в Положении предусматривается, что учету в региональном реестре подлежат объекты размещения отходов, расположенные на территории Тюменской области, на основании инвентаризации таких объектов. Объекты размещения отходов при занесении в реестр классифицируются по типу, виду размещения, мощности, категории опасности для окружающей среды. Подтверждающим документом регистрации объекта в реестре служит свидетельство установленной формы, которая утверждается органами государственной власти субъекта РФ.
Статья 13. Требования к обращению с отходами на территориях муниципальных образований
Комментарий к статье 13
1. На основании ст. 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, в том числе в части организации сбора и вывоза бытовых отходов и мусора.
В соответствии с Законом о местном самоуправлении сбор и вывоз мусора относятся к вопросам местного значения поселений (п. 18 ст. 14); городские округа отвечают за сбор, вывоз, утилизацию и переработку бытовых и промышленных отходов (п. 24 ст. 16); к вопросам местного значения муниципальных районов относится только организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов (п. 14 ст. 15).
Учитывая, что жильцы не являются участниками правоотношений по обращению с отходами, функции по обращению с отходами при размещении отходов населения, выполняя муниципальный заказ, осуществляют муниципальные унитарные предприятия, юридические лица других организационно-правовых форм в рамках осуществления своей основной деятельности.
Таким образом, отходы, образовавшиеся в результате жизнедеятельности населения, являются собственностью муниципального образования как юридического лица, что создает последующую обязанность по их сбору, вывозу, утилизации и переработке.
2. Реализуя правомочия в рассматриваемой сфере, органы местного самоуправления принимают нормативно-правовые акты муниципального уровня, определяющие порядок сбора, вывоза и утилизации промышленных и бытовых отходов. Правила обращения с отходами, утвержденные постановлениями органов местного самоуправления действуют на территории многих муниципальных образований, хотя определенные трудности с принятием таких нормативно-правовых актов имеются.
По данным Управления Роспотребнадзора по Удмуртской Республике <9>, в большинстве городов и районов Удмуртской Республики есть нормативные документы о системах сбора транспортировки, размещения бытовых отходов. Однако в ряде районов Республики основополагающих документов по установлению систем сбора, транспортировки и размещения бытовых отходов не принято (Глазовский, Юкаменский, Ярский, Сарапульский, Камбарский, Каракулинский, Увинский, Селтинский, Як-Бодьинский административные районы Удмуртской Республики). Анализируя ситуацию по России в целом, можно констатировать, что в последние годы в связи с проводимыми реформами в сфере муниципального законодательства все же появилась положительная тенденция принятия правовых актов местного уровня, определяющих порядок обращения с отходами и в небольших городских округах.
--------------------------------
<9> Удмуртская правда. 2008. 12 сентября.
Так, Временный порядок обращения с отходами производства и потребления в г. Апатиты Мурманской области, утвержденный Постановлением Администрации г. Апатиты от 5 мая 2008 г. N 282, устанавливает, что природопользователи (хозяйствующие субъекты), в процессе деятельности которых образуются отходы, заключают договор на сбор и вывоз и отдельно договор на захоронение отходов (размещение на лицензированном объекте) со специализированными организациями, имеющими лицензии на соответствующий вид деятельности. Природопользователь должен организовывать селективный сбор отходов и имеет право продавать или передавать их по договору организациям, имеющим лицензию на сбор и переработку вторичного сырья, которые наряду со специализированными организациями, осуществляющими сбор, прием, использование, транспортирование, размещение и утилизацию отходов, подлежат включению в реестр, ежегодно публикуемый органами местного самоуправления. Рассматриваемое Постановление определяет срок хранения отходов в мусоросборниках (в холодный период года - не более трех суток, в теплое время года должен осуществляться ежедневный их вывоз), при этом в целях обеспечения шумового комфорта отходы должны вывозиться с 8.00 до 22.00.
Положение о порядке организации сбора, вывоза и утилизации бытовых промышленных отходов на территории г. Урай, утвержденное Постановлением главы города от 31 октября 2008 г. N 3462, устанавливает, что размещение отходов осуществляется исключительно на специальных объектах, предназначенных для их захоронения и обустроенных в соответствии с действующими санитарными правилами и нормами. Запрещается захоронение отходов на территориях городских и других населенных пунктов, лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных и водоохранных зон, а также в местах залегания полезных ископаемых. На объекты размещения отходов в г. Урай принимаются отходы из жилых домов, общественных зданий и сооружений, предприятий торговли, общественного питания, уличный, садово-парковый, строительный мусор, некоторые виды промышленных отходов, при этом собственникам отходов выдается документ, подтверждающий факт размещения отходов на конкретном объекте их размещения.
В соответствии с Постановлением главы Администрации МО "Холмский городской округ" от 23 июня 2006 г. "Об утверждении Порядка организации и вывоза отходов на территории МО "Холмский городской округ" устанавливаются обязанности хозяйствующих субъектов (к которым наряду с предприятиями относятся граждане - собственники жилых домов и садово-огородных участков) удалять бытовые и производственные отходы, вести учет образовавшихся, используемых, обезвреженных, переданных другим лицам отходов, передавать материалы учета специально уполномоченным органам, согласовывать с отделом архитектуры и градостроительства городской администрации места складирования отходов.
3. К полномочиям органов местного самоуправления относится определение порядка сбора отходов на территориях муниципальных образований, включая их разделение на виды. Например, Порядок организации и вывоза отходов на территории МО "Холмский городской округ" предусматривает установку на территории многоквартирных домов контейнеров трех типов для раздельного сбора отходов: серого цвета - для макулатуры, полимерных материалов, стекла, текстиля, дерева, синего цвета - для сбора отходов, не подлежащих сортировке, зеленого цвета - для пищевых отходов. Кроме того, данный нормативный акт предписывает создавать специально оборудованные площадки с бункерами для сбора крупногабаритных отходов.
В некоторых случаях нормативно-правовые акты, регулирующие порядок сбора отходов, принимаются в субъектах РФ. Типичным примером является законодательство об отходах городов федерального значения - Москвы и Санкт-Петербурга. При этом необходимо отметить содержащие весьма подробные инструкции и действующие на территории г. Санкт-Петербурга Методические рекомендации по использованию контейнеров для селективного сбора отходов (утв. Постановлением Правительства г. Санкт-Петербурга 2 августа 2005 г.), которые закрепляют правила раздельного сбора твердых коммунальных отходов отдельно от влажных, пищевых и прочих загрязняющих и неперерабатываемых отходов. При этом указанные Рекомендации в целях обеспечения раздельного сбора отходов устанавливают следующую цветовую маркировку и габариты для мусорных контейнеров:
- контейнер синего цвета 0,75 куб. м - для бумаги;
- контейнер желтого цвета 0,75 куб. м - для стекла, пластика, металла, текстиля;
- контейнер зеленого цвета 0,75 куб. м, 6 куб. м, 9 куб. м - для смешанного мусора;
- контейнер зеленого цвета 14 куб. м - для крупногабаритных отходов.
На контейнеры для сбора отходов наносятся наименования видов материалов, подлежащих сбору в эти контейнеры, в виде надписей и пиктограмм, которые должны однозначно и точно доносить информацию о материалах, подлежащих сбору в соответствующий контейнер.
Правила раздельного сбора отходов, действующие на территории муниципального образования, должны соответствовать экологическим, санитарным и иным требованиям. Такие требования содержатся, например, в Санитарных правилах содержания территорий населенных мест (СанПиН 42-128-4690-88) и устанавливают общие требования к сбору в разные контейнеры твердых бытовых отходов, жидких отходов и пищевых отходов.
Статья 13.1. Требования к обращению с ломом и отходами цветных и (или) черных металлов и их отчуждению
Комментарий к статье 13.1
1. Лом и отходы цветных и (или) черных металлов - пришедшие в негодность или утратившие свои потребительские свойства изделия из цветных и (или) черных металлов и их сплавов, отходы, образовавшиеся в процессе производства изделий из цветных и (или) черных металлов и их сплавов, а также неисправимый брак, возникший в процессе производства указанных изделий. Участвовать в обращении лома цветных и черных металлов могут физические и юридические лица (индивидуальные предприниматели), однако к деятельности последних Закон применяет повышенные требования.
Применительно к гражданам перечень разрешенных для приема от физических лиц лома и отходов цветных металлов должен утверждаться органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Так, в Республике Татарстан этот перечень утвержден Постановлением Кабинета Министров от 19 ноября 2001 г. N 812, а в Краснодарском крае - Постановлением главы Администрации края от 24 мая 2001 г. N 404 и т.д.
Согласно Постановлению Правительства Свердловской области от 11 октября 2007 г. N 1015-ПП "О внесении изменений в Постановление Правительства Свердловской области от 04.12.2000 N 984-ПП "О перечне видов лома цветных и черных металлов, образующегося в быту и подлежащего приему от физических лиц", к таковым относятся: предметы домашнего обихода, металлические детали изделий бытового назначения; мелкий сельскохозяйственный и садово-огородный инвентарь; ручной инвентарь, ручной строительный, слесарный, столярный и сапожный инструмент; спортивный инвентарь, охотничье снаряжение и туристические товары; музыкальные инструменты; велосипеды, мотовелосипеды, запасные части к ним; металлические детали и конструкции мебели; консервная тара и упаковка и т.д.
Запрещен прием у физических лиц, которые не являются субъектами предпринимательской деятельности, лома и отходов цветных и черных металлов производственно-технического назначения, в том числе изделий энергетического, промышленного, военного и ракетно-космического происхождения, кабелей и оборудования объектов связи, рельсов, элементов железнодорожного полотна и подвижного состава.
В целях урегулирования рассматриваемых отношений в сфере оборота лома черных и цветных металлов одно время существовал проект Федерального закона "О государственном регулировании обращения с ломом и отходами цветных и черных металлов" (проект N 99044358-2), принятый Государственной Думой 8 июля 2005 года. Однако в связи с отклонением его Президентом РФ данный проект был снят с дальнейшего рассмотрения (Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 14 мая 2008 г. N 470-5 ГД "О Федеральном законе "О государственном регулировании обращения с ломом и отходами цветных и черных металлов").
2. Согласно Положению о лицензировании заготовки, переработки и реализации лома цветных металлов, утвержденному Постановлением Правительства РФ от 14 декабря 2006 г. N 766, под заготовкой лома цветных металлов понимаются сбор, покупка лома цветных металлов у юридических и физических лиц и транспортировка заготовленного лома цветных металлов грузовым автомобильным транспортом; под переработкой лома цветных металлов - процессы хранения, сортировки, отбора, измельчения, резки, разделки, прессования, брикетирования лома цветных металлов; под реализацией лома цветных металлов - продажа или передача заготовленного и (или) переработанного лома цветных металлов на возмездной или безвозмездной основе. Лицензирование заготовки, переработки и реализации лома цветных металлов осуществляют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (далее - лицензирующие органы).
Лицензионными требованиями и условиями при осуществлении заготовки, переработки и реализации лома цветных металлов являются:
- наличие у соискателя лицензии (лицензиата) на каждом объекте осуществления лицензируемой деятельности в собственности или на ином законном основании земельного участка, зданий, сооружений, оборудования, инвентаря, технической документации, необходимых для осуществления лицензируемой деятельности и соответствующих установленным требованиям;
- наличие у соискателя лицензии (лицензиата) в собственности или на ином законном основании не менее чем на одном объекте осуществления лицензируемой деятельности в пределах территории субъекта Российской Федерации: лаборатории для определения химического состава лома цветных металлов, соответствующей установленным требованиям; пресса для пакетирования лома цветных металлов;
- наличие у соискателя лицензии (лицензиата) работников, имеющих необходимую квалификацию для осуществления лицензируемой деятельности;
- соблюдение технологии заготовки, переработки и реализации лома цветных металлов, соответствующей установленным требованиям;
- соблюдение Правил обращения с ломом и отходами цветных металлов и их отчуждения, утвержденных в соответствии с комментируемой статьей.
Для получения лицензии на осуществление заготовки, переработки и реализации лома цветных металлов соискатель лицензии должен представить в лицензирующий орган следующие документы:
- заявление о предоставлении лицензии и документы (копии документов), указанные в п. 1 ст. 9 Закона о лицензировании отдельных видов деятельности;
- копию утвержденного соискателем лицензии описания технологии заготовки, переработки и реализации лома цветных металлов для каждого объекта осуществления лицензируемой деятельности с указанием состава используемого оборудования и его производительности по операциям;
- копии документов, подтверждающих наличие у соискателя лицензии принадлежащих ему на праве собственности или на ином законном основании земельного участка, зданий, сооружений, оборудования, инвентаря, используемых для осуществления заготовки, переработки и реализации лома цветных металлов, а также их соответствие установленным требованиям;
- копии документов (дипломы, аттестаты, свидетельства), подтверждающих квалификацию работников соискателя лицензии. Требовать от соискателя лицензии представления иных документов не допускается.
Лицензирующий орган проводит проверку полноты и достоверности сведений, содержащихся в указанных документах, проверку возможности выполнения соискателем лицензии лицензионных требований и условий. Проверка полноты и достоверности указанных сведений проводится путем их сопоставления со сведениями, содержащимися в Едином государственном реестре юридических лиц или Едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей. В случае если заявление оформлено с нарушением требований либо представлен неполный состав документов, соискателю лицензии направляется (вручается) копия описи представленных документов с уведомлением о необходимости устранения нарушений в оформлении заявления и (или) представления отсутствующих документов. Лицензия предоставляется на 5 лет. Срок действия лицензии может быть продлен в порядке, предусмотренном для переоформления лицензии.
При намерении лицензиата, имеющего лицензию, предоставленную лицензирующим органом одного субъекта РФ, осуществлять заготовку, переработку и реализацию лома цветных металлов на территориях других субъектов Российской Федерации лицензиат направляет в соответствующий лицензирующий орган уведомление о намерении осуществлять указанную деятельность на территории этого субъекта Российской Федерации. К уведомлению прилагаются нотариально заверенная копия документа, подтверждающего наличие лицензии, заявление о переоформлении этого документа.
Положение о лицензировании заготовки, переработки и реализации лома черных металлов утверждено Постановлением Правительства РФ от 14 декабря 2006 г. N 766.
3. Правила обращения с ломом и отходами цветных металлов и их отчуждения (утв. Постановлением Правительства РФ от 11 мая 2001 г. N 370) предусматривают, что физические лица осуществляют отчуждение лома и отходов цветных металлов, образующихся при использовании изделий из цветных металлов в быту и принадлежащих им на праве собственности, согласно перечню разрешенных для приема от физических лиц лома и отходов цветных металлов, который утверждается органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Юридические лица и индивидуальные предприниматели осуществляют обращение с ломом и отходами цветных металлов и их отчуждение в случае, если имеются документы, подтверждающие их право собственности на указанные лом и отходы.
Юридическое лицо и индивидуальный предприниматель, осуществляющие прием лома и отходов цветных металлов, должны обеспечить наличие на каждом объекте по приему указанных лома и отходов в доступном для обозрения месте следующей информации: наименование юридического лица или фамилия, имя, отчество индивидуального предпринимателя, номера их телефонов; для юридических лиц - данные о лице, ответственном за прием лома и отходов цветных металлов; распорядок работы; условия приема и цены на лом и отходы цветных металлов; перечень разрешенных для приема от физических лиц лома и отходов цветных металлов, который утверждается органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
На объектах по приему лома и отходов цветных металлов, кроме названной информации, должна находиться и предъявляться по требованию контролирующих органов следующая документация: лицензия, полученная в соответствии с Положением о лицензировании деятельности по заготовке, переработке и реализации лома цветных металлов, или ее копия, заверенная лицензирующим органом; нотариально заверенная копия документа, подтверждающего факт внесения записи о юридическом лице в Единый государственный реестр юридических лиц, или свидетельства о государственной регистрации индивидуального предпринимателя, осуществляющего прием лома и отходов цветных металлов; документы на имеющиеся оборудование и приборы, а также документы о проведении их поверок и испытаний; инструкции о порядке проведения радиационного контроля лома и отходов цветных металлов и проверки их на взрывобезопасность; инструкция о порядке действий при обнаружении радиоактивных лома и отходов цветных металлов; инструкция о порядке действий при обнаружении взрывоопасных предметов. Юридическое лицо и индивидуальный предприниматель, принимающие лом и отходы цветных металлов, должны организовать учет отчуждаемых лома и отходов. Каждая партия отчужденных лома и отходов цветных металлов должна быть зарегистрирована в журнале регистрации.
