ПОСТАНОВЛЕНИЕ Европейского суда по правам человека от 29.04.1988"БЕЛИЛОС (belilos) ПРОТИВ ШВЕЙЦАРИИ" [рус. (извлечение), англ.]


[неофициальный перевод]
ЕВРОПЕЙСКИЙ СУД ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА
СУДЕБНОЕ РЕШЕНИЕ
БЕЛИЛОС (BELILOS) ПРОТИВ ШВЕЙЦАРИИ
(Страсбург, 29 апреля 1988 года)
(Извлечение)
КРАТКОЕ НЕОФИЦИАЛЬНОЕ ИЗЛОЖЕНИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВ ДЕЛА
A. Основные факты
Г-жа Марлен Белилос проживает в Лозанне. 29 мая 1981 г. полицейская Комиссия при муниципалитете Лозанны за участие в несанкционированной демонстрации на улицах города наложила на нее штраф в размере 200 швейцарских франков, который затем был уменьшен до 120 швейцарских франков. Заявительница обратилась c публично-правовой жалобой о признании Решения Комиссии недействительным в Кассационное отделение по уголовным делам кантонального суда, который отклонил ее 25 ноября 1981 г. Жалоба в Федеральный суд на Решение кантонального суда была отклонена 2 ноября 1982 г.
Решение этого дела оказалось связанным с оговорками, сделанными Швейцарией при ратификации Конвенции в отношении применения статьи 6 Конвенции, причем одна из них носила характер так называемого заявления о толковании, смысл которого в том, что государство признает действие нормы Конвенции в том истолковании, которое определяется особенностями правовой системы государства.
B. Разбирательство в Комиссии по правам человека
В жалобе, поданной в Комиссию 24 марта 1983 г., заявительница утверждала, что она была лишена возможности предстать перед независимым и беспристрастным судом в смысле статьи 6 п. 1 Конвенции, поскольку полицейская Комиссия при муниципалитете таковым не является и законодательство не предусматривает возможность обычного апелляционного обжалования ее решений. Жалоба была признана приемлемой 8 июля 1985 г.
В докладе от 7 мая 1986 г. Комиссия установила факты и выразила единогласно мнение о том, что нарушение статьи 6 п. 1 Конвенции имело место.
Дело было передано в Суд Комиссией 18 июля 1986 г. и Правительством Швейцарской Конфедерации 22 сентября 1986 г.
ИЗВЛЕЧЕНИЕ ИЗ СУДЕБНОГО РЕШЕНИЯ
ВОПРОСЫ ПРАВА
I. Предварительное возражение Правительства
38. В качестве предварительного возражения Правительство утверждает, что заявление г-жи Белилос несовместимо с международными обязательствами Швейцарии по статье 6 п. 1 Конвенции. Оно сослалось на заявление о толковании, сделанное им при ратификации Конвенции и сформулированное следующим образом:
"Федеральный совет Швейцарии считает, что гарантия справедливого судебного разбирательства в соответствии со статьей 6 п. 1 Конвенции при определении гражданских прав и обязанностей или при рассмотрении уголовного обвинения, предъявленного лицу, распространяется только на заключительную стадию судебного контроля за действиями или решениями государственной власти, затрагивающими названные права или обязанности, или судебного рассмотрения обоснованности уголовного обвинения".
По мнению Правительства, Комиссия должна была отказаться от рассмотрения данного дела, поскольку жалоба имеет предметом право, не признанное Швейцарией.
39. Суд считает необходимым изучить заявление о толковании, сделанное при ратификации, а если это потребуется, то и проверить, действительно ли оно в свете статьи 64 Конвенции, которая гласит:
"1. Любое государство при подписании настоящей Конвенции или при сдаче на хранение ратификационной грамоты может сделать оговорку к любому конкретному положению Конвенции в отношении того, что тот или иной закон, действующий в это время на его территории, не соответствует этому положению. Настоящая статья не предусматривает оговорок общего характера.
2. Любая оговорка, сделанная в соответствии с положениями настоящей статьи, должна содержать краткое изложение соответствующего закона".
A. О природе заявления
40. По мнению заявительницы, следует различать заявление о толковании и оговорку. При ратификации Конвенции Швейцария сделала две "оговорки" и два "заявления о толковании", причем эта разбивка не случайна. Оговорка влечет неприменение нормы Конвенции к определенному случаю, в то время как заявление о толковании является временным, ожидающим решения Суда. Когда в 1982 г. Швейцария отозвала оговорки по статье 5 Конвенции, было одновременно подтверждено, что теперь остается в силе лишь одна оговорка относительно публичности судебных слушаний и оглашения судебных решений. Прибегнув к различению оговорки и заявления, Швейцария теперь уже не может отказаться от этого.
41. Комиссия также пришла к выводу, что речь идет "о простом заявлении о толковании, не имеющем силы оговорки" (см. доклад Комиссии, п. 102). Комиссия основывала свою точку зрения как на тексте заявления, так и на подготовительных материалах. Последние свидетельствуют о том, что Швейцария ожидала, как решится ситуация, которая возникла в результате Решения Суда от 16 июля 1971 г. по делу Рингейзена относительно административного разбирательства, касающегося гражданских прав. Однако эти подготовительные материалы не содержат указаний на то, каким образом заявление о толковании может быть применено как оговорка при уголовных разбирательствах. Комиссия полагает, что если государством были сделаны одновременно как оговорки, так и заявления, то последние могут быть приравнены к первым лишь в исключительных случаях.
42. Правительство разъяснило, что речь идет о таком заявлении, которое является "квалифицированным" и имеет силу оговорки в том смысле, как это понимается в статье 2 п. 1 "d" Венской конвенции о праве международных договоров от 23 мая 1969 г., которая гласит:
"Оговорка означает одностороннее заявление, независимо от его предназначения или наименования, сделанное государством при подписании, ратификации, принятии, одобрении или присоединении к договору, на основании которого государство имеет в виду исключить или изменить правовые последствия определенных положений договора при применении их к данному государству".
43. Первое, на что указало Правительство, - это цель заявления о толковании. Правительство утверждает, что оно сделано ради разбирательств, которые подпадают под "гражданский" или "уголовный" аспекты статьи 6 п. 1, но первоначально осуществляются административными органами. С его помощью суд или суды, рассматривая дело по жалобе, не должны пересматривать полностью или частично фактическую сторону дела. Такое заявление свидетельствует об уважении к признанным федеральной Конституцией особенностям швейцарских кантонов в сфере отправления правосудия. Одновременно оно явилось "реакцией" на ранее упомянутое Судебное решение по делу Рингейзена.