Правила обращения с ломом и отходами черных металлов и их отчуждения утверждены Постановлением Правительства РФ от 11 мая 2001 г. N 369.
4. По рассматриваемому вопросу постепенно формируется судебная практика (решение Верховного Суда РФ от 14 апреля 2003 г. N ГКПИ03-151).
Статья 14. Требования к обращению с опасными отходами
Комментарий к статье 14
1. Все отходы производства и потребления подлежат разделению на классы. Вступившая в силу 30 декабря 2008 г. статья 4.1 комментируемого Закона подразумевает в качестве классификационного критерия степень негативного воздействия на окружающую среду, в зависимости от которого все отходы подразделяются на 5 классов опасности (см. комментарий к ст. 4.1).
Необходимо отметить, что приведенная в комментируемом Законе классификация отходов не является единственной. По степени токсичности отходы производства и потребления подразделяются на 4 класса в соответствии с положениями Санитарных правил по определению класса опасности токсичных отходов производства и потребления (СП 2.1.7.1386-03), утвержденных Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 16 июня 2003 г. N 144:
- 1 класс - чрезвычайно опасные;
- 2 класс - высокоопасные;
- 3 класс - умеренно опасные;
- 4 класс - малоопасные.
Эта градация отходов не распространяются на радиоактивные, взрыво- и пожароопасные отходы, а также отходы, способные вызвать инфекционные заболевания (пищевые отходы, отходы лечебно-профилактических учреждений, осадки хозяйственно-бытовых сточных вод и т.п.). Определение класса опасности отхода по степени токсичности осуществляется исключительно аккредитованными для данного вида работ организациями. При этом санитарные правила устанавливают обязанность прохождения специалистами, осуществляющими определение класса опасности отходов, обучения в специализированном центре (ГУ НИИ ЭЧ и ГОС им. А.Н. Сысина РАМН или других аккредитованных гигиенических институтах и центрах Роспотребнадзора) и, как результат, получения свидетельства установленного образца.
Класс опасности отхода в зависимости от степени его токсичности может быть определен расчетным или экспериментальным методом. Расчетный метод применяется, если известен качественный и количественный состав отхода и в литературных источниках имеются необходимые сведения для определения показателей опасности компонентов отхода, в противном случае определение класса опасности проводится экспериментально. Определение класса опасности отхода производится для каждой партии отходов, вывозимых за пределы предприятия, на котором они образовались. При складировании отходов на полигонах (накопителях) предприятия отбор проб для определения класса опасности производится один раз в 3 года при условии неизменности технологического процесса и используемого сырья.
В соответствии с СанПиН 2.1.7.728-99 "Правила сбора, хранения и удаления отходов лечебно-профилактических учреждений", утвержденными Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 22 января 1999 г., отходы здравоохранения подразделяются по степени их эпидемиологической, токсикологической и радиационной опасности на пять классов опасности: класс А. Неопасные отходы лечебно-профилактических учреждений; класс Б. Опасные (рискованные) отходы лечебно-профилактических учреждений; класс В. Чрезвычайно опасные отходы лечебно-профилактических учреждений; класс Г. Отходы лечебно-профилактических учреждений, по составу близкие к промышленным; класс Д. Радиоактивные отходы лечебно-профилактических учреждений. В зависимости от устанавливаемого класса санитарным законодательством устанавливаются особенности сбора, хранения и утилизации отходов здравоохранения.
2. Помимо класса опасности каждому отходу производства присваивается классификационный код, учитывающий состав, количество, агрегатное состояние отходов, их токсикологические, экологические и другие характеристики на основании требований ГОСТ 30775-2001 "Классификация, идентификация и кодирование отходов". Указанным Стандартом утверждается номенклатура отходов, в которой все отходы производства подразделяются на группы в зависимости от отраслей промышленности, где они образуются. Например, выделяются отходы горнодобывающей, целлюлозно-бумажной и деревообрабатывающей промышленности, отходы сельского хозяйства, нефтепереработки и др. Целью рассматриваемых требований служит формирование единого языка общения производителей и потребителей отходов, а также контролирующих органов, в том числе использование единого перечня (номенклатуры) отходов при расчетах нормативов образования отходов и лимитов на их размещение.
3. Комментируемая статья устанавливает обязанности составления паспортов опасных отходов на отходы 1 - 4 класса опасности на основании данных о составе и свойствах этих отходов и оценки их опасности.
Несколько иная позиция высказывается в Межгосударственном стандарте ГОСТ 30774-2001 "Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Паспорт опасности отходов. Основные требования". Ссылаясь на ратификацию Россией ряда международных соглашений, в частности Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением, в Стандарте аргументируется необходимость паспортизации всех отходов, поскольку опасные отходы могут быть отнесены к таковым только после определения вида и степени их опасности, т.е. когда они паспортизированы.
В результате внесения изменений в комментируемую статью Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. паспорт опасных отходов стал необходим только для отходов 1 - 4 класса опасности (что не противоречит взятым на себя Россией международным обязательствам, так как отходы 5 класса фактически не представляют угрозы для человека и окружающей среды, а класс опасности присваивается до составления паспорта отхода).
В результате анализа нормативно-правовых актов Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти следует сделать вывод о том, что деятельность по паспортизации не ограничивается лишь составлением собственником паспорта опасных отходов. Например, в соответствии с утвержденным Ростехнадзором Порядком организации работы по паспортизации опасных отходов (Приказ от 15 августа 2007 г. N 570), деятельность по паспортизации включает в себя:
- подготовку заявителями сведений о происхождении, составе, свойствах отходов, конкретных объектах размещения отходов, технологиях их использования и обезвреживания и материалов отнесения отходов к конкретному классу опасности для окружающей среды;
- рассмотрение Ростехнадзором и его территориальными органами материалов, представляемых заявителями, о происхождении, составе и свойствах отходов, условиях и конкретных объектах размещения отходов, технологиях их использовании и обезвреживания, отнесении отходов к конкретному классу опасности для окружающей среды и подготовка документов о подтверждении (неподтверждении) отнесения отходов к конкретному классу опасности для окружающей среды;
- оформление и выдачу территориальными органами Ростехнадзора документов, подтверждающих отнесение опасного отхода к классу опасности отхода для окружающей среды (свидетельство о классе опасности отхода для окружающей среды) согласно образцу;
- согласование паспортов опасных отходов.
Тем самым п. 2 комментируемой статьи, предусматривающий обязательное подтверждение индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами отнесения отходов к конкретному классу опасности, фактически регулирует деятельность по паспортизации опасных отходов.
Материалы отнесения отходов к классам опасности подготавливаются заявителем в соответствии с Критериями отнесения опасных отходов к классу опасности для окружающей среды, утвержденными Приказом Министерства природных ресурсов РФ от 15 июня 2001 г. N 511. Документом, подтверждающим отнесение отхода к конкретному классу опасности для окружающей среды, является свидетельство, которое выдается для каждого конкретного вида отходов (форма свидетельства утверждена Приказом Ростехнадзора от 15 августа 2007 г. N 570).
4. Паспорт опасных отходов является частью технической документации на любые отходы на всех этапах их жизненного цикла. В соответствии со ст. 1 комментируемого Закона паспорт опасных отходов представляет собой документ, удостоверяющий принадлежность отходов к отходам соответствующего вида и класса опасности, содержащий сведения об их составе.
Паспорт должен содержать в краткой текстовой или табличной форме достоверную информацию обязательного характера, необходимую для принятия решения любого уровня о порядке обращения с отходами в зависимости от вида и степени их опасности для здоровья и жизни людей, для обеспечения требований охраны окружающей среды, а также о необходимых и целесообразных способах их использования в качестве сырья для производства товарной продукции либо о целесообразности переработки отходов в соответствующее сырье. Паспортизация опасных отходов осуществляется Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору и ее территориальными органами. Заявление о согласовании паспортов опасных отходов и исходные данные об отходах подаются в территориальные управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по месту регистрации юридического лица в бумажном и электронном виде по форме, размещенной на официальном сайте Ростехнадзора. Форма паспорта опасного отхода и Инструкция по ее заполнению утверждены Приказом Министерства природных ресурсов от 2 декабря 2002 г.
В некоторых случаях паспорт опасного отхода действует в течение определенного времени. При этом для отходов, включенных в Федеральный классификационный каталог отходов (далее - ФККО), утвержденный Приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 2 декабря 2002 года N 786, срок действия паспорта опасных отходов не устанавливается, а для отходов, не включенных в ФККО, - ограничивается на период регистрации данного отхода в ФККО.
За несоблюдение требований о составлении паспорта опасного отхода индивидуальные предприниматели и юридические лица могут привлекаться к административной ответственности по ст. 8.2 КоАП РФ. При этом не имеет значения, имеются ли у хозяйствующих субъектов утвержденные нормативы образования отходов, лицензии и прочие документы.
По данному вопросу формируется правоприменительная практика.
Так, Постановлением ФАС Уральского округа от 18 июня 2008 г. N Ф09-4379/08-С1 оставлено в силе решение Арбитражного суда Республики Башкортостан о привлечении к административной ответственности ОАО "Чишминский сахарный завод" за совершение правонарушения, предусмотренного ст. 8.2 КоАП РФ. Суд установил, что обществом осуществляется производственная деятельность по переработке сахарной свеклы и выработке сахара-песка, в процессе которой образуются опасные отходы 1 - 4-го классов опасности. При этом нормативы образования отходов ответчиком были разработаны в соответствии с действующим законодательством, но был доказан факт отсутствия паспортов на опасные отходы. При таких обстоятельствах суд кассационной инстанции нашел обоснованным вывод Арбитражного суда РБ о наличии в действиях общества состава административного правонарушения, выразившегося в том, что не разработаны паспорта на опасные отходы - фильтры масляные отработанные, отходы черных металлов, шпалы железнодорожные пропитанные отработанные, ответственность за которое предусмотрена ст. 8.2 КоАП РФ.
5. Пункт четвертый комментируемой статьи предусматривает возможность ограничения или запрещения деятельности индивидуальных предпринимателей или юридических лиц, в процессе которой образуются отходы 1 - 4 класса опасности, в случае реальной угрозы окружающей среде или здоровью человека. Действующее законодательство предусматривает два различных по своему содержанию и порядку применения механизма, направленных на прекращение опасной деятельности. Первый из них - административное приостановление деятельности, которое назначается в качестве наказания за административные правонарушения (ст. 3.12 КоАП РФ).
Поскольку административное приостановление деятельности является, по сути, административным наказанием, данная мера может иметь место, если она значится в качестве санкции за административное правонарушение. В отношении деятельности в области обращения с отходами административно-правовой запрет может применяться в случае, если доказан состав административного правонарушения, выразившегося в несоблюдении экологических или санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и иными опасными веществами (ст. 8.2 КоАП).
КоАП РФ четко не определяет, как быть в том случае, если срок административного приостановления деятельности истек, а хозяйствующий субъект не устранил обстоятельства, послужившие причиной применения данного вида наказания. Следует сделать вывод о том, что по окончании срока наказания лицо вправе возобновить деятельность. Однако если в его деятельности все осталось по-прежнему, с момента возобновления деятельности будет возобновлено и совершение правонарушения. Соответственно, лицо вновь можно будет привлечь к административной ответственности.
Второй механизм является по своему содержанию гражданско-правовым и выражается в установлении возможности предъявления иска о запрещении деятельности, создающей опасность причинения вреда в будущем (ст. 1065 ГК РФ). Гражданско-правовое запрещение деятельности, создающей опасность причинения вреда, отличается от административного пути правовой борьбы за свои права. Яркими и характерными чертами, выделяющими этот способ защиты, являются его направленность на ограждение прав гражданина от посягательств в будущем и относительная свобода запрета, т.е. он никак не связан с административно-правовым запретом.
При рассмотрении положений ст. 1065 ГК необходимо отметить определенные проблемы правоприменения: эксплуатирующим организациям нечасто запрещают заниматься опасными видами деятельности, в том числе связанными с обращением опасных отходов, по судебному решению. Основная трудность состоит в том, что владельцы источников повышенной опасности осуществляют свою деятельность на основе общего разрешения закона заниматься ею. К примеру, деятельность по сбору, складированию, использованию, переработке, обезвреживанию, транспортировке опасных отходов разрешена законом и на ее осуществление выдана лицензия, что по самой своей сути изначально создает опасность причинения вреда в будущем.
Проблема возможности запрещения указанной деятельности на основании ст. 1065 ГК РФ решается следующим образом. Если лицензионные требования соблюдаются эксплуатирующей организацией и при эксплуатации не превышаются нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду (ст. 27 Закона об охране окружающей среды), в иске о запрещении такой деятельности должно быть отказано. Суд не вправе удовлетворять такой иск потенциального пострадавшего, поскольку это противоречит общему разрешению закона заниматься разрешенными видами деятельности.
В случае осуществления обращения с опасными отходами с нарушением условий выданной лицензии, превышения лимитов размещения опасных отходов риск причинения вреда в будущем возрастает и угроза из потенциальной превращается в реальную. Именно в данном случае исходя из положений действующего гражданского и экологического законодательства применима статья 1065 ГК РФ о запрещении причинения вреда в будущем.
Нельзя не признать, что в последние несколько лет судами чаще стала применяться рассматриваемая статья. И принятые решения свидетельствуют, что суды все чаще поддерживают позиции истцов, которые настаивают на прекращении особо опасной деятельности.
Одним из показательных процессов в сфере применения гражданско-правового запрета является дело по иску общественной организации "Правосознание" и челябинского городского эколого-просветительского движения "Движение за ядерную безопасность" к Государственному унитарному производственному объединению "Маяк" о запрещении эксплуатации водоемов - хранилищ жидких радиоактивных отходов, прекращении сброса радиоактивных отходов в озеро Карачай и другие водоемы (Постановление ФАС Уральского округа от 04.01.2001 N Ф09-1975/2000-ГК).
Определением суда производство по делу прекращено: суд первой инстанции сделал вывод о том, что спор не является экономическим, поскольку имущественных требований истцом не заявлено. Постановлением Федерального арбитражного суда Уральского округа данное Определение было отменено, дело передано на новое рассмотрение и исковые требования удовлетворены.
В данном случае позиция кассационного суда является верной. Споры между организациями по искам о предупреждении причинения вреда вытекают из норм гражданского законодательства. В соответствии со ст. 2 ГК РФ предметом регулирования гражданского законодательства являются договорные и иные обязательства, в том числе обязательства вследствие причинения вреда, имущественные и личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности участников. Следовательно, рассматриваемые споры имеют экономический характер и должны разрешаться арбитражными судами.
Статья 15. Требования к профессиональной подготовке лиц, допущенных к обращению с отходами 1 - 4 класса опасности
Комментарий к статье 15
1. В целях создания дополнительных гарантий обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду Закон об охране окружающей среды (ст. 73) предусматривает обязанность руководителей организаций и специалистов, осуществляющих хозяйственную деятельность, которая может оказать воздействие на состояние окружающей среды, получать специальную экологическую подготовку, подтверждаемую дипломами государственного образца. Из смысла указанной статьи вытекает, что отсутствие таких подтверждающих документов должно являться основанием недопущения указанных лиц для занятия соответствующих должностей. Предусмотренные комментируемой статьей требования к профессиональной подготовке являются частным случаем указанной общей экологической обязанности.
Реализация ст. 73 Закона об охране окружающей среды оставляет открытыми как минимум два вопроса: отсутствие четкого перечня категорий таких должностных лиц и направленность такой подготовки, поскольку экологические знания и учебные заведения, предоставляющие подобные образовательные услуги, не определены ни в экологическом законодательстве, ни в иных нормативно-правовых актах Российской Федерации.
Относительно первой проблемы комментируемый Закон четко определил, что профессиональную подготовку, подтвержденную свидетельствами (сертификатами), должны иметь только лица, осуществляющую трудовую деятельность в сфере обращения с отходами 1 - 5 класса опасности. Для работы с отходами 5 класса опасности такой подготовки не требуется. Приказом МПР РФ от 18 декабря 2002 г. N 868 утверждена Примерная программа профессиональной подготовки лиц на право работы с опасными отходами.
2. Конкретный вид юридической ответственности, упомянутый п. 2 комментируемой статьи, будет зависеть от степени общественной опасности совершенного деяния. Если окружающей среде, жизни и здоровью человека таким деянием не был причинен вред, соответствующее должностное лицо может быть привлечено к дисциплинарной ответственности.
Статья 16. Требования к транспортированию отходов 1 - 4 класса опасности
Комментарий к статье 16
1. Увеличение количества опасных отходов ставит перед юридическими лицами и предпринимателями, чья деятельность связана с их образованием, задачу обезвреживания, утилизации либо переработки этих отходов. При этом основная трудность для данных субъектов состоит в том, что отходы, как правило, приходится перевозить, а риск, связанный с хранением, перегрузкой, транспортировкой опасных веществ, весьма велик.
Законодательство в этой связи призвано установить необходимые нормы, при соблюдении которых будет обеспечена безопасность людей, имеющих отношение к транспортировке опасных отходов, а также людей, которые могут оказаться (и пострадать) в случае возникновения аварийных ситуаций. Важное значение имеет также экологический аспект перевозки опасных веществ, поскольку воздействие опасных веществ, перевозимых различными видами транспорта, на окружающую среду может вызвать необратимые изменения (вплоть до гибели) флоры и фауны.
В п. 1 комментируемой статьи обозначен закрытый перечень требований для транспортирования и передачи опасных отходов.
Первое требование - это наличие паспорта опасных отходов. Паспорт опасных отходов - основной документ, достоверно свидетельствующий о степени и виде опасности, основных ресурсных и сырьевых характеристиках отходов, распространяется на любые отходы производства и потребления, образующиеся, складируемые и потребляемые, включая отходы, являющиеся результатами трансграничных перевозок из-за рубежа и за рубеж.
Межгосударственный стандарт ГОСТ 30774-2001 "Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Паспорт опасности отходов. Основные требования", введенный 1 июля 2002 года, устанавливает содержание и порядок заполнения паспорта опасности отходов. Требования данного Стандарта обязательны для юридических лиц, в том числе союзов, ассоциаций, концернов, акционерных обществ, межотраслевых, региональных и других объединений независимо от форм собственности и подчинения; граждан, занимающихся индивидуальной трудовой деятельностью; научно-технических и инженерных обществ, по роду деятельности связанных с получением, хранением, переработкой и захоронением отходов, а также для департаментов (ведомств) и других государственных и региональных органов управления и служат основанием для принятия различных технологических, экономических, юридических и других решений в отношении паспортизуемых отходов, в частности о возможности трансграничного перемещения данного отхода, начисления платежей и установления штрафных санкций за размещение отходов, сверхнормативное производство опасных отходов и т.д.
На национальном уровне порядок составления и утверждения паспорта опасных отходов установлен Приказом МПР РФ от 2 декабря 2002 г. N 785 "Об утверждении паспорта опасного отхода". Так, паспорт опасного отхода составляется на отходы, обладающие опасными свойствами (токсичность, пожароопасность, взрывоопасность, высокая реакционная способность, содержание возбудителей инфекционных болезней); на отходы 1 - 4 класса опасности для окружающей среды.
Дополнительно к этому Приказу действует Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 15 августа 2007 г. N 570 "Об организации работы по паспортизации опасных отходов", регламентирующий деятельность Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по подготовке обосновывающих материалов и принятию решения о паспортизации опасных отходов.
Утвержденный данным Приказом Порядок паспортизации включает: подготовку заявителями сведений о происхождении, составе, свойствах отходов, конкретных объектах размещения отходов, технологиях их использования и обезвреживания и материалов отнесения отходов к конкретному классу опасности для окружающей среды; рассмотрение Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору и ее территориальными органами представленных материалов; оформление и выдачу территориальными органами Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору свидетельств о классе опасности отхода для окружающей среды; согласование паспортов опасных отходов. Территориальный орган Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору в 30-дневный срок с момента регистрации материалов заявителя обеспечивает их рассмотрение, выдачу свидетельств о классе опасности отходов для окружающей природной среды и согласованных паспортов опасных отходов либо направление заявителю уведомления об отказе в выдаче указанных документов с указанием причин отказа. Срок действия паспорта для отходов, включенных в Федеральный классификационный каталог отходов, не устанавливается; для отходов, не включенных в ФККО, - ограничивается на период регистрации данного отхода в ФККО.
Правила определения класса опасности токсичных отходов производства и потребления содержатся в Санитарных правилах 2.1.7.1386-03. Наряду с этим необходимо учитывать положения СанПиН 2.1.7-95 "Почва, очистка населенных мест, бытовые и промышленные отходы, санитарная охрана почв. Порядок хранения, транспортировки, захоронения и утилизации (токсичных) промышленных отходов".
Второе требование напрямую вытекает из первого - наличие специально оборудованного и снабженного специальными знаками транспортного средства для перевозки опасных отходов. После определения класса опасности отходов - в будущем груза принимается решение о способе транспортировки опасного груза и в соответствии с заявленным классом груз маркируется. Погрузка и разгрузка опасных грузов осуществляются на специальных постах, то есть местах, расположенных на безопасном расстоянии от жилых и производственных строений, с соблюдением всех мер предосторожности - ответственное лицо контролирует выполнение работ. Персонал использует средства защиты и специальное оборудование (грузозахватные механизмы) для работы с опасными грузами, погрузочно-разгрузочные работы выполняются персоналом. Перед началом погрузки и разгрузки с работниками обязательно проводят инструктаж. Доставка опасных грузов осуществляется в специальной таре - канистрах, бочках, ящиках, баллонах и др. Вся тара надежно закрепляется, что максимально снижает риск возникновения опасной ситуации.
Третье обязательное условие касается соблюдения требований безопасности к транспортированию опасных отходов на транспортных средствах.
Приказом Министерства транспорта РФ от 8 августа 1995 г. N 73 утверждены Правила перевозки опасных грузов автомобильным транспортом. Контроль за соблюдением Правил перевозки опасных грузов автомобильным транспортом осуществляет Российская транспортная инспекция. Данные Правила определяют основные условия перевозок опасных веществ автомобильным транспортом, общие требования по обеспечению безопасности при их транспортировке, регламентируют взаимоотношения, права и обязанности участников перевозки опасных грузов.
Перевозка железнодорожным транспортом осуществляется на основании ст. 3, 31 Федерального закона "Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации" от 10 января 2003 г. N 18-ФЗ и Правил переадресовки грузов на железнодорожном транспорте, утв. МПС России в 2003 году.
Четвертое требование - наличие документации для транспортирования и передачи опасных отходов с указанием количества транспортируемых опасных отходов, цели и места назначения их транспортирования.
Согласно п. 2.2.1 Правил перевозки опасных грузов такие грузы независимо от класса опасности перевозятся в цистернах, съемных контейнерах - цистернах, батареях сосудов общей вместимостью более 1000 литров. При этом перевозка грузов осуществляется по специальным разрешениям, выдаваемым Министерством транспорта Российской Федерации. Свидетельство о допуске транспортного средства к перевозке опасных грузов выдается подразделениями ГАИ МВД России по месту регистрации транспортного средства после технического осмотра транспортного средства.
Особый случай представляет перевозка особо опасных грузов. К ним относятся вещества и материалы с физико-химическими свойствами высокой степени опасности по ГОСТ 19433-88. В соответствии с п. 2.3 Правил перевозки опасных грузов автомобильным транспортом, при перевозке автомобильным транспортом особо опасных грузов грузоотправитель (грузополучатель) дополнительно к этим документам должен получить разрешение на перевозку от органов внутренних дел по месту его нахождения.
2. Положения п. 2 комментируемой статьи носят отсылочный характер. В нем идет речь о требованиях, сформулированных в следующих государственных стандартах: ГОСТ 12.3.009-76 "Работы погрузочно-разгрузочные. Общие требования безопасности", ГОСТ 26319-84 "Грузы опасные. Упаковка" и ГОСТ 19433-88 "Грузы опасные. Классификация и маркировка" и др.
ГОСТ 12.3.009-76 устанавливает общие требования безопасности при проведении погрузочно-разгрузочных работ во всех отраслях народного хозяйства. Согласно п. 1.3 - 1.4 такие работы должны проводиться либо механизированным способом (при помощи подъемно-транспортного оборудования и средств малой механизации), либо вручную (обязательно с учетом норм, установленных действующим законодательством).
При этом безопасность производства погрузочно-разгрузочных работ обеспечивается с помощью: выбора оптимального способа производства работ, подъемно-транспортного оборудования и технологической оснастки; подготовки и организации мест производства работ; применения средств защиты работающих; проведения медицинского осмотра лиц, допущенных к работе, и их обучения.
ГОСТ 26319-84 устанавливает упаковку опасных грузов, предъявляемых к перевозке транспортом любого вида, массой нетто грузового места не более 400 кг и вместимостью не более 450 куб. дм, и устанавливает общие требования к транспортной таре и упаковке, а также их виды, типы, основные параметры и виды испытаний.
ГОСТ 19433-88 распространяется на опасные грузы и устанавливает классификацию, номенклатуру показателей и критерии для отнесения грузов к опасным и их классификации; методы определения показателей для классификации опасных грузов; маркировку и правила ее нанесения на грузовые единицы с опасными грузами, в том числе поставляемыми на экспорт. Так, каждая грузовая единица, содержащая опасный груз, должна иметь маркировку, характеризующую вид и степень опасности груза.
Допускается не наносить маркировку, характеризующую транспортную опасность груза, на транспортный пакет, если с его боковой и торцовой поверхности четко видна маркировка, нанесенная на упаковку.
Маркировка должна содержать на упаковке и (или) транспортном пакете знак опасности, транспортное наименование груза, номер ООН, классификационный шифр; на крупногабаритной таре или контейнере - знак опасности, номер ООН, а также номер аварийной карточки при транспортировании по железной дороге (если такой номер установлен). Аварийная карточка, не имеющая номера, должна прилагаться к грузовым документам.
Статья 17. Трансграничное перемещение отходов
Комментарий к статье 17
1. В комментируемой статье более полно раскрывается понятие "трансграничное перемещение отходов", уже упоминавшееся в ст. 1. Напомним, что в российском законодательстве под трансграничным перемещением отходов понимается перемещение отходов с территории, находящейся под юрисдикцией одного государства, на территорию (через территорию), находящуюся под юрисдикцией другого государства, или в район, не находящийся под юрисдикцией какого-либо государства, при условии, что такое перемещение отходов затрагивает интересы не менее чем двух государств.
Базовым международным документом, регулирующим трансграничное перемещение отходов, является Конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением. Она была совершена в Базеле 22 марта 1989 г., подписана СССР в Нью-Йорке 23 марта 1990 г. Федеральным законом N 49-ФЗ от 25.11.1994 "О ратификации Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением" она была ратифицирована и вступила в силу для России 1 мая 1995 г.
Положения этой Конвенции, а также положения принятой в ее развитие Резолюции Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) "О трансграничном перемещении опасных отходов, предназначенных для операций по регенерации" предусматривают существование национального нормативного и правового обеспечения регулирования ряда важнейших вопросов, касающихся обращения с отходами, в частности вопросов определения степени опасности тех или иных отходов, а также национальной системы контроля за достоверностью определения опасных характеристик отходов. Названные Межгосударственные соглашения рассматривают в качестве основных два аспекта регулирования обращения с отходами: безопасность обращения и повторное вовлечение отходов в промышленное производство, т.е. наиболее полное использование их ресурсных качеств.
Комментируемая статья распространяет запрет на ввоз отходов на территорию России, однако следует отметить, что данный запрет не носит абсолютного характера. Он распространяется только на случаи, когда такие отходы ввозятся с целью захоронения и обезвреживания. Это означает, что в принципе в целях дальнейшего вторичного использования в коммерческих целях отходы, в том числе и опасные, могут быть ввезены из-за границы. Примером неоднозначности п. 1 комментируемой статьи является длительный судебный процесс, инициированный в 2007 году общественной организацией Гринпис против голландского правительства по делу о прекращении ввоза радиоактивных отходов в Россию. По данным Гринписа, известно, что лишь 10% ввезенного обедненного гексафторида урана (ОГФУ), который является радиоактивным, вернется в Нидерланды. Около 125 000 тонн опасных отходов навсегда останется в России и присоединится к 700 000 тонн уже накопленного ОГФУ отечественного происхождения. Кроме того, условия хранения металлических контейнеров с ОГФУ и отходами его переработки на российских предприятиях не соответствуют не только международным требованиям, но даже и нормам Госатомнадзора РФ <10>.
--------------------------------
<10> http://www.greenpeace.org/russia/ru
2. Ввоз отходов на территорию Российской Федерации в целях их использования осуществляется на основании разрешения, выданного в порядке, установленном Приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 28 января 2005 г. N 42 "Об утверждении Положения об организации работы в системе Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору в области трансграничного перемещения отходов". В соответствии с п. 3 - 4 указанного Положения разрешения на трансграничное перемещение отходов выдаются: Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору - на транзит по территории Российской Федерации опасных отходов; Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору - на ввоз (вывоз) на территорию (с территории) Российской Федерации опасных отходов или уполномоченными территориальными органами Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору на ввоз (вывоз) на территорию (с территории), на которую распространяются полномочия данного территориального органа Службы, опасных отходов. При этом лицо, занимающееся перемещением отходов, обязано представить полный пакет документов, утвержденный Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 2003 г. N 442 "О трансграничном перемещении отходов", а именно:
а) заявление о выдаче разрешения на трансграничное перемещение отходов с указанием наименования отхода по федеральному классификационному каталогу отходов, его количества, кода Товарной номенклатуры внешнеэкономической деятельности Российской Федерации и перечень заинтересованных государств, участвующих в трансграничном перемещении отходов;
б) копии учредительных документов и свидетельства о государственной регистрации заявителя в качестве юридического лица или копию свидетельства о государственной регистрации гражданина в качестве индивидуального предпринимателя;
в) копию свидетельства о постановке заявителя на учет в налоговом органе;
г) уведомление о трансграничном перемещении отходов (в 3 экземплярах). Приказом Министерства природных ресурсов РФ от 24 декабря 2003 г. N 1151 утверждена форма уведомления о трансграничном перемещении отходов и документ о перевозке отходов;
д) документ о перевозке отходов;
е) копии лицензии на осуществление деятельности в области обращения с опасными отходами и паспорта опасного отхода;
ж) копии контракта (договора) на перевозку и контракта между экспортером и лицом, отвечающим за удаление отходов, в котором оговаривается экологически безопасное использование этих отходов;
з) разрешение предусмотренного Базельской конвенцией о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением компетентного органа государства, на территорию которого ввозятся отходы, в случае их вывоза (транзита) с территории (по территории) Российской Федерации;
и) копию документа, подтверждающего обеспечение заявителем гарантий в соответствии с правилами, разработанными в соответствии с пунктом 11 статьи 6 Базельской конвенции.
к) документ, подтверждающий уплату государственной пошлины. В соответствии с пп. 59 п. 1 ст. 333.33 Налогового кодекса РФ за выдачу разрешения на трансграничное перемещение опасных отходов уплачивается государственная пошлина в размере 10% суммы договора на трансграничное перемещение опасных отходов, но не менее 100 000 руб.
При рассмотрении документов следует учитывать, что в соответствии с правилами копии документов, не заверенные нотариусом, представляются с предъявлением оригиналов. Данный перечень документов является закрытым, поэтому требовать от заявителя представления иных документов должностным лицам Федеральной службы запрещается. В случае если в поданных заявителем документах выявляются неточности, ложные сведения либо нехватка конкретных сведений, ему в течение 5 дней сообщается об этом. Представленные документы регистрируются, и в течение 30 дней заявителю выдается ответ о принятом решении, касающемся выдачи или отказа в выдаче разрешения на трансграничное перемещение отходов. Разрешение подписывается должностным лицом, уполномоченным приказом Службы (ее территориального органа), и заверяется соответствующей гербовой печатью. Отказ (заключение) подписывается должностным лицом, уполномоченным приказом Службы (ее уполномоченного органа). Территориальный орган Службы в 5-дневный срок после выдачи разрешения на трансграничное перемещение отходов направляет в центральный аппарат Службы копию разрешения на трансграничное перемещение отходов. Служба и ее территориальные органы ведут реестр выданных разрешений, отказов и заключений.