Этот аргумент тесно связан с доводами, основанными на подготовительных материалах, о которых речь пойдет ниже (см. п. 48).
44. Далее Правительство ссылалось на текст заявления о толковании, который носил отчетливо ограничительный характер.
Суд признает, что оригинальный французский текст этого заявления, хотя и не вполне ясный, может быть понят как оговорка.
45. Для того чтобы доказать, что заявление о толковании можно приравнять к оговорке, Правительство обратило внимание на то, что в Швейцарии при их обосновании, подготовке текста и включении в федеральное постановление о ратификации Конвенции, принятое 3 октября 1974 г. Федеральным собранием (см. п. 33 выше), они рассматривались как идентичные. Сдача на хранение ратификационной грамоты также проходила в единой процедуре (см. п. 28 выше).
Суд не находит этот довод убедительным. То, что подача заявлений идентична подаче оговорок, т.е. совершается в момент подписания Конвенции или сдачи на хранение ратификационной грамоты (статья 64), является нормальной практикой. Поэтому нет ничего удивительного в том, что эти два вида документов, даже если они отличаются по юридическому содержанию, вошли составной частью в единый парламентский акт, а затем и в ратификационную грамоту.
46. Правительство ссылается на существующую в Швейцарии практику в отношении оговорок и заявлений о толковании, которая не знает абсолютных критериев разграничения этих понятий. В случае сомнения относительно реального значения какой-либо нормы Конвенции (например, при отсутствии устоявшейся судебной практики по данному вопросу) Федеральный совет предпочитал прибегнуть к заявлению, которое помогало бы в необходимых случаях скорректировать правовые последствия нормы Конвенции. В настоящем деле два заявления Швейцарии могли играть такую же роль, что и оговорки; это были не простые, а квалифицированные заявления о толковании.
Различия в терминологии имеют место также и в практике применения Конвенции. Международные соглашения, по крайней мере до настоящего времени, не регламентировали порядок использования заявлений. Даже сегодня в международном праве общее понятие "оговорка" включает в себя любое одностороннее заявление, предназначенное для ограничения или изменения юридических последствий некоторых договорных норм в отношении государства, делающего такую оговорку.
Суду непонятно, каким образом отсутствие единообразия, причем такого, которое свидетельствует об относительности различия, позволяет квалифицировать оспариваемое заявление как оговорку.
47. Правительство видит дополнительный аргумент в том факте, что при ратификации со стороны Генерального секретаря Совета Европы и государств - участников Конвенции не последовало возражений.
Генеральный секретарь без комментариев информировал членов Совета Европы об оговорках и заявлениях о толковании, содержащихся в ратификационной грамоте Швейцарии. В своем качестве депозитария он обладал необходимыми полномочиями для того, чтобы запросить разъяснения и сделать замечания по врученной ему ратификационной грамоте, как это имело место ранее в случае заявления по статье 25 Конвенции, сделанного правительством Турции 28 января 1987 г. Во время подготовки Швейцарией оговорок и заявлений о толковании были сделаны многочисленные запросы в Юридический директорат Совета Европы с тем, чтобы убедиться в отсутствии возражения со стороны Генерального секретаря.
Что касается стран - участниц Конвенции, то они не сочли необходимым запрашивать у Швейцарии каких бы то ни было объяснений по оспариваемому заявлению и, следовательно, нашли его допустимым в качестве оговорки в целях статьи 64 или в смысле общего международного права. Швейцарское Правительство сделало отсюда вывод, что его толковательное заявление получило молчаливое согласие на использование в целях статьи 64.
Суд не может согласиться с таким подходом. Молчание депозитария и государств - участников не лишает органы Конвенции права на собственные выводы.
48. Правительство в качестве последнего довода придает особое значение стадии подготовительных работ. Оно считает, что эта стадия имела решающее значение, как ранее было признано Комиссией и Комитетом Министров по аналогичной жалобе Темельташ против Швейцарии (т. 9116/80, доклад от 5 мая 1982 г. и Резолюция DH (83) 6, D.R. т. 31, с. 138 - 153). Правительство коснулось, в частности, двух документов, направленных Федеральным советом в Федеральное собрание, которые имели отношение к Конвенции, а именно дополнительный доклад от 23 февраля 1972 г. и информация от 4 марта 1974 г. (см. п. 31 - 32 выше).
Подобно Комиссии и Правительству, Суд признает необходимость выяснения первоначальных намерений авторов толковательного заявления. По мнению Суда, документы показывают, что первоначально Швейцария планировала сделать формальную оговорку, однако затем предпочла ей "заявление". Хотя документы с полной ясностью не объясняют причину изменения наименования, они тем не менее свидетельствуют о том, что у Федерального совета всегда была одна забота: избежать последствий широкого понимания права доступа в суды - проиллюстрированного в деле Рингейзена - по вопросам административной и судебной организации кантонов. В этой связи Правительство представило оспариваемый текст как один из элементов согласия Швейцарии присоединиться к Конвенции.
49. Вопрос о том, можно ли заявление, квалифицированное как толковательное, рассматривать в качестве оговорки, является довольно сложным, особенно в настоящем деле, поскольку швейцарское Правительство употребило в одной и той же ратификационной грамоте как "оговорки", так и "заявления о толковании". В целом Суд придает большое значение - и это было справедливо подчеркнуто Правительством - проблеме правового режима, применимого к оговоркам и заявлениям государств - участников Конвенции. Конвенция предусматривает только оговорки, однако некоторые страны делают и толковательные заявления, не проводя между ними четкого различия.
Для того чтобы определить юридическую природу "заявления", необходимо отвлечься от его названия и проанализировать содержание документа по существу. В данном случае похоже на то, что Швейцария желала бы исключить из сферы действия статьи 6 п. 1 некоторые категории споров и обезопасить себя от слишком широкого, на ее взгляд, толкования данной статьи. Однако Суд обязан следить за тем, чтобы обязательства, принятые в рамках Конвенции, не подвергались ограничениям, нарушающим требования статьи 64 в отношении оговорок. Соответственно Суд рассмотрит в контексте данной нормы действительность швейцарского заявления о толковании.
B. О действительности заявления о толковании
1. Компетенция Суда
50. В данном деле не оспаривалась компетенция Суда оценить в свете статьи 64 действительность оговорки или толковательного заявления. То, что Суд обладает такой компетенцией, следует из статей 45 и 49 Конвенции, на которые ссылалось Правительство, а также из статьи 19 и судебной практики Суда (см. среди прочего Решение по делу Эттл и другие против Австрии от 23 апреля 1987 г. Серия A, т. 117, с. 19, п. 42).