3. Порядок трансграничного перемещения отходов, о котором говорит п. 3 комментируемой статьи, утвержден Постановлением Правительства РФ от 17 июля 2003 г. N 442 "О трансграничном перемещении отходов" в виде Правил. Правила трансграничного перемещения отходов устанавливают общий порядок ввоза опасных и других отходов, в приложении к данным Правилам сформировано два списка: Перечень опасных отходов, ввоз (вывоз) которых на территорию (с территории) РФ осуществляется по лицензии Минэкономразвития РФ, выдаваемой на основании разрешения МПР РФ (его территориальных органов), на трансграничное перемещение отходов и Перечень опасных отходов, ввоз (транзит) которых на территорию (по территории) РФ запрещается, а вывоз с территории РФ осуществляется по лицензии Минэкономразвития РФ, выдаваемой на основании разрешения МПР РФ (его территориальных органов) на трансграничное перемещение отходов. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 401 выдачу разрешений на трансграничное перемещение отходов осуществляет Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору. Вывоз отходов, указанных в данных Перечнях, с территории Российской Федерации на территорию государства, не являющегося стороной Базельской конвенции, запрещается.
Трансграничное перемещение отходов производства взрывчатых веществ осуществляется в соответствии с Положением об осуществлении ввоза в Российскую Федерацию, вывоза из Российской Федерации и транзита по территории Российской Федерации взрывчатых веществ, в том числе после утилизации боеприпасов, а также отходов их производства, средств взрывания, порохов промышленного назначения и пиротехнических изделий, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 12 июля 2000 г. N 512.
Глава IV. НОРМИРОВАНИЕ, ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УЧЕТ
И ОТЧЕТНОСТЬ В ОБЛАСТИ ОБРАЩЕНИЯ С ОТХОДАМИ
Статья 18. Нормирование в области обращения с отходами
Комментарий к статье 18
1. Комментируемая статья обязывает хозяйствующих субъектов - индивидуальных предпринимателей и юридических лиц соблюдать нормативы образования отходов и лимиты на их размещение.
В часть первую комментируемой статьи 30 декабря 2008 г. были внесены изменения. Ранее указанная выше обязанность распространялась на лиц, осуществляющих деятельность в области обращения с отходами, сейчас данное правило касается хозяйствующих субъектов, в результате деятельности которых образуются отходы. Рассматриваемые законодательные изменения связаны со следующим. В настоящее время лицензирующим видом деятельности является обращение с опасными отходами (т.е. сбор, использование, обезвреживание, транспортирование и размещение отходов 1 - 4 классов опасности). Поскольку по времени получение лицензии опережает утверждение нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, до внесения изменений в комментируемую статью существовали определенные проблемы правоприменения: органы Ростехнадзора отказывались утверждать нормативы и лимиты без получения соискателем лицензии на обращение с отходами.
По данному вопросу сложилась судебная практика (Постановление ФАС Центрального округа от 26 февраля 2008 г. N А35-3705/07-С9).
Новая формулировка комментируемой статьи должна нивелировать некоторые затруднения в применении законодательных предписаний, поскольку обязывает разрабатывать и соблюдать нормативы образования отходов и лимиты на размещение отходов всех хозяйствующих субъектов (за исключением малого и среднего предпринимательства), в процессе деятельности которых образуются отходы, вне зависимости от того, являются ли эти отходы опасными или нет и осуществляется ли данным лицом деятельность по обращению с отходами.
2. В соответствии со ст. 1 комментируемого Закона лимит на размещение отходов - это предельно допустимое количество отходов конкретного вида, которые разрешается размещать определенным способом на установленный срок в объектах размещения отходов с учетом экологической обстановки на данной территории. Норматив образования отходов представляет собой установленное количество отходов конкретного вида при производстве единицы продукции. Согласно существующим законодательным требованиям, разработка нормативов образования отходов и лимитов на их размещение является прерогативой хозяйствующих субъектов.
В соответствии с частью второй комментируемой статьи лимиты размещения отходов должны устанавливаться юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям уполномоченными государственными органами исполнительной власти в соответствии с нормативами предельно допустимых вредных воздействий на окружающую среду. Данные нормативы согласно положениям ст. 1 Закона об охране окружающей среды утверждаются в соответствии с показателями воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, при которых соблюдаются нормативы качества окружающей среды. Учет при установлении лимитов размещения отходов нормативов предельно допустимых воздействий обусловлен тем, что негативное воздействие на отдельные компоненты окружающей среды от одного объекта размещения отходов, а также от всех таких объектов, расположенных на определенной территории, не должно превысить допустимую антропогенную нагрузку на окружающую среду.
Функции по разработке нормативов образования отходов и лимитов на их размещение выполняют юридические лица и индивидуальные предприниматели самостоятельно.
Из положений комментируемой статьи не совсем ясно, должны ли хозяйствующие субъекты разрабатывать два самостоятельных проекта: отдельно по нормативам образования отходов и отдельно на лимиты размещения отходов. Ответ на данный вопрос содержат Методические указания по разработке таких проектов, утвержденные Приказом Ростехнадзора от 19 октября 2007 г. N 703, где приводится форма проекта, содержащая сведения и о нормативах образования отходов, и о лимитах на их размещение. Таким образом, разрабатывается единый проект, учитывающий оба указанных фактора.
При разработке единого проекта нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (далее - ПНООЛР) юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями должны учитываться данные об объемах используемого в производстве сырья и материалов, производимой продукции, результаты инвентаризации отходов, наличие или отсутствие объектов обезвреживания и размещение отходов, имеющиеся технологии переработки отходов. Расчет показателей рассматриваемых нормативов и лимитов должен строиться на соблюдении экологических, санитарно-гигиенических требований к размещению отходов, предельно допустимом воздействии их на окружающую среду и учете экологической обстановки территории.
Разработанные ПНООЛР подаются хозяйствующими субъектами на утверждение в территориальные органы Ростехнадзора по месту регистрации юридического лица (индивидуального предпринимателя). Если у указанных субъектов имеются территориально обособленные подразделения (филиалы), расположенные в разных муниципальных районах или городских округах, ПНООЛР разрабатывается для каждого территориально обособленного подразделения (филиала) отдельно.
3. В рамках исполнения государственной функции по установлению лимитов на размещение отходов территориальными органами Ростехнадзора осуществляются следующие административные процедуры:
- установление нормативов образования отходов и лимитов на их размещение на основании рассмотрения соответствующего заявления и прилагающихся материалов и выдача документа об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение;
- переоформление документа об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение на основании рассмотрения соответствующего заявления и прилагающихся документов;
- оформление дубликата документа об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение на основании рассмотрения соответствующего заявления и прилагающихся документов.
Интересно решается вопрос в случае, если хозяйствующий субъект является арендодателем части производственных территорий, помещений или оборудования. Возможны два варианта решения проблемы: если арендодатель предоставляет арендатору право размещать отходы на собственных объектах, то отходы арендатора должны быть включены в ПНООЛР арендодателя, если же арендатор самостоятельно осуществляет деятельность по обращению с отходами, то его отходы в ПНООЛР не включаются, а к проекту прилагаются документы, подтверждающие указанные обязательства арендатора. Срок действия ПНООЛР для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность по размещению опасных отходов, устанавливается на срок действия лицензии на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов. Для индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, осуществляющих деятельность в области обращения с отходами на Байкальской природной территории, ПНООЛР пересматриваются ежегодно. В остальных случаях срок действия ПНООЛР составляет 5 лет.
4. В соответствии с внесенными в комментируемую статью изменениями не осуществляют расчет нормативов образования отходов и лимитов на их размещение субъекты малого и среднего предпринимательства, которые лишь представляют в уведомительном порядке в органы статистики отчетность об образовании, использовании, обезвреживании, о размещении отходов по форме 2-ТП (отходы).
Методические указания по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение содержат возможность существенно сократить объем представляемой информации и документов при разработке и утверждении ПНООЛР - подавать сведения по упрощенной (декларативной) форме. Такая возможность существует у всех хозяйствующих субъектов и в случае образования в процессе их деятельности отходов 5, 4, 3 классов опасности для окружающей среды, а также отходов 1 класса опасности, представленных только люминесцентными лампами, если суммарное количество отходов не превышает 150 тонн в год, а масса отходов 3 класса опасности для окружающей среды не превышает 5% от общей массы образующихся отходов, отдельно предусмотрен порядок сбора и экологически безопасного размещения люминесцентных ламп. По решению территориального органа Ростехнадзора такая возможность предоставляется индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам непроизводственной сферы.
5. До 2009 года порядок разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение утверждался Правительством РФ. После внесения изменений в комментируемую статью такой порядок, а также правила представления отчетности об образовании, использовании, обезвреживании, о размещении отходов устанавливается федеральным органом исполнительной власти в области обращения с отходами - Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору.
В настоящее время имеют статус действующих два нормативно-правовых акта, касающихся разработки проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение: Постановление Правительства РФ от 16 июня 2000 г. N 461 "О Правилах разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение" и Приказ Ростехнадзора от 19 октября 2007 г. "Об утверждении Методических указаний по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение". Данные документы по своему содержанию во многом противоречат друг другу. Например, в Постановление Правительства РФ не были внесены изменения относительно наименования органа государственной власти, утверждающего проекты нормативов образования отходов: в действующей редакции Постановления ими являются территориальные органы Минприроды РФ, хотя уже с 2004 г. такие функции осуществляет Ростехнадзор. Исходя из существующих ранее требований Федерального закона, при разработке ПНООЛР необходимо было руководствоваться именно Постановлением Правительства РФ, а не более детально регламентирующими процесс разработки проекта и отвечающим реалиям времени Методическими указаниями Ростехнадзора. В соответствии с изменениями в комментируемый Закон от 30 декабря 2008 г. данные противоречия были устранены.
6. В случае если хозяйствующий субъект не разрабатывает проект нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, он может быть привлечен к административной ответственности. В отношении квалификации данного правонарушения сложилась судебная практика.
Согласно решению Арбитражного суда г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 4 мая 2008 г. N А56-306/2008 было признано незаконным и отменено Постановление Ленинградского областного государственного учреждения "Государственная экологическая инспекция Ленинградской области" о привлечении закрытого акционерного общества "Торговый дом "Просвещение" к административной ответственности, предусмотренной статьей 8.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. По мнению суда, допущенное обществом нарушение - отсутствие лимитов на размещение отходов производства и потребления ошибочно квалифицировано Инспекцией по статье 8.2 КоАП РФ, поскольку указанная норма предусматривает ответственность за несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при непосредственном обращении с отходами производства и потребления, тогда как статья 8.1 КоАП РФ предусматривает ответственность за невыполнение мероприятий (в том числе по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение), предшествующих деятельности, в процессе которой образуются отходы.
Таким образом, если в результате деятельности индивидуального предпринимателя или юридического лица образовывались отходы, но не осуществлялось непосредственного обращения, т.е. сбора, накопления, использования, обезвреживания, транспортировки, размещения отходов, правонарушение должно быть квалифицировано по статье 8.1 КоАП РФ.
Статья 19. Учет и отчетность в области обращения с отходами
Комментарий к статье 19
1. Данная статья устанавливает четкую обязанность лиц, осуществляющих деятельность в сфере обращения с отходами, по ведению первичного учета отходов. Однако эта обязанность и порядок ее исполнения представлены законодателем лишь в самом общем виде. На сегодняшний день приходится констатировать, что органами исполнительной власти порядок учета отходов не установлен, то же самое можно сказать и об отчетности в области обращения с отходами.
Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору в письме от 28 сентября 2007 г. N 04-09/1394 напомнила, что юридические лица и предприниматели обязаны вести учет всей цепочки движения отходов. В целях надлежащего учета необходимо оформить журнал учета отходов. Данный журнал должен отражать фактический объем отходов, который установленным образом был размещен в отчетном периоде. Этот показатель учитывается при расчете платы за негативное воздействие. Кроме того, журнал позволяет отслеживать соблюдение лимитов.
Анализируя судебную практику, мы приходим к выводу, что при возникновении спора данные учета отходов, занесенные в журнал, имеют приоритет перед сведениями, которые представляет специализированная организация на основании среднегодовых норм накопления отходов на единицу измерения, если предприятие ведет учет отходов путем применения более точных методик (например, взвешивает отходы).
Как отмечалось в Постановлении Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 3 мая 2005 г. N А43-12554/2004-34-140, объем отходов, вывезенных на свалку, указанный в выставленных в адрес общества предприятием жилищно-коммунального хозяйства счетах-фактурах, определен визуальным путем, без применения точных методик определения массы принимаемых отходов ввиду отсутствия на свалке весов. ОАО при расчете сумм платы за загрязнение окружающей природной среды использовало данные, полученные при взвешивании вывозимых отходов и отраженные в журнале учета взвешивания мусора. Инспекция доказательств, опровергающих данные налогоплательщика по учету вывозимого мусора, в суд не представила. При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции сделал правильный вывод о необоснованном доначислении налоговым органом платы за загрязнение окружающей среды на основании данных, содержащихся в счетах-фактурах, и правомерно признал оспариваемое решение Инспекции в соответствующей части недействительным.
Следует отметить, что организации, которая не ведет учет движения отходов, грозит административная ответственность по ст. 8.1 и 8.2 КоАП РФ.
2. Постановлением Федеральной службы государственной статистики от 30 декабря 2004 г. N 157 был утвержден статистический инструментарий для организации Ростехнадзором статистического наблюдения за отходами производства и потребления. С отчета за 2004 год введена в действие годовая форма федерального государственного статистического наблюдения N 2-ТП (отходы) "Сведения об образовании, использовании, обезвреживании, транспортировании и размещении отходов производства и потребления".
Порядок статистического учета в области обращения с отходами установлен Постановлением Федеральной службы государственной статистики от 17 января 2005 г. N 1 "Об утверждении Порядка заполнения и представления формы федерального государственного статистического наблюдения N 2-ТП (отходы) "Сведения об образовании, использовании, обезвреживании, транспортировании и размещении отходов производства и потребления". Данный Порядок определяет круг лиц, которые обязаны представлять статистическую форму отчетности по отходам, - это прежде всего юридические лица и предприниматели. Однако на отдельные субъекты эта обязанность не распространяется, например сведения по форме N 2-ТП (отходы) не представляют органы управления, культуры и искусства, физической культуры и спорта, образования и просвещения, страховые и прочие финансово-кредитные организации; сельскохозяйственные организации представляют отчет о наличии, образовании и передаче на сторону (для хранения, обезвреживания) пришедших в негодность или запрещенных к применению пестицидов. Транспортные организации, осуществляющие только транзитные операции по перевозке и перемещению отходов от мест их образования (накопления) до не находящихся в их ведении мест постоянного хранения, складирования, захоронения, обезвреживания или утилизации, отчитываются о поступлении от других организаций и передаче другим организациям отходов производства и потребления.
В форму N 2-ТП (отходы) не включаются сведения о веществах, поступающих в атмосферный воздух и в водные объекты со сточными водами, а также объемах загрязненных сточных вод, передаваемых в другие организации для очистки. Эти сведения отражаются в формах федерального государственного статистического наблюдения NN 2-ТП (воздух) "Сведения об охране атмосферного воздуха" и 2-тп (водхоз) "Сведения об использовании воды" соответственно. Вместе с тем в отчете по форме N 2-ТП (отходы) отражается образование, использование, обезвреживание и размещение веществ, уловленных (полученных) в процессе очистки отходящих газов и сточных вод на соответствующих сооружениях и установках.
3. В рамках п. 3 комментируемой статьи специальный срок хранения материалов учета в архиве организации не установлен. В соответствии с Федеральным законом от 22 октября 2004 г. N 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации", Основными правилами работы архивов организаций (одобрены решением Коллегии Росархива от 6 февраля 2002 г.) и Перечнем типовых управленческих документов, образующихся в деятельности организаций, с указанием сроков хранения (утв. Росархивом 6 октября 2000 г.) журнал учета передаваемых статистических данных должен храниться в течение 5 лет. Обратим внимание и на Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 31 января 2007 г. N 39 "Об организации работ по осуществлению федерального государственного статистического наблюдения по форме N 2-ТП (отходы) "Сведения об образовании, использовании, обезвреживании, транспортировании и размещении отходов производства и потребления", который предусматривает переход на автоматизацию сбора таких сведений и хранение в течение 10 лет первичных отчетов по форме N 2-ТП (отходы), представляемых индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами, на машиночитаемых носителях. Данный Приказ действует и в настоящий момент.
Статья 20. Государственный кадастр отходов
Комментарий к статье 20
1. В комментируемом Законе отсутствует определение государственного кадастра отходов, не раскрывается содержание терминов "Федеральный классификационный каталог отходов", "государственный реестр объектов размещения отходов", "банк данных об отходах и о технологиях использования и обезвреживания отходов различных видов".
Региональное законодательство ряда субъектов Российской Федерации, например Московской, Волгоградской и Тюменской областей, предусматривает обязательное ведение регионального кадастра отходов и содержит указанные выше термины применительно к региональному кадастру отходов, которые могут быть адаптированы и для федерального уровня.
В частности, взяв за основу региональное правотворчество, можно утверждать, что кадастр отходов любого уровня представляет собой официальный документ, содержащий свод регулярно обновляемых систематизированных данных, необходимых для управления в области обращения с отходами производства и потребления.
Под классификационным каталогом отходов можно понимать свод систематизированных сведений по составу и свойствам отходов производства и потребления. Порядок ведения данного каталога на федеральном уровне введен в действие Приказом МПР России от 2 декабря 2002 г. N 786 "Об утверждении Федерального классификационного каталога отходов".
Реестр объектов размещения отходов представляет собой свод систематизированных сведений по объектам размещения отходов производства и потребления. Банк данных об отходах и о технологиях использования и обезвреживания отходов различных видов - это свод систематизированных сведений по отходам и технологиям переработки, использования и обезвреживания конкретных видов отходов производства и потребления.
При этом рассмотренные выше понятия соотносятся как часть и целое, т.е. кадастр отходов включает в себя классификационный каталог отходов, реестр объектов размещения отходов и банк данных об отходах и о технологиях использования и обезвреживания отходов различных видов. Таким образом, государственный кадастр отходов представляет, по сути, три самостоятельных, но взаимоувязанных блока.
2. Основными задачами составления государственного кадастра отходов являются:
- осуществление адресного контроля за перемещением отходов между субъектами РФ и трансграничным перемещением отходов;
- осуществление дистанционного экологического контроля за размещением отходов;
- повышение эффективности действующих мощностей по переработке отходов;
- оценка ресурсного потенциала образующихся и размещаемых отходов и создание соответствующих предприятий по их переработке;
- формирование обоснованных муниципальных, территориальных, межрегиональных и федеральных экологических программ.
3. Комментируемая статья содержит правило, согласно которому порядок ведения государственного кадастра отходов устанавливается Правительством РФ. Во исполнение указанной нормы принято Постановление Правительства РФ от 26 октября 2000 г. N 818 "О порядке ведения государственного кадастра отходов и проведения паспортизации опасных отходов".
Указанное Постановление содержит ряд неточностей и нуждается в существенной корректировке. Например, указывается, что деятельность по паспортизации опасных отходов и ведению кадастра отходов осуществляют Министерство природных ресурсов РФ и его территориальные органы, что не соответствует действительности (в настоящее время данные функции осуществляет Ростехнадзор). Организация и ведение государственного каталога отходов в части, касающейся обращения с бытовыми отходами, возложена на уже давно не существующий Комитет по строительству и ЖКХ. Представляется, что в рассматриваемый нормативный акт следует внести изменения и дополнения, касающиеся названия и полномочий федеральных органов, осуществляющих паспортизацию и ведение кадастра отходов.
В основу формирования государственного кадастра отходов ложатся сведения, полученные по результатам инвентаризации объектов размещения отходов, отнесения отходов к конкретному классу опасности, учета в области обращения с отходами, а также предоставляемые индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами, осуществляющими деятельность в области обращения с отходами отчетности.
4. Пункт 1 Постановления Правительства РФ N 818 предусматривает организацию и ведение по единой для Российской Федерации системе государственного кадастра отходов с участием органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Кроме того, субъекты РФ вправе вести свои региональные кадастры отходов в соответствии с принятыми в субъектах нормативно-правовыми актами. Необходимо отметить, что данное положение комментируемой статьи имеет диспозитивный характер и устанавливает право, а не обязанность субъекта РФ вести региональный кадастр.
Рассмотрим особенности порядка ведения регионального кадастра отходов на примере Тюменской области. В соответствии с п. 1.2 Порядка ведения регионального кадастра отходов Тюменской области, утвержденного Постановлением Правительства Тюменской области от 18 июля 2008 г. N 197-п, региональный кадастр отходов Тюменской области представляет собой систематизированный свод регулярно обновляемых данных об образовании, размещении, использовании, обезвреживании, приеме и передаче отходов.
Сведения для ведения регионального кадастра Тюменской области представляются органами местного самоуправления, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими деятельность по обращению с отходами в электронном виде и на бумажном носителе по установленным формам. Как и на федеральном уровне, в Тюменской области кадастр отходов состоит из классификационного каталога отходов, регионального реестра объектов размещения отходов, банка данных об отходах и технологиях. Учету в региональном классификационном каталоге отходов подлежат все виды отходов, образующихся на территории Тюменской области, за исключением радиоактивных.
Региональный реестр объектов размещения отходов содержит обобщенные данные об объектах размещения отходов, расположенных на территории Тюменской области, в нем учитываются объекты размещения отходов, расположенные на территории Тюменской области, на основании данных инвентаризации. При этом такие объекты классифицируются по типу, виду размещения, мощности, категории опасности для окружающей среды.
Банк данных об отходах и технологиях использования и обезвреживания отходов различных видов ведется на основании информации, представляемой органами местного самоуправления, предприятиями, на которых внедрены технологии использования и обезвреживания отходов.
Глава V. ЭКОНОМИЧЕСКОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В ОБЛАСТИ
ОБРАЩЕНИЯ С ОТХОДАМИ
Статья 21. Основные принципы экономического регулирования в области обращения с отходами
Комментарий к статье 21
1. В комментируемой статье законодатель конкретизировал сформулированный в ст. 3 (см. комментарий к ней) принцип использования методов экономического регулирования деятельности в области обращения с отходами в целях уменьшения количества отходов и вовлечения их в хозяйственный оборот. Необходимость такой конкретизации вызвана тем, что мировое сообщество вступило в эпоху глобализации и бурное развитие в мировой хозяйственной деятельности сопровождается образованием огромного количества отходов. Данный процесс необратимо нарушает экологическую обстановку как в отдельной стране, так и на межгосударственном уровне и потому требует надлежащего правового регулирования. Но регулирование только с помощью мер административного воздействия уже не сможет в полной мере охватить все процессы в области обращения с отходами.
С целью наиболее полного регулирования процессов обращения с отходами в комментируемый Закон была включена глава, посвященная экономическому регулированию в области обращения с отходами.
Экономическое регулирование в области обращения с отходами - это комплекс способов воздействия государства на поведение субъектов гражданских, экологических, налоговых и иных правоотношений с целью формирования у них экономической заинтересованности в соблюдении экологических правил и норм в ходе осуществления хозяйственной деятельности с целью достижения баланса между экологическими интересами государства и экономическими интересами предпринимателей.
В комментируемой статье прописаны основные принципы экономического регулирования в области обращения с отходами. Они лишь на первый взгляд имеют декларативный характер, однако в случае возникновения пробелов в правовом регулировании отношений в области обращения с отходами принципы, сформулированные в комментируемой статье, послужат теми ориентирами, обязательными в правоприменительной практике, к которым необходимо стремиться. К данным принципам законодатель относит: уменьшение количества отходов и вовлечение их в хозяйственный оборот; платность размещения отходов; экономическое стимулирование деятельности в области обращения с отходами.
2. Первый принцип экономического регулирования - уменьшение количества отходов и вовлечение их в хозяйственный оборот. Данный принцип является отражением государственной политики по сокращению количества выделяемых отходов в процессе любой хозяйственной деятельности. Следует отметить, что вовлечение данного сектора хозяйственной деятельности в оборот позволяет не только упорядочить процесс создания, переработки и утилизации отходов, но и стимулирует образование новых рабочих мест, что повлияет на улучшение социальной обстановки в стране.
Указанный принцип подразумевает, что любой хозяйствующий субъект обязан вести деятельность с выделением наименьшего количества отходов, при этом поощряется внедрение мероприятий, направленных на вторичное использование и переработку отходов, вплоть до создания специальных организаций, непосредственно занимающихся вывозом и размещением отходов.
Второй принцип - платность размещения отходов. Данный принцип взаимосвязан с предыдущим и означает, что вывоз и размещение отходов (как бытовых, так и производственных) должны осуществляться на возмездной основе (см. подробнее комментарий к ст. 23).
Экономическое стимулирование деятельности в области обращения с отходами. Данный принцип означает предоставление налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий, переработке отходов (см. подробнее комментарий к ст. 24).
Все предусмотренные настоящей статьей принципы тесно связаны друг с другом и направлены на охрану окружающей среды от чрезмерного негативного антропогенного воздействия.
Статья 22. Утратила силу. - Федеральный закон от 22.08.2004 N 122-ФЗ.
Статья 23. Плата за размещение отходов
Комментарий к статье 23
1. Комментируемая статья выступает логическим продолжением принципа платности размещения отходов. Согласно ст. 16 Закона об охране окружающей среды, плата за размещение отходов производства и потребления является разновидностью платы за негативное воздействие. По данным Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, в 2008 г. сумма платежей за размещение отходов в пределах лимитов составила 3811,81 млн. руб. (73,1% от общей суммы, начисленной за размещение отходов), за сверхлимитное размещение отходов - 1404,99 млн. руб.
Постановлением Правительства от 28 августа 1992 г. N 632 был утвержден Порядок определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия. Порядок содержит основные положения, устанавливающие правила взимания платы исходя из допустимых нормативов и установленных лимитов. Отдельно рассматриваются случаи взимания платы за сверхлимитное размещение отходов либо при отсутствии у природопользователя оформленного в установленном порядке разрешения на их размещение.
Особенности применения этого порядка разъяснены в письме МНС России от 27 января 2003 г. N НА-6-21/115@ "О плате за загрязнение окружающей природной среды". В письме указано, что в соответствии с Определением Конституционного Суда РФ от 10 декабря 2002 г. N 284-О вышеназванное Постановление принято Правительством Российской Федерации во исполнение полномочий, предоставленных ему федеральным законом, и предусматривает взимание платежей неналогового характера - сохраняет силу и подлежит применению судами, другими органами и должностными лицами как не противоречащее Конституции Российской Федерации.
Конституционный Суд РФ определил, что сохраняется прежний порядок взимания платежей за загрязнение окружающей среды и иные виды негативного воздействия на нее до введения в действие нового порядка их взимания. Как до 10 декабря 2002 г., так и после 10 декабря 2002 г. действовал и действует прежний порядок определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия, соответствующий указанному в Постановлении N 632.
Нормативы платы за размещение отходов производства и потребления утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 июня 2003 г. N 344. Постановлением также установлены коэффициенты, учитывающие экологические факторы. Письмом МНС России от 25 июля 2003 г. N НА-6-21/826@ "О плате за загрязнение окружающей природной среды" разъяснено, что Постановление N 344 действует с 30 июня 2003 г.
2. Между тем с 1 января 2005 года комментируемая статья была существенно урезана законодателем. В связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Закона о местном самоуправлении Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ были отменены ч. 2, 3 комментируемой статьи. Ранее действовавшая редакция ч. 2 ст. 23 устанавливала, что базовые нормативы платы за размещение отходов определяет Правительство Российской Федерации. В настоящее время нормативное правовое регулирование вопросов взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду ведет Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору.
Письмом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 12 февраля 2007 г. N 04-09/170 "По плате за негативное воздействие на окружающую среду" даются разъяснения по вопросу взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду, в том числе и касающиеся размещения отходов. Так, юридические лица, предметом деятельности которых является оказание услуг, торговля товарами и иные виды деятельности, негативно воздействующие на окружающую среду (к примеру, через размещение отходов производства и потребления, эксплуатацию автомобиля), должны исполнять обязанности плательщиков в полном объеме.
Плательщики платы за негативное воздействие на окружающую среду ставятся на учет в соответствии с Приказами Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 2 августа 2005 г. N 545 "Об утверждении Порядка постановки на учет плательщиков платы за негативное воздействие на окружающую среду в территориальных органах Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору" и от 24 ноября 2005 г. N 867 "О ведении территориальными органами Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору государственного учета объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду" по каждому объекту, оказывающему негативное воздействие на окружающую среду: стационарному и/или передвижному (транспортные средства и др., работающие на бензине, дизельном топливе, керосине, сжиженном (сжатом) нефтяном или природном газе) по месту государственной регистрации передвижного объекта, а при отсутствии такового - по месту регистрации владельца передвижного объекта.
Плательщики по окончании каждого отчетного периода (квартала) обязаны представлять в территориальные органы Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору расчет платы за негативное воздействие на окружающую среду по форме и в порядке, установленных Приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 5 апреля 2007 г. N 204.
Платежи вносятся юридическими лицами, в том числе и по всем своим филиалам, по месту учета объектов негативного воздействия. Филиал вправе осуществлять на основании доверенности юридического лица уплату обязательных и иных платежей и другие полномочия от имени юридического лица, если указанные полномочия закреплены за ним на основании утвержденных положений, при этом филиал не является самостоятельным плательщиком, не обладая гражданской правоспособностью (ст. 55 ГК РФ).
3. Особое внимание в данном письме уделено отходам, образуемым арендаторами. Здесь приоритетным является вопрос определения собственника отходов. Вопрос возникновения права собственности на образованные арендатором отходы специально не регулируется гражданским законодательством. В то же время вопрос собственности на отходы может быть оговорен в договоре аренды между сторонами.
Если такой вопрос не урегулирован в договоре аренды между сторонами, то следует руководствоваться положениями комментируемого Закона, а именно пунктами 1 - 2 ст. 4 (см. комментарий к данной статье). Согласно п. 4 ст. 4 комментируемого Закона, в случае, если отходы брошены собственником или иным образом оставлены им с целью отказаться от права собственности на них, лицо, в собственности, во владении либо в пользовании которого находится земельный участок, водоем или иной объект, где находятся брошенные отходы, может обратить их в свою собственность, приступив к их использованию или совершив иные действия, свидетельствующие об обращении их в собственность в соответствии с гражданским законодательством.
Арендатор вправе самостоятельно исполнять обязанности плательщика и производить расчет платы, прописав такие отношения в договоре аренды либо обратив данные отходы в собственность, или иным способом, предусмотренным действующим законодательством, осуществляя размещение от своего имени и за свой счет. Таким образом, плата может уплачиваться арендодателем, если он обращает отходы в собственность либо такое условие оговорено в договоре аренды.
Приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 8 июня 2006 г. N 557 отдельно установлены сроки внесения платы за негативное воздействие на окружающую среду. В соответствии с данным Приказом природопользователи обязаны не позднее 20 числа месяца, следующего за каждым календарным кварталом, внести плату.