2. Соблюдение статьи 64 Конвенции
51. Суд должен установить, удовлетворяет ли указанное заявление о толковании требованиям статьи 64 Конвенции.
a) Статья 64 п. 1
52. В Комиссии г-жа Белилос согласилась с тем, что заявление о толковании не является оговоркой общего характера. Однако в судебном заседании она заняла противоположную позицию. Теперь она считает, что такое заявление имеет целью вывести все дела гражданского и уголовного характера из сферы судопроизводства и передать их исполнительной власти в нарушение жизненно важного принципа любого демократического общества, а именно принципа разделения властей. "Заключительный судебный контроль" является просто видимостью, если он не основан на фактической стороне дела. Заявительница утверждает, что подобная система имеет целью ликвидировать гарантии справедливого судебного разбирательства - главного принципа Конвенции. Швейцарское заявление о толковании не удовлетворяет основным требованиям статьи 64, которая в категорической форме не допускает оговорки общего характера, а также косвенно запрещает любые оговорки, не совместимые с Конвенцией.
53. Правительство основывается на двух критериях, содержащихся в докладе Комиссии от 5 мая 1982 г. по делу Темельташа, и утверждает, что швейцарское заявление о толковании не носит общего характера. Оно относится в первую очередь к особой норме Конвенции, а именно к п. 1 статьи 6, хотя неизбежно влечет последствия для п. 2 - 3, которые содержат гарантии, являющиеся "составляющими элементами общего представления о справедливом суде" (см. Решение по делу Колоцца от 12 февраля 1985 г. Серия A, т. 89, с. 14, п. 26).
Правительство утверждает также, что заявление сформулировано таким образом, что страны - члены Конвенции и органы Конвенции могут ясно представлять себе сферу его действия. Намерение Федерального совета заключалось в том, чтобы ограничить гарантии судебного разбирательства в тех случаях, когда обвинение предъявляется административными органами. Совет открыто предпочел формулу "заключительный судебный контроль", который служит подобием кассационного надзора на основе жалобы об аннулировании Решения, ограниченной вопросами права, т.е. оценки решения административных органов только с точки зрения их соответствия закону. Таким образом, Правительство как бы перефразировало аргумент, выдвинутый г-ном Фосеттом от имени меньшинства членов Комиссии в деле Рингейзена. По мнению Правительства, не подобает критиковать заявление, сделанное 15 лет назад, за его общий и неопределенный характер в свете судебной практики значительно более позднего периода, обобщенной в Решении Суда от 10 февраля 1983 г. по делу Альберта и Ле Конта (Серия A, т. 58). И, наконец, концепция "заключительного судебного контроля" не была неизвестна международному праву в его подходе к гражданским правам, о чем свидетельствует оговорка Франции к статье 2 Протокола N 7 Конвенции.
Во время слушания в Суде Правительство настаивало на соответствии заявления о толковании задачам и целям Конвенции. Оно относится лишь к одному из аспектов права на справедливый суд, а не к сути этого права.
54. Комиссия считает необходимым принять во внимание два обстоятельства. Во-первых, подготовительную работу, которая предшествовала ратификации. Именно на этой стадии Швейцария продемонстрировала желание ограничить понятие справедливого разбирательства судебным контролем без рассмотрения дела по существу. Во-вторых, судебную практику органов Конвенции в 1974 г. В то время Суд еще не уточнил, что статья 6 п. 1 гарантирует "право на суд... и на судебное разрешение спора с учетом как вопросов факта, так и вопросов права" (Судебное решение по делу Альберта и Ле Конта. Серия A, т. 58, с. 16, п. 29).
Во всяком случае, формула "заключительный судебный контроль" двусмысленна и неточна. Она порождает неопределенность в отношении последствий применения заявления о толковании к п. 2, 3 статьи 6, особенно в части решений в уголовно-правовой сфере, принимаемых административными органами. По мнению Комиссии, таким следствием может явиться то, что "обвиняемый" почти полностью лишится защиты Конвенции, хотя ничто не указывает, что таковыми были изначальные намерения Швейцарии. Однако, во всяком случае применительно к уголовному процессу, действие заявления становилось неограниченным.
55. Суд пришел к такому же заключению. Понятие "оговорка общего характера" в статье 64 означает такую оговорку, которая составлена в излишне туманных или общих выражениях, что не дает возможности определить ее точное значение и сферу применения. Несмотря на то, что подготовительные работы, а также разъяснения Правительства показывают, в чем заключалась озабоченность Швейцарии во время ратификации Конвенции, тем не менее эти факторы не могут затушевать объективную реальность, а именно текст заявления. Слова "заключительный судебный контроль за действиями или решениями административных властей, затрагивающими [гражданские] права или обязанности, или судебное рассмотрение [уголовного] обвинения" не позволяют точно определить объем обязательств Швейцарии и, в частности, определить, к какой категории относится конкретное дело. Не ясно также, применяется или нет понятие "заключительный судебный контроль" к фактической стороне дела. Поэтому указанную формулу можно толковать самым различным образом, в то время как статья 64 п. 1 требует точности и ясности. Короче говоря, она подпадает под запрет оговорок общего характера.
b) Статья 64 п. 2
56. Заявительница утверждала, что заявление о толковании не соответствует также статье 64 п. 2, поскольку оно не содержит "краткого изложения соответствующего закона". Нет сомнений в том, что во время подготовки заявления о толковании у Правительства Швейцарии возникли серьезные практические трудности с составлением перечня кантональных и федеральных законов, не соответствовавших в тот период времени статье 6 п. 1. Тем не менее это не может оправдать несоблюдения четко выраженного требования Конвенции.
57. Правительство согласилось с тем, что это заявление не содержит "краткого изложения соответствующего закона", однако оно утверждает, что невыполнение данной формальности не может привести к нежелательным последствиям. Оно сослалось на гибкую практику, которая сложилась в этом вопросе с молчаливого согласия депозитария и других государств - членов Конвенции, в частности на случай с Ирландией (оговорка в отношении статьи 6 п. 3 "c") и Мальтой (заявление о толковании по статье 6 п. 2). Правительство утверждает, что статья 64 п. 2 не учитывает специфических практически непреодолимых проблем, возникающих перед государствами с федеративным устройством. Если бы Швейцария выполнила это обязательство, ей бы пришлось упомянуть большинство норм уголовных и гражданских кодексов 26 кантонов, а также более 100 иных законов и регламентарных актов. Такая кропотливая работа только запутала бы дело вместо того, чтобы прояснить его. В целом буквальное соблюдение статьи 64 п. 2 повлекло бы за собой больше недостатков, чем преимуществ, и могло бы вызвать серьезные недоразумения в отношении объема международных обязательств Швейцарии. Впрочем, ссылки на Уголовный кодекс Швейцарии, сделанные в дополнительном докладе Федерального совета от 23 февраля 1972 г. Федеральному собранию, пусть даже косвенно, но удовлетворяют требованиям статьи 64 п. 2.