Статья 24. Экономическое стимулирование деятельности в области обращения с отходами
Комментарий к статье 24
1. В 2007 году государство направило часть природоохранных инвестиций в строительство установок для утилизации и переработки отходов производства - 925,1 млн. руб. (119,2% к уровню 2006 г.), предприятий и полигонов по утилизации, обезвреживанию и захоронению отходов - 3479,6 млн. руб. (125,3% к уровню 2006 г.) <11>. Однако экономически наиболее выгодно стимулировать природоохранную деятельность субъектов предпринимательской деятельности, нежели осуществлять полное ее государственное финансирование. Экономическое стимулирование деятельности в области обращения с отходами берет свое начало в ст. 14, 17 Закона об охране окружающей среды. На основании комментируемой статьи предприниматели и юридические лица, осуществляющие деятельность, в процессе которой образуются отходы, при внедрении ими технологий, обеспечивающих уменьшение количества отходов, поддерживаются государством.
--------------------------------
<11> Государственный доклад "О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2007 году" // http://www.mnr.gov.ru.
Одной из наиболее перспективных технологий в области сбора отходов признан раздельный (сортировочный) способ. В ряде российских городов он уже сегодня реализован. Например, в Санкт-Петербурге в 2006 году при содействии российского представительства Гринписа были утверждены правила селективного сбора мусора. "Мусоросортировочные комплексы остаются единственными, кто сокращает объем мусора, отправляемого на городскую свалку. Даже если просто передать им средства, и так затрачиваемые бюджетом на захоронение мусора на свалках, ситуация кардинально изменится - отходы превратятся в сырье для новой продукции, а не будут увеличивать площади мусорных полигонов", - отмечалось экологами <12>.
--------------------------------
<12> http://ecoportal.ru/ - новости от 01.12.2008.
2. Государственная поддержка предпринимательской деятельности осуществляется посредством установления налоговых и иных льгот в соответствии с законодательством. В комментируемой статье в качестве мер поддержки установлены: понижение размера платы за размещение отходов, ускоренная амортизация основных производственных фондов, связанных с осуществлением деятельности в области обращения с отходами.
Методы и порядок расчета сумм амортизации регулируются ст. 259 НК РФ. Так, п. 7 ст. 259 НК РФ позволяет налогоплательщику применять к основной норме амортизации специальный коэффициент, но не выше 2, в отношении амортизируемых основных средств, используемых для работы в условиях агрессивной среды и (или) повышенной сменности.
При этом под агрессивной средой понимается совокупность природных и (или) искусственных факторов, влияние которых вызывает повышенный износ (старение) основных средств в процессе их эксплуатации. К работе в агрессивной среде приравнивается также нахождение основных средств в контакте с взрыво-, пожароопасной, токсичной или иной агрессивной технологической средой, которая может послужить причиной (источником) инициирования аварийной ситуации.
Налогоплательщики - сельскохозяйственные организации промышленного типа (птицефабрики, животноводческие комплексы, зверосовхозы, тепличные комбинаты) вправе в отношении собственных основных средств применять к основной норме амортизации, выбранной самостоятельно с учетом положений НК РФ, специальный коэффициент, но не выше 2.
Налогоплательщики-организации, имеющие статус резидента промышленно-производственной особой экономической зоны или туристско-рекреационной особой экономической зоны, вправе в отношении собственных основных средств к основной норме амортизации применять специальный коэффициент, но не выше 2. В отношении амортизируемых основных средств, используемых только для осуществления научно-технической деятельности, к основной норме амортизации налогоплательщик вправе применять специальный коэффициент, но не более 3.
3. Еще один важный момент заключается в том, что Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. N 309-ФЗ в п. 1 комментируемой статьи были внесены изменения, вступающие в силу по истечении 180 дней после дня официального опубликования. То есть с 29 июня 2009 года на понижение размера платы за размещение отходов будут иметь право индивидуальные предприниматели и юридические лица, осуществляющие деятельность, не в процессе, а в результате которой образуются отходы, при внедрении ими технологий, обеспечивающих уменьшение количества отходов.
С развитием технологий вопрос о том, могут ли в настоящее время применяться на практике льготы по платежам, возникает все чаще. Ранее администрированием платы занималась Федеральная налоговая служба и эту плату относили к налоговым платежам. Налоговые органы, отвечая на вопрос природопользователей о порядке применения льгот, утверждали, что указанные статьи Закона об охране окружающей среды носят рамочный характер. С момента отнесения указанных платежей к неналоговым у природопользователей снова стали возникать вопросы о порядке применения льгот.
В отдельных субъектах РФ уже предприняты попытки по реализации закрепленного в комментируемой статье положения. Так, на территории Московской области действует сеть организаций по сбору, утилизации и переработке автомобильной техники, крупногабаритного металлолома, в которую, по разным оценкам, входит от 40 до 700 предприятий. В области собирается и отправляется на переплавку 69 - 72% образующегося лома черных металлов <13>.
--------------------------------
<13> Абанина Е.Н., Зенюкова О.В., Сухова Е.А. Комментарий к Федеральному закону от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды". 2-е издание, переработанное и дополненное. 2007.
Постановлением главы Администрации города Волжского Волгоградской области от 10 апреля 2003 г. N 1394 "О предоставлении льгот предприятиям, осуществляющим предпринимательскую деятельность в целях охраны окружающей среды" для предприятий, осуществляющих предпринимательскую деятельность, в целях охраны окружающей среды путем создания специального производства по переработке отработанных автомобильных шин и неармированных резинотехнических изделий как составной части областной системы безопасного обращения с отходами производства и потребления установлена арендная плата в размере величины земельного налога с коэффициентом 0,3 за земельные участки, отведенные под территории санитарно-защитных зон с 1 января 2003 г.
Однако следует согласиться с высказанным практическими работниками мнением о том, что для реализации положений рассматриваемой статьи Закона необходимо принятие новых нормативно-правовых актов, введение льготного кредитования, выделение бюджетных средств, освобождение от таможенных сборов ввозимых в страну наукоемких технологий, в частности технологий по вторичному использованию отходов и специализированного оборудования, освобождение работ по переработке отходов от уплаты налога на добавленную стоимость и т.д. Нам видится, что идеальный вариант решения данного вопроса - введение в действие специального Закона "О плате за размещение отходов", который может быть разработан Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору <14>.
--------------------------------
<14> Петрунин В.В. Плата за негативное воздействие на окружающую среду // Финансовые и бухгалтерские консультации. 2006. N 8. С. 34.
Глава VI. КОНТРОЛЬ В ОБЛАСТИ ОБРАЩЕНИЯ С ОТХОДАМИ
Статья 25. Государственный контроль за деятельностью в области обращения с отходами
Комментарий к статье 25
1. Контроль в сфере обращения с отходами производства и потребления представляет собой специфическую деятельность государственных и муниципальных органов, юридических лиц и граждан, направленную на выявление и устранение нарушений действующего законодательства об отходах. Характеризуя содержание экологического контроля, обратим внимание, что данная организационно-правовая мера выполняет ряд функций, включая предупредительную, информационную и карательную. При этом следует отметить отсутствие в комментируемом Законе упоминания о муниципальном контроле. Муниципальный экологический контроль как вид экологического контроля ранее был предусмотрен Законом об охране окружающей среды. В настоящий же момент на органы местного самоуправления возложены многочисленные функции в области обращения с отходами производства и потребления, однако функций по муниципальному экологическому контролю в сфере обращения с отходами законодатель не предусматривает, что мы находим нелогичным.
В настоящий момент система государственного контроля вообще и контроля в области обращения с отходами в частности находится в стадии реформирования. Сегодня вполне очевидно, что сам факт наличия специализированных государственных контрольных органов или органов, для которых контроль является составной частью их компетенции, не обеспечивает саму по себе эффективность государственного контроля в области обращения с отходами. Более того, обилие контрольных инстанций нередко снижает эффективность деятельности проверяемых объектов, не принося ощутимого результата. В этом смысле одной из частных задач экологического права можно считать создание мобильной и эффективной системы государственного контроля именно в области обращения с отходами.
Контроль в области обращения отходов представляет собой систему мер, направленных на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства при осуществлении деятельности, в процессе которой образуются отходы, а также деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов.
Анализируя содержание комментируемой главы, мы приходим к выводу, что законодатель использовал распространенную правовую классификацию видов контроля. Так, по субъектам, которые осуществляют контроль в области обращения с отходами, различают государственный, производственный, общественный контроль. Помимо этого классификацию видов контроля в области обращения с отходами можно производить по иным критериям. Например, по направленности контроля следует различать внешний (надведомственный) и внутренний (внутриведомственный) контроль. Внутренний контроль при этом осуществляется самим хозяйствующим субъектом для самоконтроля и носит название производственного.
Государственный контроль в области обращения отходов, как и экологический контроль в целом, имеет ряд особенностей. Первая особенность состоит в том, что он носит надведомственный характер. Вторая его особенность заключается в содержании мер административного принуждения, применяемых государственными инспекторами (либо судом по их представлению) к нарушителям российского законодательства. К их числу относятся меры административной ответственности (предупреждение, штраф, административное приостановление деятельности), административного пресечения (выдача предписаний об устранении нарушений) и т.д.
2. Контрольные полномочия в данной сфере присутствуют у двух федеральных органов: Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (осуществляет функции по контролю и надзору в сфере охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, а именно в области обращения с отходами производства и потребления) и Федеральной службы по надзору в сфере природопользования. Последняя осуществляет контроль в области обращения отходов косвенно, поскольку она занимается охраной, контролем за использованием и воспроизводством объектов животного мира и среды их обитания (кроме объектов охоты и рыболовства); организацией особо охраняемых природных территорий федерального значения; геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр; государственным лесным контролем на землях лесного фонда и т.д.
В настоящий момент Постановлением Правительства РФ от 27 января 2009 г. N 53 утверждены Правила осуществления государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля). В соответствии с данными Правилами государственный экологический контроль проводится в целях обеспечения органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами исполнения законодательства в области охраны окружающей среды, соблюдения требований в области охраны окружающей среды, а также обеспечения экологической безопасности.
Государственный экологический контроль состоит из:
а) государственного контроля за охраной атмосферного воздуха;
б) государственного контроля за деятельностью в области обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов);
в) государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов;
г) государственного контроля за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр;
д) государственного земельного контроля;
е) государственного контроля в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания;
ж) государственного контроля в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий;
з) государственного экологического контроля во внутренних морских водах Российской Федерации и в территориальном море Российской Федерации;
и) государственного экологического контроля в исключительной экономической зоне Российской Федерации;
к) государственного экологического контроля на континентальном шельфе Российской Федерации;
л) государственного лесного контроля и надзора;
м) государственного экологического контроля в области охраны озера Байкал.
Государственный экологический контроль осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и органами, уполномоченными высшими исполнительными органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации на осуществление государственного экологического контроля в соответствии с установленной компетенцией:
- в отношении государственного экологического контроля, предусмотренного подпунктами "а", "в" - "е" и "л" пункта 3 рассматриваемых Правил, - в порядке, установленном постановлениями Правительства Российской Федерации о соответствующих видах контроля;
- в отношении государственного экологического контроля, предусмотренного подпунктами "б", "ж" - "к" и "м" пункта 3 указанных Правил, - в порядке, установленном настоящими Правилами. Следовательно, именно в данную группу попадает государственный контроль за деятельностью в области обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов).
3. Федеральная служба по надзору в сфере природопользования осуществляет непосредственно и через свои территориальные органы государственный экологический контроль на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от формы собственности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю, по Перечню, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 октября 2002 г. N 777. Государственный экологический контроль осуществляют должностные лица Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и ее территориальных органов по Перечню, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 сентября 2008 г. N 716 "О должностных лицах Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и ее территориальных органов, осуществляющих федеральный государственный экологический контроль (федеральных государственных инспекторах в области охраны окружающей среды)", и должностные лица уполномоченных органов, перечни которых определяются в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации. Указанные должностные лица являются государственными инспекторами в области охраны окружающей среды.
4. Государственные инспекторы в области охраны окружающей среды при исполнении своих должностных обязанностей в пределах своих полномочий имеют право в установленном порядке:
а) посещать в целях проверки организации, объекты хозяйственной и иной деятельности независимо от формы собственности, в том числе объекты, подлежащие государственной охране, оборонные объекты, объекты гражданской обороны, знакомиться с документами и иными необходимыми для осуществления государственного экологического контроля материалами;
б) проверять соблюдение нормативов, государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды, работу очистных сооружений и других обезвреживающих устройств, средств контроля, а также выполнение планов и мероприятий по охране окружающей среды;
в) проверять соблюдение требований, норм и правил в области охраны окружающей среды при размещении, эксплуатации и выводе из эксплуатации производственных и других объектов;
г) проверять выполнение требований, указанных в заключении государственной экологической экспертизы, и вносить предложения о ее проведении;
д) предъявлять требования и выдавать предписания юридическим и физическим лицам об устранении нарушения законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований, выявленных при осуществлении государственного экологического контроля;
е) привлекать к административной ответственности лиц, допустивших нарушение законодательства в области охраны окружающей среды;
ж) осуществлять иные определенные законодательством в области охраны окружающей среды полномочия.
Государственный экологический контроль осуществляется в форме проверок, проводимых в соответствии с планами, утверждаемыми Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и уполномоченными органами, а также в форме внеплановых проверок с соблюдением прав и законных интересов организаций и граждан.
Внеплановые проверки проводятся в следующих случаях: проверка исполнения предписаний об устранении ранее выявленного нарушения требований, установленных законодательством в области охраны окружающей среды; получение от органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и граждан документов и иных доказательств, свидетельствующих о наличии признаков нарушения требований, установленных законодательством в области охраны окружающей среды.
Органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляется государственный контроль на объектах хозяйственной и иной деятельности, подлежащих государственному контролю в области обращения отходов, кроме объектов федерального контроля. Перечень должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственный экологический контроль (государственных инспекторов в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации), определяется законодательством субъектов РФ.
Статья 26. Производственный контроль в области обращения с отходами
Комментарий к статье 26
1. Производственный экологический контроль, как правило, осуществляется экологической службой (отдельным работником) юридических лиц или индивидуальными предпринимателями и имеет своей задачей проверку выполнения в процессе хозяйственной и иной деятельности планов и мероприятий по охране природы, рациональному использованию и восстановлению природных ресурсов, соблюдению нормативов качества окружающей среды и т.д. В случае организации субъектом хозяйственной деятельности производственного экологического контроля на него возлагается обязанность информировать об этом специально уполномоченный орган в области государственного экологического контроля.
Производственный контроль выделен в качестве самостоятельного вида экологического контроля в соответствии с рекомендациями, сформулированными в ряде международных документов. Так, ст. 69 Модельного закона "Об отходах производства и потребления" (принят Постановлением на двадцать девятом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ от 31 октября 2007 г. N 29-15) рекомендовано хозяйствующим субъектам, в процессе экономической деятельности которых имеет место обращение с отходами, организовывать и осуществлять производственный контроль над обращением с отходами, целью которого является проверка соблюдения нормативов образования отходов, а также природоохранных, санитарных, противопожарных и иных требований законодательства государства. Это позволит оперативно разрешать возникающие в повседневной деятельности предприятий экологические вопросы с учетом специализации каждого такого хозяйствующего субъекта.
2. Производственный экологический контроль, как и остальные виды экологического контроля, может быть предупредительным и текущим. Предупредительную функцию он будет выполнять в случаях, когда локальными нормативными актами организации на соответствующих должностных лиц возложены функции согласования инвестиционных проектов, предусматривающих оказание предприятием негативного воздействия на окружающую среду. В целях реализации данной статьи разработаны Методические рекомендации по организации проведения и объему лабораторных исследований, входящих в комплекс мероприятий по производственному контролю над обращением с отходами производства и потребления, утвержденные Главным государственным санитарным врачом РФ 26 июня 2003 г. N 17ФЦ/3329. Указанные Методические рекомендации предназначены для юридических лиц (индивидуальных предпринимателей), осуществляющих обращение с отходами производства и потребления, а также для органов и учреждений государственной санитарно-эпидемиологической службы, осуществляющих государственный санитарно-гигиенический мониторинг.
Объектами лабораторных исследований являются производственные, общественные помещения, здания, сооружения, санитарно-защитные зоны, зоны санитарной охраны, оборудование, транспорт, технологическое оборудование, технологические процессы, рабочие места, используемые для обращения с отходами производства и потребления.