58. По мнению Комиссии, очевидные практические трудности, изложенные Правительством, не могут оправдать несоблюдение статьи 64 п. 2. Эта статья применяется ко всем государствам - членам Конвенции, как унитарным, так и федеративным, независимо от того, какова их судебная система. Со ссылкой на свой доклад от 5 мая 1982 г. по делу Темельташа Комиссия подчеркнула два момента. Во-первых, п. 2 статьи 64 должен рассматриваться в свете п. 1, который применяется только к "закону, действующему в это время", и запрещает оговорки общего характера. Информация, которую запрашивают органы Конвенции у стран - участниц, должна помочь предотвратить принятие подобных оговорок. Во-вторых, необходимость приложения к оговорке краткого изложения закона, который государство желало бы оставить неизменным, дает возможность другим государствам - участникам, органам Конвенции и любым заинтересованным сторонам ознакомиться с этим законодательным актом, что представляет для них несомненную ценность. Сфера действия нормы Конвенции, применения которой государство пытается избежать путем оговорки или заявления о толковании, также должна учитываться, поскольку, чем шире сфера ее применения, тем важнее изложение соответствующего национального закона.
59. Суд полностью согласен с точкой зрения Комиссии по данному вопросу, однако со своей стороны хотел бы добавить, что "краткое изложение соответствующего закона" является одновременно и доказательством, и фактором юридической надежности. Цель статьи 64 п. 2 - предоставление гарантии другим государствам - участникам и органам Конвенции в том, что оговорка не выходит за пределы конкретной нормы Конвенции. Это не просто формальное требование, это требование по существу. Поэтому отсутствие краткого изложения соответствующего закона не может быть оправдано даже серьезными практическими трудностями.
C. Вывод
60. Поскольку данное заявление о толковании не удовлетворяет двум требованиям статьи 64 Конвенции, его следует признать недействительным. Вместе с тем не вызывает сомнения, что Швейцария остается и считает себя участником Конвенции независимо от действительности ее заявления. Более того, Швейцарское Правительство признает Суд компетентным решить данный вопрос. На основании изложенного Суд отклоняет предварительное возражение Правительства.
II. О предполагаемом нарушении статьи 6 п. 1
61. Заявительница утверждает, что является жертвой нарушения статьи 6 п. 1 Конвенции, которая гласит:
"Каждый человек имеет право при определении его гражданских прав и обязанностей или при рассмотрении любого уголовного обвинения, предъявляемого ему, на справедливое и публичное разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона. Судебное решение объявляется публично, однако пресса и публика могут не допускаться на судебные заседания в течение всего процесса или его части по соображениям морали, общественного порядка или государственной безопасности в демократическом обществе, а также когда того требуют интересы несовершеннолетних или для защиты частной жизни сторон, или - в той мере, в какой это, по мнению суда, строго необходимо - при особых обстоятельствах, когда гласность нарушала бы интересы правосудия".
По мнению заявительницы, полицейская Комиссия при муниципалитете Лозанны не является "независимым и беспристрастным судом". Кроме того, ни Кассационное отделение по уголовным делам кантонального суда, ни Федеральный суд не обеспечили достаточно широкий "заключительный судебный контроль", поскольку они не имели возможности пересмотреть с учетом фактологической основы дела выводы административного органа, каковым является полицейская Комиссия.
62. Суд обращает внимание на то, что стороны, если оставить в стороне вопрос о заявлении, не оспаривают применимость статьи 6 п. 1 к настоящему делу. На основе критериев, установленных его практикой, Суд считает, что обвинение, выдвинутое против заявительницы, носило "уголовный" характер (см. mutatis mutandis Решение по делу Озтюрка от 21 февраля 1984 г. Серия A, т. 73, с. 18 - 21, п. 50 - 54).
1. Полицейская Комиссия Лозанны
63. Г-жа Белилос утверждает, что Комиссия при муниципалитете полностью зависима от полицейских властей. Поскольку она состоит из единственного полицейского чиновника, она не может не принимать сторону этих властей.
В своем докладе Европейская комиссия ограничилась констатацией, что заявительница была оштрафована административным органом, который окончательно установил обстоятельства дела.
Правительство не оспаривает сказанного, однако полагает, что при этом в отношении заявительницы были соблюдены все условия справедливого разбирательства. Прежде всего, официальное лицо муниципалитета практически обладает высокой степенью независимости при исполнении своих функций. Г-жа Белилос никогда не заявляла даже косвенно, что указанный чиновник был пристрастен к ней. Кроме того, разбирательство удовлетворяло основным требованиям статьи 6 п. 1, т.е. обвиняемая могла требовать дополнительного расследования фактов, и г-жа Белилос успешно пользовалась этой возможностью. Данная Комиссия оценивает факты, однако ее возможности наказания ограничены. Ее решения не включаются в судебное досье лица.
64. "Суд", как его понимает сложившаяся практика Суда, это юрисдикционный орган, решающий вопросы, отнесенные к его компетенции на основе норм права, в соответствии с установленной процедурой (см. из наиболее поздних Решение по делу X. против Бельгии от 30 ноября 1987 г. Серия A, т. 127, с. 34, п. 50). "Суд" должен также удовлетворять ряду других требований, а именно: независимость от исполнительной власти, беспристрастность, несменяемость. Судебная процедура должна предоставлять обвиняемому соответствующие гарантии, при этом некоторые из них содержатся в тексте статьи 6 п. 1 (см. inter alia Решение по делу Ле Конта, Ван Левена и Де Мейера от 23 июня 1981 г. Серия A, т. 43, с. 24, п. 55).
65. Швейцарский Закон 1969 г. называет полицейскую Комиссию "муниципальным органом". Федеральный суд в своем Решении от 2 ноября 1982 г. называет ее "административным органом" (см. п. 15 выше). Этого определения придерживалось и Правительство во время разбирательства дела в Европейской комиссии по правам человека. Даже если эти формулировки не являются окончательными, тем не менее они отражают природу этого органа.