Юридические лица и индивидуальные предприниматели должны разрабатывать программу производственного контроля с входящим в нее разделом лабораторных исследований и испытаний, эффективности мероприятий по обеспечению безопасности обращения с отходами производства и потребления с учетом особенностей отдельных видов производственной деятельности и используемых процессов. Программа лабораторных исследований составляется юридическим лицом (индивидуальным предпринимателем) до начала осуществления деятельности, согласовывается главным врачом центра государственного санитарно-эпидемиологического надзора, осуществляющего государственный санитарно-эпидемиологический надзор за деятельностью юридического лица (индивидуального предпринимателя), и утверждается руководителем организации.
По запросам центров государственного санитарно-эпидемиологического надзора юридические лица (индивидуальные предприниматели) представляют информацию о результатах лабораторных исследований.
Статья 27. Общественный контроль в области обращения с отходами
Комментарий к статье 27
1. Общественный контроль в области обращения с отходами осуществляется в целях реализации права каждого на благоприятную окружающую среду и предотвращения нарушения законодательства в области охраны окружающей среды. Данный вид контрольной деятельности осуществляется общественными объединениями и иными некоммерческими организациями в соответствии с их уставами, а также гражданами в соответствии с законодательством. Результаты общественного контроля, представленные в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению в порядке, установленном Федеральным законом от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации". Целью проведения общественного контроля является проверка соблюдения требований законодательства в области обращения с отходами органами государственной власти и местного самоуправления, юридическими лицами и гражданами, а также оказание содействия компетентным органам в проведении мероприятий по рациональному использованию природных ресурсов. Проведение данных мер будет способствовать реализации права каждого на благоприятную окружающую среду и предотвращению нарушений экологического законодательства.
Правовую основу участия общественности в контроле за деятельностью в области обращения с отходами составляют Конституция РФ, Федеральный закон от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях", ЗК РФ, ВК РФ и иные нормативные правовые акты.
2. Общественный экологический контроль, как и государственный, осуществляется в форме предупредительного и текущего. Предупредительный контроль может проявляться в участии граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в проведении общественных обсуждений в ходе осуществления оценки воздействия на окружающую среду, референдумах по вопросам, касающихся обращения отходов. Текущий экологический контроль граждане, общественные и иные некоммерческие объединения осуществляют, предъявляя требования органам государственной власти, органам местного самоуправления, хозяйствующим субъектам о предоставлении информации о состоянии окружающей среды и мерах по ее охране, сообщая компетентным органам об известных им экологических правонарушениях, обращаясь в суд с исками об отмене решений о строительстве, реконструкции или эксплуатации объектов, хозяйственная и иная деятельность которых оказывает негативное воздействие на окружающую среду, об ограничении, приостановлении и прекращении хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду, и т.д.
Проведение общественного экологического контроля (в том числе в форме предупредительного контроля - общественной экологической экспертизы) является одним из вариантов контроля гражданского общества за деятельностью органов публичной власти и коммерческих структур. Аналогичные по своей сущности инструменты гражданского общества мы обнаружим, например, при рассмотрении деятельности Общественных палат (федеральной, региональных, муниципальных), осуществляющих экспертизы законопроектов и осуществляющих поиск компромисса в не всегда простом диалоге формирующегося в России гражданского общества и государства.
3. В осуществлении указанных форм общественного экологического контроля могут принимать участие не только специализированные экологические общественные и иные некоммерческие объединения, но и профессиональные союзы. Так, согласно п. 2 ст. 20 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 10-ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности", профсоюзы осуществляют профсоюзный контроль за состоянием охраны труда и окружающей среды через свои органы, уполномоченных (доверенных) лиц по охране труда, а также собственные инспекции по охране труда, действующие на основании положений, утверждаемых профсоюзами. В этих целях они имеют право беспрепятственно посещать организации независимо от форм собственности и подчиненности, их структурные подразделения, рабочие места, где работают члены данного профсоюза, защищать права и интересы членов профсоюза по вопросам охраны труда и окружающей среды в соответствии с федеральным законодательством (текущий контроль). Профсоюзы вправе участвовать в экспертизе безопасности условий труда на проектируемых, строящихся и эксплуатируемых производственных объектах, а также в экспертизе безопасности проектируемых и эксплуатируемых механизмов и инструментов (предупредительный контроль).
Результаты общественного экологического контроля, оформленные в форме обращений, жалоб или иных предусмотренных законодательством формах, представленные в органы государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ, органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению. Например, граждане вправе представить обращение в орган местного самоуправления, в котором высказаны предложения по совершенствованию его работы в области обращения с отходами, либо требование о предоставлении информации о намечающемся строительстве и необходимости учета общественного мнения в соответствии с градостроительным и экологическим законодательством. Должностные лица соответствующего органа местного самоуправления обязаны в течение месяца дать письменный ответ гражданам по существу обращения. В противном случае такие муниципальные должностные лица могут быть привлечены к административной ответственности (ст. 32 Закона о местном самоуправлении).
Появление подобных норм в федеральных и региональных законах вполне оправданно в свете нередкого противостояния экологической общественности и органов власти, которое иногда принимает крайние формы.
Однако в целом сегодня система общественного экологического контроля еще продолжает формироваться. Наиболее перспективная сфера, которую он может занять, - это создание дополнительных информационных возможностей для работы государственного экологического контроля. Дублирование функций государственного экологического контроля представляется малоэффективной задачей. В то же время при налаженном взаимодействии с государственными контрольными органами общественные объединения и граждане могли бы оперативно предупреждать компетентные органы о существующей экологической обстановке (например, о появлении несанкционированных свалок мусора) во дворе, микрорайоне, квартале и т.д.
Глава VII. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЕ
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ОБЛАСТИ
ОБРАЩЕНИЯ С ОТХОДАМИ
Статья 28. Виды ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации в области обращения с отходами
Комментарий к статье 28
1. Основой комментируемой статьи явилась ст. 15 Модельного закона "Об отходах производства и потребления" (принят Постановлением на двадцать девятом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ от 31 октября 2007 г. N 29-15), установившая, что хозяйствующие субъекты, должностные лица и граждане государства, а также иностранные лица, виновные в нарушении законодательства государства об отходах, в результате которого причинен вред окружающей среде, здоровью человека, имуществу юридических и физических лиц, предусмотренном настоящим Законом и иными государственными нормативными правовыми актами в области обращения с отходами, несут дисциплинарную, административную, уголовную и имущественную ответственность в соответствии с законодательством государства и органов местного самоуправления. В ч. 2 ст. 15 Модельного закона перечислены основные виды нарушений законодательства государства об отходах. Практически все из них нашли свое отражение в российском законодательстве. Однако сокрытие, искажение или отказ от предоставления полной и достоверной информации по запросам должностных лиц и граждан и их объединений относительно негативного воздействия на окружающую среду при образовании отходов и обращении с ними, в том числе об их аварийных сбросах и соответствующих последствиях, как и передача отходов предприятиям или организациям, не имеющим соответствующего разрешения на осуществление деятельности в области обращения с отходами, ни в одном из законодательных актов РФ не упоминается в качестве правонарушения, за которое предусмотрена юридическая ответственность.
Несмотря на то что комментируемая статья в качестве субъектов, привлекаемых к ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение законодательства Российской Федерации в области обращения с отходами, относит только граждан и должностных лиц, меры ответственности применяются также к индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам. Таким образом, юридической ответственностью за правонарушения в области обращения с отходами является правовое отношение между государством в лице специально уполномоченных органов и совершившим правонарушение в области обращения с отходами лицом (физическим, должностным или юридическим), на которое возлагается обязанность претерпевать меры государственного принуждения в форме определенных лишений (личного, имущественного или организационного характера) за нарушение законодательства в сфере обращения с отходами. Комментируемая статья предусматривает наступление за нарушение законодательства Российской Федерации в области обращения с отходами дисциплинарной, гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности.
2. Как правило, к дисциплинарной ответственности привлекаются должностные лица, виновные в нарушении законодательства об отходах, которые состоят в трудовых отношениях с организацией, привлеченной к административной ответственности за нарушение этого законодательства. Другими словами, дисциплинарная ответственность этих лиц наступает только после того, как организация, в которой они работают, уже привлечена к административной ответственности. На наш взгляд, данное положение свидетельствует о нарушении принципа недопустимости двойной ответственности за один совершенный проступок. Дисциплинарная ответственность должна наступать во всех случаях совершения работником дисциплинарных проступков в области обращения с отходами на основании Трудового кодекса РФ и уставов, положений о дисциплине, о трудовых обязанностях работников.
Привлечение к дисциплинарной ответственности работника возможно только в ситуации, когда его деяние одновременно нарушает и нормы трудового права, и нормы законодательства об отходах производства и потребления. Перечень дисциплинарных проступков (в отличие, например, от административных) отсутствует, поскольку невозможно учесть в одном документе все многообразие жизненных ситуаций и особенностей трудовых функций различных категорий работников.
Согласно ст. 192 ТК РФ, за совершение дисциплинарного проступка, то есть неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей, работодатель имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания: замечание; выговор; увольнение по соответствующим основаниям. Федеральными законами, уставами и положениями о дисциплине для отдельных категорий работников могут быть предусмотрены также и другие дисциплинарные взыскания. Не допускается применение дисциплинарных взысканий, не предусмотренных федеральными законами, уставами и положениями о дисциплине.
Порядок наложения дисциплинарного взыскания следующий. До применения дисциплинарного взыскания работодатель должен затребовать от работника объяснение в письменной форме. В случае отказа работника дать указанное объяснение составляется соответствующий акт. Отказ работника дать объяснение не является препятствием для применения дисциплинарного взыскания. Дисциплинарное взыскание применяется не позднее одного месяца со дня обнаружения проступка, не считая времени болезни работника, пребывания его в отпуске, а также времени, необходимого на учет мнения представительного органа работников.
Дисциплинарное взыскание не может быть применено позднее шести месяцев со дня совершения проступка, а по результатам ревизии, проверки финансово-хозяйственной деятельности или аудиторской проверки - позднее двух лет со дня его совершения. В указанные сроки не включается время производства по уголовному делу. За каждый дисциплинарный проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание. Приказ (распоряжение) работодателя о применении дисциплинарного взыскания объявляется работнику под расписку в течение трех рабочих дней со дня его издания. В случае отказа работника подписать указанный приказ (распоряжение) составляется соответствующий акт. Дисциплинарное взыскание может быть обжаловано работником в государственные инспекции труда или органы по рассмотрению индивидуальных трудовых споров. Если в течение года со дня применения дисциплинарного взыскания работник не будет подвергнут новому дисциплинарному взысканию, то он считается не имеющим дисциплинарного взыскания. Работодатель до истечения года со дня применения дисциплинарного взыскания имеет право снять его с работника по собственной инициативе, просьбе самого работника, ходатайству его непосредственного руководителя или представительного органа работников.
3. Гражданско-правовая ответственность - один из видов юридической ответственности, заключающийся в установлении нормами гражданского права юридических последствий неисполнения или ненадлежащего исполнения лицом предусмотренных нормами гражданского права обязанностей. Данный вид юридической ответственности представляет собой систему мер имущественного характера, принудительно применяемых к нарушителям гражданских прав и обязанностей с целью восстановления нарушенного положения. В сфере обращения с отходами инструментарий гражданско-правовой ответственности может быть применим в следующих случаях:
а) признание совершенной сделки недействительной по основаниям, указанным в ГК РФ (ст. 166, 168) и иных правовых актах. Так, в соответствии со ст. 168 ГК РФ сделка, не соответствующая требованиям закона, является недействительной. Поэтому может быть признана недействительной сделка по передаче (по договору купли-продажи, перевозки) отходов определенного класса опасности лицу, не имеющему права обращения с такими отходами;
б) возможно возмещение причиненного вреда, вытекающего из договорных отношений. Под вредом в юридической науке понимаются неблагоприятные изменения в охраняемом законом благе, которые могут быть как имущественными, так и неимущественными (включая моральный вред). Вред имуществу физических и юридических лиц (имущественный вред) именуется убытками. Это расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода). В случае причинения вреда в связи с неисполнением (ненадлежащим исполнением) обязательств вред возмещается в соответствии со ст. 393 - 406 ГК РФ и законодательством, регулирующим это договорное отношение;
в) в отношениях в сфере обращения с отходами ведущее место занимает третья форма гражданско-правовой ответственности: возмещение причиненного вреда, возникшего из внедоговорных отношений.
Так, с ООО "Сити-Маркет" (г. Ульяновск) взыскано более 350 млн. рублей по иску областного Комитета по государственному контролю в сфере природопользования и охраны окружающей среды. 20 июня 2007 года Федеральный арбитражный суд Поволжского округа признал законным решение Ульяновского арбитражного суда по иску Комитета по государственному контролю в сфере природопользования и охраны окружающей среды Ульяновской области и Постановление Одиннадцатого апелляционного суда по делу о взыскании с ООО "Сити-Маркет" платы за негативное воздействие на окружающую среду в размере 350 039 563 рублей. Плата за негативное воздействие на окружающую среду в таком большом объеме была начислена ООО "Сити-Маркет" за незаконное размещение отходов высокого класса опасности на территории бывшего Ульяновского радиолампового завода <15>.
--------------------------------
<15> http://www.businesseco.ru/newsam
В этом случае вред, причиненный лицом, не состоящим в договорных отношениях с потерпевшим, возмещается в соответствии с правилами главы 59 ГК РФ. Согласно п. 1 ст. 1064 ГК РФ, вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред. Указанный принцип полного возмещения вреда носит универсальный характер и применяется также к отношениям в области обращения с отходами. Российская Федерация и ее субъекты, муниципальные образования выступают в деликтных обязательствах в лице органов государственной власти Российской Федерации или субъекта РФ, а также в лице органов местного самоуправления только в случаях, прямо указанных в законе.
Согласно ст. 1085 ГК РФ, при причинении гражданину увечья или ином повреждении его здоровья возмещению подлежит утраченный потерпевшим заработок (доход), который он имел либо определенно мог иметь, а также дополнительно понесенные расходы, вызванные повреждением здоровья, в том числе расходы на лечение, дополнительное питание, приобретение лекарств, протезирование, посторонний уход, санаторно-курортное лечение, приобретение специальных транспортных средств, подготовку к другой профессии, если установлено, что потерпевший нуждается в этих видах помощи и ухода и не имеет права на их бесплатное получение. При определении утраченного заработка (дохода) пенсия по инвалидности, назначенная потерпевшему в связи с увечьем или иным повреждением здоровья, а равно другие пенсии, пособия и иные подобные выплаты, назначенные как до, так и после причинения вреда здоровью, не принимаются во внимание и не влекут уменьшения размера возмещения вреда (не засчитываются в счет возмещения вреда). В счет возмещения вреда не засчитывается также заработок (доход), получаемый потерпевшим после повреждения здоровья.
В случае причинения вреда жизни гражданина, то есть действий, повлекших смерть потерпевшего, лицо, несущее за это гражданско-правовую ответственность, становится должником тех граждан, которым данные действия нанесли имущественный ущерб. Последними являются граждане, находившиеся на иждивении потерпевшего. Их перечень указан в ст. 1088 ГК РФ, а размер возмещения вреда, понесенного в случае смерти кормильца, - в ст. 1089 ГК РФ. Конкретный расчет суммы возмещения вреда жизни, здоровью или имуществу производится самим истцом, равно как и подготовка обоснований таких требований, и подлежит доказыванию им в суде.
4. Административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность (ст. 2.1 КоАП РФ). КоАП РФ не содержит отдельной главы, посвященной административной ответственности за нарушение законодательства в области обращения с отходами, однако анализ составов административных правонарушений КоАП РФ позволяет их классифицировать в зависимости от того, прямо или косвенно они затрагивают отношения в области обращения с отходами.
Так, можно выделить составы административных правонарушений, посвященных непосредственно сфере обращения с отходами, и группу смежных с ними составов. К числу первых мы можем отнести ст. 8.2 КоАП РФ, устанавливающую меры административной ответственности за несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при сборе, складировании, использовании, сжигании, переработке, обезвреживании, транспортировке, захоронении и ином обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами. Данное правонарушение влечет наложение административного штрафа: на граждан в размере от одной тысячи до двух тысяч рублей; на должностных лиц - от двух тысяч до пяти тысяч рублей; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - от двух тысяч до пяти тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток; на юридических лиц - от десяти тысяч до ста тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.