66. Закон кантона Во наделяет Комиссию судебной функцией и предусматривает процедуру, которая позволяет представшему перед ней лицу использовать свои средства защиты. Единственный член Комиссии назначается муниципалитетом, но это совершенно не означает, что можно подвергнуть сомнению его независимость и беспристрастность, тем более что во многих странах - членах Конвенции судьи назначаются исполнительной властью.
Назначенное на эту должность лицо (юрист из полицейского управления) является муниципальным гражданским служащим. Он работает в личном качестве и при исполнении своих обязанностей не подчиняется указаниям властей. Он принимает присягу, отличающуюся от присяги полицейских, хотя в тексте присяги не содержится требование независимости. В течение всего четырехлетнего срока работы в указанной должности он в принципе не подлежит увольнению. В данном деле его личная беспристрастность не подвергалась сомнению.
67. Тем не менее не лишены значения данные о функциях Комиссии (см. mutatis mutandis Решение по делу Де Кубе от 26 октября 1984 г. Серия A, т. 86, с. 14, п. 26). Как сказано выше, в Лозанне членом совета при полиции является служащий высокого ранга из Дирекции полиции, и участники разбирательств склонны видеть в нем представителя полиции, подчиняющегося ее руководству и солидарного со своими коллегами. Такая ситуация может подорвать доверие, которым должны обладать суды в демократическом обществе.
Короче говоря, у заявительницы обоснованно могли возникнуть сомнения относительно независимости и организационной беспристрастности Комиссии, которая, соответственно, не отвечала в этом отношении требованиям статьи 6 п. 1.
2. Доступные формы обжалования
68. В Решении по делу Озтюрка от 21 февраля 1984 г. Суд постановил:
"С учетом большого количества мелких правонарушений, особенно в том что касается правил дорожного движения, государства - члены Конвенции могут освободить свои суды от задачи преследования и наказания виновных в такого рода нарушениях. Передача функции расследования и наказания за мелкие правонарушения административным властям не является несовместимой с Конвенцией при условии, что заинтересованное лицо будет иметь возможность обжаловать принятое в отношении него решение в суде, который предоставит ему гарантии в соответствии со статьей 6" (Серия A, т. 73, с. 21 - 22, п. 58; см. также Решение по делу Лутца от 25 августа 1987 г. Серия A, т. 123, с. 24, п. 58).
Данные положения применимы и в настоящем деле. Следовательно, Суд должен удостовериться, имелись ли возможности обжалования, которые позволяли бы исправить пробелы, допущенные в первой инстанции.
a) Кассационное отделение по уголовным делам кантонального суда Во
69. В соответствии со статьей 43 Закона 1969 г. (см. п. 13 выше) заявительница обратилась в кассационное отделение по уголовным делам кантонального суда Во с жалобой о признании недействительным вынесенного против нее решения, но, по ее мнению, эта жалоба была принесена в суд, который не обладал необходимой компетенцией, в том числе полномочиями проверять факты и заслушивать показания свидетелей. Комиссия согласилась с заявительницей.
Правительство высказало противоположное мнение, а именно, что гарантии, предусмотренные законодательством кантона, взятые в целом, шире простого пересмотра кассационного типа, хотя и не предусматривают изучение фактов; они практически эквивалентны тем, которые обеспечивает апелляция. Заявительница не прибегала к "реформирующей жалобе" на основании статьи 44 Закона 1969 г. (см. п. 24 выше), из чего Правительство делает вывод, что у нее не было оснований для претензии к Комиссии. Кассационный суд по уголовным делам, если имеются "серьезные сомнения" относительно фактической стороны дела, может, и даже обязан, возвратить дело в полицейскую Комиссию для проведения дополнительного расследования (статьи 43 и 52 Закона 1969 г. - см. п. 24 выше).
70. Несмотря на то, что Правительство сослалось на "реформирующую жалобу", она не могла быть использована в данном деле.
Что касается Кассационного отделения по уголовным делам, то необходимо обратить внимание на его Решение от 25 ноября 1981 г. (см. п. 13 выше). В нем цитируется документ от 4 марта 1974 г., направленный Федеральным советом в Федеральное Собрание, где говорится о ситуации, когда "решение, принятое административным органом, может быть передано в суд не для решения по существу, а лишь для проверки правильности процедуры и соответствия решения административного органа закону". В Решении Кассационного суда также признается, что разбирательство в нем проходило без прений сторон, без представления доказательств, например заслушивания свидетелей. Федеральный суд в своем Решении от 2 ноября 1982 г. подтверждает, что он не рассматривает факты" (см. п. 15 выше). Все это приводит к заключению о том, что компетенция Кассационного отделения по уголовным делам кантона Во в данном деле является недостаточной для целей статьи 6 п. 1 (см. inter alia Решение по делу Альберта и Ле Конта. Серия A, т. 58, с. 16, п. 29).
b) Федеральный суд
71. По мнению заявительницы, Федеральный суд Швейцарии не может пересматривать решения и исправлять упущения, допущенные на муниципальном и кантональном уровнях: рассматривая жалобы публично-правового характера (единственная возможная в настоящем деле процедура), он не пересматривает ни вопросы факта, ни вопросы права, т.к. его полномочия ограничены контролем за тем, не нарушалась ли произвольно процедура.
Правительство признало, что г-жа Белилос не имела также возможности добиться на этой стадии контроля в отношении фактической стороны дела. Комиссия с этим согласилась.
72. Суд пришел к аналогичному заключению. В этой связи он принял во внимание Решение Федерального суда по данному делу от 2 ноября 1982 г. (см. п. 15 выше). В этом Решении отмечается, что "Кассационное отделение по уголовным делам кантонального суда Во в соответствии со статьями 43 "e" и 44 Закона 1969 г. (см. п. 24 выше) имеет значительно больший объем полномочий, чем Федеральный суд, по проверке дел по публично-правовым жалобам". Однако Суд признал, что контроль на кантональном уровне был недостаточным и недоработки, допущенные в полицейской Комиссии, оказались неисправлены.
73. Таким образом, Суд считает, что в данном деле имело место нарушение статьи 6 п. 1.
III. Применение статьи 50 Конвенции
74. В соответствии со статьей 50 Конвенции:
"Если Суд установит, что решение или мера, принятые судебными или иными властями Высокой Договаривающейся Стороны, полностью или частично противоречат обязательствам, вытекающим из настоящей Конвенции, а также если внутреннее право упомянутой Стороны допускает лишь частичное возмещение последствий такого решения или такой меры, то решением Суда, если в этом есть необходимость, предусматривается справедливое возмещение потерпевшей стороне".
В своем заявлении г-жа Белилос потребовала отмены штрафа, возмещения ей суммы штрафа, внесения поправок в Закон кантона Во, а также возмещения судебных издержек и расходов.
A. Отмена штрафа и возмещение суммы штрафа
75. Г-жа Белилос потребовала принятия решения, обязывающего Швейцарию "сделать все необходимое для отмены штрафа, наложенного... 4 сентября 1981 г. Комиссией при муниципалитете Лозанны", а также возместить ей соответствующую сумму, т.е. 120 швейцарских франков.
Представитель Комиссии считает, что возмещение должно иметь место. Что касается Правительства, то оно обратило внимание на то, что решения Суда не должны отменять решений национальных судов, а также добавило, что достоверность фактов и разумность наложения штрафов не являются вопросами, подлежащими рассмотрению в органах Конвенции.
76. Суд подтверждает, что Конвенция не наделяет его полномочиями, позволяющими требовать от Швейцарии пересмотра дела, если только она сама не согласится отменить решение национального суда в отношении заявительницы (см. mutatis mutandis Решение по делу Ле Конта, Ван Левена и Де Мейера от 18 октября 1982 г. Серия A, т. 54, с. 7, п. 13).
B. Об изменении законодательства
77. Заявительница также обратилась к Суду с просьбой потребовать от Швейцарии "сделать все необходимое для того, чтобы полицейские комиссии были лишены права принимать окончательные решения по фактической стороне дела в процессах, связанных с наложением штрафов, путем внесения с этой целью соответствующих изменений в Закон кантона Во от 17 ноября 1969 г.".
Представитель Правительства и представитель Комиссии не высказались по данному вопросу.
78. Суд обращает внимание на то, что Конвенция не наделяет его полномочиями требовать от Швейцарии изменения ее законодательства. Решение Суда оставляет за государством выбор средств, которые могут быть использованы во внутреннем правопорядке для выполнения его обязательств по статье 53 (см. mutatis mutandis Решение по делу Маркс от 13 июня 1979 г. Серия A, т. 31, с. 25, п. 58, а также Решение по делу Ф. против Швейцарии от 18 декабря 1987 г. Серия A, т. 128, с. 19, п. 43).
C. Издержки и расходы
79. Г-жа Белилос требует выплаты ей издержек и расходов, понесенных в швейцарских судах, а также возмещения стоимости услуг адвоката во время слушаний в органах Конвенции.
В соответствии со статьей 50 может быть осуществлено возмещение издержек и расходов:
a) фактически и по необходимости понесенных пострадавшей стороной в рамках национальной правовой системы для предотвращения или исправления допущенных нарушений, а также связанных с разбирательствами дел в Комиссии и Суде;
b) разумных с точки зрения принципа справедливости (см. Решение по делу Олссон от 24 марта 1988 г. Серия A, т. 130, с. 43, п. 104).
1. Расходы, понесенные во время
разбирательств в Швейцарии
80. Заявительница потребовала возмещения расходов, понесенных в национальных судах, а также расходов за услуги адвоката в сумме 3250 швейцарских франков.
Поскольку Правительство не высказало своих возражений, а представитель Комиссии никак не прокомментировал требование заявительницы, то Швейцария должна выплатить г-же Белилос 3250 швейцарских франков.
2. Расходы, понесенные в органах Конвенции
81. Г-жа Белилос потребовала 25000 швейцарских франков за услуги адвоката во время слушания в Европейском суде по правам человека. Она указала на то, что данное требование подтверждается важностью дела, а также расследованием, которое должен был провести адвокат.
Правительство возразило заявительнице, указав, что она не представила конкретного доказательства того, что была израсходована именно указанная сумма. Кроме того, Правительство с учетом обстоятельств дела считает эту сумму слишком большой. Однако оно согласилось выплатить заявительнице 8000 швейцарских франков, из которых должна быть вычтена сумма, полученная заявительницей в качестве судебной помощи.
Подобно представителю Комиссии, Суд обращает внимание на то, что заявительница не представила документы, подтверждающие ее расходы, которые не были бы оплачены за счет выделенной ей бесплатной судебной помощи. По этой причине и с учетом замечаний правительства Суд присуждает г-же Белилос 8000 швейцарских франков за вычетом 8822 французских франков, выплаченных ей Советом Европы.
82. Заявительница оценивает сумму ее собственных расходов сверх выданной ей бесплатной правовой помощи (поездки в пределах Швейцарии, телефонные разговоры и фотокопии) в сумме 3000 швейцарских франков.
Правительство оспаривает точность этой суммы, которая никак не подтверждена. Тем не менее Правительство выразило готовность, с учетом его желания найти мирное решение данного вопроса, выплатить заявительнице 300 швейцарских франков. Представитель Комиссии не высказал своего мнения по данному вопросу.
Суд считает справедливым, чтобы Швейцария выплатила заявительнице 500 швейцарских франков в возмещение произведенных ею личных затрат.
ПО ЭТИМ ОСНОВАНИЯМ СУД ЕДИНОГЛАСНО
1. Отклонил предварительное возражение Правительства;
2. Постановил, что имело место нарушение статьи 6 п. 1 Конвенции;
3. Постановил, что государство - ответчик должно выплатить заявительнице в качестве компенсации судебных издержек и расходов 11750 (одиннадцать тысяч семьсот пятьдесят) швейцарских франков за вычетом 8822 (восьми тысяч восьмисот двадцати двух) французских франков. Французские франки должны быть конвертированы в швейцарские франки по обменному курсу, действующему на дату вынесения настоящего Судебного решения;
4. Отклонил остальные требования о справедливом возмещении.
Совершено на английском и французском языках и оглашено во Дворце прав человека в Страсбурге 29 апреля 1988 г.
Председатель
Рольф РИССДАЛ
Грефье
Марк-Андре ЭЙССЕН



В соответствии со статьей 51 п. 2 Конвенции и статьей 52 п. 2 Регламента Суда к настоящему Решению прилагаются отдельные мнения судей.
СОВПАДАЮЩЕЕ МНЕНИЕ СУДЬИ ПИНЕЙРО ФАРИНЬИ
1. Я согласен с решением Суда.
2. Я не могу поддержать ту точку зрения, что швейцарское заявление о толковании по статье 6 Конвенции "может пониматься как оговорка".
Швейцария представила оговорки и заявления в один и тот же день при сдаче на хранение ратификационной грамоты. Я не думаю, что Швейцария имела желание вложить в эти два понятия один и тот же смысл и значение.
СОВПАДАЮЩЕЕ МНЕНИЕ СУДЬИ ДЕ МЕЙЕРА
Хотелось бы в краткой форме выразить свое отношение к заявлению о толковании, которое я, как и все мои коллеги, отвергаю.