Порча земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления (п. 2 ст. 8.6 КоАП РФ), нарушение правил захоронения отходов и других материалов во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и (или) в исключительной экономической зоне Российской Федерации (ст. 8.19 КоАП РФ), загрязнение лесов сточными водами, химическими, радиоактивными и другими вредными веществами, отходами производства и потребления (п. 2 ст. 8.31 КоАП РФ), невнесение в установленные сроки платы за негативное воздействие на окружающую среду (ст. 8.41 КоАП РФ) - эти составы квалифицируются как прямое нарушение законодательства об отходах производства и потребления.
Второй группой смежных с ними составов административных правонарушений являются: несоблюдение экологических требований при планировании, технико-экономическом обосновании проектов, проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов (ст. 8.1 КоАП РФ), сокрытие или искажение экологической информации (ст. 8.5 КоАП РФ), невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению (ст. 8.7 КоАП РФ), нарушение требований по охране недр и гидроминеральных ресурсов, которое может вызвать загрязнение недр и гидроминеральных ресурсов либо привести месторождение полезных ископаемых и гидроминеральных ресурсов в состояние, непригодное для разработки (ст. 8.9 КоАП РФ), нарушение порядка предоставления гражданам, юридическим лицам земельных участков, лесов в водоохранных зонах и режима их использования (ст. 8.12 КоАП РФ), нарушение водоохранного режима на водосборах водных объектов, которое может повлечь загрязнение указанных объектов или другие вредные явления (статья 8.13 КоАП РФ), нарушение правил охраны и использования природных ресурсов на особо охраняемых природных территориях (ст. 8.39 КоАП РФ).
Составы административных градостроительных правонарушений могут включаться и в Кодексы об административных правонарушениях субъектов РФ. При этом законом субъекта РФ можно предусматривать только две разновидности административных наказаний: предупреждение и штраф. Такие примеры существуют и на практике. Так, например, Кодекс Волгоградской области об административной ответственности от 11 июня 2008 г. предусматривает административные наказания за нарушение установленного органами местного самоуправления порядка обращения с бытовыми отходами на территории поселений (ст. 8.14), загрязнение территорий поселений, связанное с эксплуатацией и ремонтом транспортных средств (ст. 8.10). Таким образом, по ряду составов закон Волгоградской области дополняет федеральный закон. Поскольку данные новеллы не противоречат федеральному закону, то являются обязательными на территории данного субъекта РФ и порождают у соответствующих лиц необходимые права и обязанности.
5. Действующий УК РФ предусматривает несколько составов преступлений, которые могут быть охарактеризованы как имеющие отношение к сфере обращения с отходами. Основной их направленностью является установление уголовной ответственности за нарушение природного баланса и негативное воздействие на отдельные природные ресурсы. В их числе:
а) нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов (ст. 247 УК РФ). Так, в конце 2008 года в Ханты-Мансийском автономном округе выявлено транспортное предприятие, которое загрязнило нефтепродуктами более 12 га земли и реку Пучип-Игый, причинив окружающей среде ущерб на сумму около 20 млн. рублей. Прокуратурой города Пыть-Яха материалы указанной проверки были направлены в Нефтеюганский межрайонный следственный отдел следственного управления Следственного комитета при прокуратуре РФ по ХМАО - Югре. По результатам их рассмотрения возбуждено уголовное дело по ч. 2 ст. 247 (нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов, повлекшее загрязнение окружающей среды) УК РФ <16>;
--------------------------------
<16> http://genproc.gov.ru/news/news-8718/
б) нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ (ст. 246 УК РФ). Так, в ноябре 2008 года сотрудниками правоохранительных органов была проведена проверка унитарного предприятия, эксплуатирующего полигон около деревни Манушкино (Подмосковье). В ходе проверки установлен факт захвата предприятием около 3 гектаров земель Пушкинского участкового лесничества. На захваченных землях МУП осуществляло захоронение твердых бытовых отходов. Организация, эксплуатирующая полигон, никаких разрешительных и эколого-нормативных документов на размещение отходов не представляла. По расчетам Управления Россельхознадзора по городу Москве и Московской области, ущерб составил свыше 27 млн. рублей. По данному факту следственным управлением Следственного комитета при прокуратуре РФ по Московской области было возбуждено уголовное дело по статье 246 УК РФ <17>;
--------------------------------
<17> http://www.ecocommunity.ru/news.php
в) загрязнение, засорение, истощение поверхностных или подземных вод, источников питьевого водоснабжения либо иное изменение их природных свойств, если эти деяния повлекли причинение существенного вреда животному или растительному миру, рыбным запасам, лесному или сельскому хозяйству (ст. 250 УК РФ);
г) загрязнение морской среды из находящихся на суше источников либо вследствие нарушения правил захоронения или сброса с транспортных средств или возведенных в море искусственных островов, установок или сооружений веществ и материалов, вредных для здоровья человека и водных биологических ресурсов либо препятствующих правомерному использованию морской среды (ст. 252 УК РФ);
д) отравление, загрязнение или иная порча земли вредными продуктами хозяйственной или иной деятельности вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке, повлекшие причинение вреда здоровью человека или окружающей среде (ст. 254 УК РФ);
е) нарушение режима заповедников, заказников, национальных парков, памятников природы и других особо охраняемых государством природных территорий, повлекшее причинение значительного ущерба (ст. 262 УК РФ).
Кроме того, существует возможность привлечения виновных должностных лиц к уголовной ответственности и по иным статьям УК РФ. Так, в Тверской области органами прокуратуры за I квартал 2008 г. проведены проверки соблюдения законодательства, регламентирующего сбор, хранение, захоронение твердых бытовых и иных отходов. Установлено, что полигоны и свалки зачастую эксплуатируются без правоустанавливающих документов, то есть без оформления права пользования земельным участком, лицензии и положительного заключения экологической экспертизы. Так, Бологовской межрайонной прокуратурой выявлено, что муниципальное унитарное предприятие "Спецавтодор" продолжительное время пользовалось полигоном твердых бытовых отходов без отвода земельного участка, а также без лицензии на деятельность по обращению с опасными отходами. По результатам проверки в отношении директора предприятия возбуждено уголовное дело по п. "б" ч. 2 ст. 171 Уголовного кодекса Российской Федерации (незаконное предпринимательство) и вынесен обвинительный приговор <18>.
--------------------------------
<18> http://genproc.gov.ru/news/News-7727
Статья 29. Исковые требования о прекращении деятельности лиц, осуществляемой с нарушением законодательства Российской Федерации в области обращения с отходами
Комментарий к статье 29
1. Предусмотренная комментируемой статьей форма защиты экологических прав граждан является довольно распространенной на практике. Так, в конце 2008 года на Ямале прокуратура приостановила незаконную деятельность предприятия по размещению опасных отходов производства. В ходе проверки, проведенной прокуратурой Тазовского района, установлено, что в нарушение требований комментируемого Закона, Закона о лицензировании отдельных видов деятельности и Закона об охране окружающей среды ООО "Байкитская нефтегазоразведочная экспедиция", осуществляющее свою деятельность на Восточно-Мессояхском лицензионном участке, размещало буровой шлам, относящийся к опасным отходам производства, не имея лицензии на осуществление данного вида деятельности, а также в отсутствие утвержденных в установленном законом порядке лимитов на его размещение и нормативов образования отходов. В целях предупреждения причинения вреда здоровью граждан и окружающей среде прокурор Тазовского района обратился в суд с требованием приостановить незаконную деятельность данной организации. Требования прокурора судом удовлетворены, деятельность предприятия в сфере сбора, использования, размещения опасных отходов по решению суда была приостановлена на срок до устранения выявленных прокуратурой нарушений.
Реализация надзорных мер по обеспечению режима законности в сфере обращения отходов весьма способствует стабилизации экологических правоотношений. Однако даже прокуратура иногда оказывается бессильной, поэтому требуется взаимодействие судебных и правоохранительных органов. Комментируемая статья как раз и направлена на это.
2. Настоящая статья основывается на положениях ст. 56 Закона об охране окружающей среды, предусматривающей возможность ограничения, приостановления или прекращения деятельности, осуществляемой с нарушением природоохранных требований, установленных законодательством Российской Федерации. Согласно ст. 80 названного Закона, требования об ограничении, о приостановлении или о прекращении деятельности юридических и физических лиц, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, рассматриваются судом или арбитражным судом. Комментируемая статья относит к рассмотрению суда или арбитражного суда, в соответствии с законодательством Российской Федерации, исковые требования о прекращении деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляемой с нарушением законодательства Российской Федерации в области обращения с отходами. В соответствии с изменениями, внесенными в комментируемый Закон в мае 2005 г., упоминание об ограничении или приостановлении деятельности лиц, осуществляемой с нарушением законодательства Российской Федерации в области обращения с отходами, было исключено из текста статьи. Право предъявления исковых требований о прекращении указанных производств сохранено.
Порядок рассмотрения подобных исков регулируется Арбитражным процессуальным кодексом РФ и Гражданским процессуальным кодексом РФ. Статья 189 АПК РФ предусматривает, что дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, рассматриваются по общим правилам искового производства, с особенностями, установленными в АПК РФ. Заявления по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, подаются в арбитражный суд по общим правилам подсудности. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, законности оспариваемых решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц возлагается на органы и лиц, которые приняли оспариваемый акт, решение, совершили оспариваемые действия (бездействие).
Изучая судебную практику, следует сделать вывод о том, что при рассмотрении данной категории дел суды, помимо специальных подзаконных нормативных актов, регламентирующих вопросы предоставления природных ресурсов в пользование, в зависимости от того, в какой отрасли возникли спорные правоотношения, руководствуются именно федеральными законами. В некоторых случаях приостановление и прекращение деятельности, осуществляемой с нарушением природоохранного законодательства, рассматриваются судьями как разновидность гражданско-правовой ответственности, предупреждающей причинение вреда (ст. 1065 ГК РФ) и требующей прекращения экологически вредной деятельности (ст. 80 Закона об охране окружающей среды). В частности, ст. 1065 ГК РФ предусматривает, что опасность причинения вреда в будущем может явиться основанием к иску о запрещении деятельности, создающей такую опасность. Если причиненный вред является последствием эксплуатации предприятия, сооружения либо иной производственной деятельности, которая продолжает причинять вред или угрожает новым вредом, суд вправе обязать ответчика, помимо возмещения вреда, приостановить или прекратить соответствующую деятельность.
В любом случае применение таких мер, как приостановление, ограничение и прекращение права специального природопользования, а также экологически вредной деятельности, есть ответственность, обязывающая правонарушителя претерпевать неблагоприятные последствия. Прекращение же права природопользования относится к виду необратимых санкций и выступает в системе мер государственного принуждения как самый длительный вид воздействия на правонарушителя.
3. По некоторым делам на одном и том же основании разные суды принимали решение как о приостановлении деятельности, так и о ее прекращении (запрете). Так, решениями судов по трем делам деятельность по природопользованию, осуществляемая без соответствующей лицензии (разрешения), была приостановлена, по девяти по аналогичному основанию прекращена (запрещена).
Например, решением Прокопьевского районного суда от 8 ноября 2007 г. удовлетворен иск Новокузнецкой межрайонной природоохранной прокуратуры в интересах неопределенного круга лиц к ООО "Разрез Талдинский-Западный" о прекращении экологически вредной деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию и размещению опасных отходов, осуществляемой в отсутствие лицензии и лимитов на их размещение.
Согласно сведениям статистической отчетности формы 2-ТП (отходы) за 2006 год предприятием ООО "Разрез Талдинский-Западный" было размещено 9,624 т опасных отходов, хотя лицензия на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию и размещению опасных отходов на предприятии отсутствует. Доводы представителя ответчика о том, что лицензия на деятельность по обращению с опасными отходами в настоящее время находится в стадии получения, судом были отклонены, поскольку закон связывает возможность осуществления данной деятельности только с наличием лицензии на такую деятельность.
С учетом установленных в судебном заседании обстоятельств суд решил прекратить деятельность ООО "Разрез Талдинский-Западный" по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению опасных отходов до получения лицензии на право осуществления данного вида деятельности в области обращения с отходами производства <19>.
--------------------------------
<19> Обзор Кемеровского областного суда от 12 марта 2008 г. N 01-19/152 судебной практики по рассмотрению судами Кемеровской области уголовных дел и дел об административных правонарушениях в области охраны окружающей среды и природопользования, а также о рассмотрении судами гражданских дел по искам о взыскании ущерба и другого вреда, причиненного в результате нарушения экологического законодательства.
Таким образом, судебная практика показывает, что у судов нет единой точки зрения относительно того, какое суд должен принять решение (о приостановлении, прекращении или запрете) в случае осуществления лицом деятельности в отсутствие лицензии (разрешения).
Глава VIII. ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Статья 30. Вступление настоящего Федерального закона в силу
Комментарий к статье 30
Согласно ст. 1 Федерального закона от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания", на территории Российской Федерации применяются только те федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, которые официально опубликованы.
Наряду с этим ст. 4 этого же Закона официальным опубликованием федерального закона считает первую публикацию его полного текста в "Парламентской газете", "Российской газете" или Собрании законодательства Российской Федерации. Как правило, федеральные законы вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, однако если самим законом установлен другой порядок вступления их в силу, то применяется тот, что установлен законом. Настоящая статья фактически устанавливает иной порядок, и предписывает считать закон действующим на территории всей России со дня его официального опубликования.
Текст комментируемого Закона был опубликован в "Российской газете" от 30 июня 1998 г. N 121, в Собрании законодательства Российской Федерации от 29 июня 1998 г. N 26, ст. 3009. Таким образом, дата газеты более поздняя, чем дата журнала, при этом однозначно определить реальную дату вступления закона в силу затруднительно. В настоящее время в справочных источниках сформировалось несколько подходов к разрешению этой ситуации.
Первый подход к решению проблемы первой официальной публикации является формальным и основывается на нормах Федерального закона от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ: тот источник, который имеет наиболее раннюю дату, и будет первым официальным опубликованием нормативного акта. Следовательно, если дата Собрания законодательства более ранняя, чем дата "Российской газеты", то и нужно определять первую публикацию по Собранию законодательства.
Второй подход (и он кажется более логичным, несмотря на закон формальной логики) состоит в том, что датой официальной публикации не может являться дата публикации в журнале "Собрание законодательства", поскольку Постановление Конституционного Суда РФ от 24 октября 1996 г. N 17-П дает по этому поводу разъяснение не в его пользу следующего содержания: "Российская газета" является ежедневной газетой, и проставляемая на ней дата является датой, когда опубликованный в газете закон реально доходит до адресатов; в отличие от газеты, Собрание законодательства является еженедельным изданием, дата которого совпадает с датой его подписания в печать и не является датой поступления журнала в продажу или по подписке, т.е. реально Собрание законодательства доходит до адресатов значительно позже (на практике - через 1,5 - 2 недели после указанной на нем даты). Следовательно, правильнее будет считать первой официальной публикацией публикацию в "Российской газете", т.е. 30 июня 1998 года.
Статья 31. Приведение нормативных правовых актов в соответствие с настоящим Федеральным законом
Комментарий к статье 31
Следует отметить, что комментируемой статьей не установлен срок приведения нормативных правовых актов в соответствие с Законом. Однако в случае возникновения коллизий между, например, постановлением Правительства РФ или иным подзаконным нормативным актом и комментируемым Законом соответствующий подзаконный нормативный правовой акт может быть признан в судебном порядке противоречащим ему и на этом основании недействующим и не подлежащим применению.

'Комментарий к Федеральному закону 'О социальных гарантиях и компенсациях военнослужащим, проходящим военную службу в воинских формированиях Российской Федерации, дислоцированных на территориях Республики Белоруссия, Республики Казахстан и Киргизской Республики, а также лицам, работающим в этих формированиях' (постатейный) (Петров М.И.) ('Юстицинформ', 2009)  »
Комментарии к законам »
Читайте также
Популярные документы