Цель Европейской конвенции по правам человека не создавать, а признавать права, которые необходимо уважать и защищать даже при отсутствии какого-либо действующего правового текста.
Трудно понять, каким образом можно принимать оговорки в отношении юридических норм, признающих такие права. Можно даже полагать, что такого рода оговорки, равно как и нормы, делающие их возможными, несовместимы с ius cogens и таким образом недействительны, если только оговорки не относятся к процедуре вступления документа в силу и не умаляют существа этих прав.
Только с таких позиций должно толковать и применять статью 64 Конвенции. Самое большое, что эта статья может позволить государству в качестве временной меры, так это испросить для себя при подписании или ратификации Конвенции небольшой период времени, с тем чтобы привести в соответствие с Конвенцией такие законы, "действующие в это время на его территории", которые в достаточной мере не уважают и не защищают права, признанные Конвенцией.



EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS
CASE OF BELILOS v. SWITZERLAND
JUDGMENT
(Strasbourg, 29.IV.1988)
In the Belilos case <1>,
--------------------------------
<1> Note by the Registrar: The case is numbered 20/1986/118/167. The second figure indicates the year in which the case was referred to the Court and the first figure its place on the list of cases referred in that year; the last two figures indicate, respectively, the case"s order on the list of cases and of originating applications (to the Commission) referred to the Court since its creation.
The European Court of Human Rights, taking its decision in plenary session pursuant to Rule 50 of the Rules of Court and composed of the following judges:
Mr. R. Ryssdal, President,
Mr. J. Cremona,
Mr. {Thor Vilhjalmsson} <*>,
Mrs. D. Bindschedler-Robert,
Mr. {F. Golcuklu},
Mr. F. Matscher,
Mr. J. Pinheiro Farinha,
Mr. L.-E. Pettiti,
Mr. B. Walsh,
Sir Vincent Evans,
Mr. R. Macdonald,
Mr. C. Russo,
Mr. R. Bernhardt,
Mr. A. Spielmann,
Mr. J. De Meyer,
Mr. N. Valticos,
and also of Mr. M.-A. Eissen, Registrar, and Mr. H. Petzold, Deputy Registrar,
--------------------------------
<*> Здесь и далее по тексту слова на национальном языке набраны латинским шрифтом и выделены фигурными скобками.
Having deliberated in private on 28 and 29 October 1987 and 22 and 23 March 1988,
Delivers the following judgment, which was adopted on the last-mentioned date:
PROCEDURE
1. The case was referred to the Court by the European Commission of Human Rights ("the Commission") and by the Government of the Swiss Confederation ("the Government") on 18 July and 22 September 1986 respectively, within the three-month period laid down in Article 32 § 1 and Article 47 (art. 32-1, art. 47) of the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms ("the Convention"). It originated in an application (No. 10328/83) against Switzerland lodged with the Commission under Article 25 (art. 25) by Mrs. {Marlene Belilos}, a Swiss national, on 24 March 1983.
The Commission"s request referred to Articles 44 and 48 (art. 44, art. 48) of the Convention and to the declaration whereby Switzerland recognised the compulsory jurisdiction of the Court (Article 46) (art. 46), and the Government"s application referred to Articles 45, 47 and 48 (art. 45, art. 47, art. 48). Both sought a decision from the Court as to whether the facts of the case disclosed a breach by the respondent State of its obligations under Article 6 § 1 (art. 6-1).
2. In response to the enquiry made in accordance with Rule 33 § 3 (d) of the Rules of Court, the applicant stated that she wished to take part in the proceedings pending before the Court and designated the lawyer who would represent her (Rule 30).
3. The Chamber of seven judges to be constituted included ex officio Mrs. D. Bindschedler-Robert, the elected judge of Swiss nationality (Article 43 of the Convention) (art. 43), and Mr. R. Ryssdal, the President of the Court (Rule 21 § 3 (b)). On 26 September 1986, in the presence of the Registrar, the President drew by lot the names of the other five members, namely Mr. L.-E. Pettiti, Mr. B. Walsh, Mr. R. Bernhardt, Mr. A. Spielmann and Mr. N. Valticos (Article 43 in fine of the Convention and Rule 21 § 4) (art. 43).
4. Mr. Ryssdal, who had assumed the office of President of the Chamber (Rule 21 § 5), consulted - through the Registrar - the Agent of the Government, the Delegate of the Commission and the lawyer of the applicant on the need for a written procedure (Rule 37 § 1). In accordance with his orders, the following documents were received by the registry:
- the applicant"s memorial, on 22 December 1986;
- the Government"s memorial, on 24 February 1987;
- a supplementary memorial from the applicant, on 4 May; and
- a supplementary memorial from the Government, on 12 June.
In a letter received by the Registrar on 23 April 1987, the Secretary to the Commission indicated that the Delegate would submit his observations at the hearing.
5. On 21 May, the Chamber decided to relinquish jurisdiction forthwith in favour of the plenary Court (Rule 50).
6. Having consulted - through the Registrar - the Agent of the Government, the Delegate of the Commission and the lawyer for the applicant, the President of the Court directed on 27 May that the oral proceedings should commence on 26 October 1987 (Rule 38).
7. The hearing was held in public in the Human Rights Building, Strasbourg, on the appointed day. The Court had held a preparatory meeting immediately beforehand.
There appeared before the Court:
- for the Government
Mr. J. Voyame, Director of the Federal Office of Justice, Agent,
Mr. M. Krafft, Ambassador, Head of the Directorate of International Law, Department of Foreign Affairs,
Prof. L. Wildhaber, University of Basle,
Mr. P. Rossy, Department of Justice and Legislation, Canton of Vaud,
Mr. O. Jacot-Guillarmod, Head of the International Affairs Department, Federal Office of Justice, Counsel;
- for the Commission
Mr. J.A. Frowein, Delegate;
- for the applicant
Mr. J. Lob, avocat, Counsel.
The Court heard addresses by Mr. Voyame, Mr. Krafft and Prof. Wildhaber for the Government, by Mr. Frowein for the Commission and by Mr. Lob for Mrs. Belilos, who also addressed the Court, as well as their replies to its questions.
8. On 9 December, the applicant provided particulars of some of her costs and expenses, as the Registrar had requested on 4 November on behalf of the Court. The Government and the Delegate of the Commission made observations on this matter, and these reached the registry on 18 January and 25 February 1988 respectively.
AS TO THE FACTS
I. The circumstances of the case
9. Mrs. {Marlene Belilos}, who is a Swiss citizen, lives in Lausanne and was a student there at the material time.
1. The Lausanne Police Board
10. In a report of 16 April 1981, the Lausanne police laid an information against her for having contravened the municipality"s General Police Regulations by having taken part in a demonstration in the streets of the city on 4 April for which permission had not been sought in advance. The march had been organised by the "Lausanne bouge" ("Lausanne on the move") movement, which on the preceding days had distributed leaflets calling on people to join the demonstration, and some 60 or 70 people had taken part; they were requesting that the municipality should provide an autonomous youth centre.
At a sitting held on 29 May, the municipal Police Board, in the applicant"s absence, imposed on her a fine of 200 Swiss francs (CHF).
11. Mrs. Belilos lodged an application under sections 36 et seq. of the Vaud Municipal Decisions Act of 17 November 1969 to have that decision set aside, and the Police Board held an initial hearing on 14 July. After reading out the police report, it heard the defendant and then the policemen who had laid the information. In view of the applicant"s explanations, the Board adjourned its investigation of the case to a later date in order to be able to hear a witness. On 26 August, it gave Mrs. Belilos a further hearing, and also heard evidence from her former husband as a witness. He stated that at the material time he was with his ex-wife in a {Lausanne cafe}, where he had handed over to her the maintenance payment for their child.
12. The Police Board gave its decision on 4 September "without the interested parties being present". In the "As to the facts" part of its decision, it described the convening, the course and the consequences of the relevant demonstration; it went on to list the allegations made by Mrs. Belilos, who inter alia challenged the legitimacy of the body giving judgment and denied that she had taken part in the demonstration; thirdly, it mentioned the evidence given by the defendant"s ex-husband; and, lastly, it noted that the policemen had confirmed their report and categorically denied the applicant"s claim that she had not taken part.
In the "As to the law" part of its decision the Police Board noted that its jurisdiction could not be disputed and it concluded that it had "satisfied itself in the course of its inquiries that the defendant [had] indeed participated in the demonstration on 4 April 1981". Having regard to the fact, on the one hand, that Mrs. Belilos had not played an active role but, on the other hand, that this was not a first offence, the Board reduced the fine to 120 CHF; it also ordered her to pay costs of 22 CHF.
The decision was notified to the applicant by registered letter on 15 September.
2. The Criminal Cassation Division of
the Vaud Cantonal Court
13. Mrs. Belilos applied to the Criminal Cassation Division of the Vaud Cantonal Court to have that decision declared null and void. She claimed principally that in view of the requirements of Article 6 (art. 6) of the Convention, the Police Board had no power to make a determination of the disputed offence; and in any event, she asked the court to hear her former husband and to redetermine the facts fully. The Criminal Cassation Division dismissed the appeal on 25 November 1981, holding:
"(...)
The applicant argued that the decision was not compatible with Art. 6 (art. 6) of the European Convention on Human Rights (ECHR), which enshrines the right to a hearing by an independent and impartial tribunal established by law, and that the reservations made when Switzerland acceded to the Convention did not allow an administrative authority, a fortiori where it was an agency of the executive that was judge in its own cause, to determine a criminal charge, the judicial review by the Cassation Division being moreover inadequate.
In a judgment of 9 June 1980, in the case of {Marlene Belilos} and Others, this court stated that by virtue of the reservations made by Switzerland, proceedings before an administrative authority relating to the determination of a criminal charge were not covered by the obligation to provide a public hearing and to pronounce judgment publicly (see also Cass.: Leonelli, 31 July/16 October 1981; Christinat, 23 May/6 August 1981).
As regards Art. 6 para. 1 (art. 6-1) ECHR, Switzerland made the following declaration (RS [Compendium of Federal Law] O.101, p. 25): "The Swiss Federal Council considers that the guarantee of fair trial in Art. 6, paragraph 1 (art. 6-1), of the Convention, in the determination of ... any criminal charge against the person in question is intended solely to ensure ultimate control by the judiciary over the acts or decisions of the public authorities relating to ... the determination of such a charge."
In its communication of 4 March 1974 concerning the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, the Federal Council stated that where the decision taken by an administrative authority could be referred to a court not for a ruling on the merits but solely for review of its lawfulness (pourvoi en {nullite}), the question arose whether that review procedure satisfied the requirements of Art. 6 (art. 6) of the Convention.
It answered this question in the affirmative, as Art. 6 para. 1 (art. 6-1) was intended only to ensure ultimate control by the judiciary, and the judicial element of a fair trial seemed to be sufficiently ensured in Swiss law as the Federal Court had derived from the right to a hearing rules on the administration of justice which corresponded to those listed in Art. 6 (art. 6) of the Convention (FF [Federal Gazette] 1974 I p. 1032, Communication).
The fact that appeal proceedings are in written form without any oral argument or taking of evidence is not contrary to Art. 6 (art. 6) ECHR (Cassation Division of the Federal Court: Risse, 14.09.1981).
The Cassation Division therefore carries out the ultimate control by the judiciary required by the European Convention on Human Rights, subject to the reservations made by Switzerland, even if it cannot hear witnesses.
..."
3. The Federal Court
14. The applicant lodged a public-law appeal against this decision with the Federal Court. In her submission, Switzerland"s interpretative declaration in respect of the Convention (see paragraph 29 below) did not mean that an administrative authority such as the Police Board was empowered to determine the merits of a criminal charge. Such a jurisdiction was conceivable only if judicial review was ultimately available. This was not so in the present case, however, as the Criminal Cassation Division of the Vaud Cantonal Court and the Federal Court had limited powers, which did not normally allow them to review questions of fact (on which the Police Board"s findings were final), for example by examining witnesses. Furthermore, under section 12 of the Vaud Municipal Decisions Act the municipality could delegate its powers to a senior police official, who was an agent of the executive; that being so, the Police Board was acting as judge in its own cause.
15. On 2 November 1982, the Federal Court (1st Public-Law Division) delivered a judgment dismissing the appeal on the following grounds:
"...
2. The guarantee of a fair trial provided for in Article 6 § 1 (art. 6-1) ECHR [European Convention on Human Rights] lays down inter alia that "everyone is entitled to a fair ... hearing ... by an independent and impartial tribunal established by law...".
(a) The sole issue raised by the appellant"s complaint is whether Article 6 (art. 6) ECHR precludes proceedings whereby the facts are established by a body such as the Police Board, which is not an independent tribunal. Contrary to that Board"s statement in its ruling of 18 January 1982, the appellant did not claim, even by implication, that the Police Board was in this case an (administrative) body lacking impartiality. In any event, such a complaint was not formulated in terms sufficiently clear with regard to section 90(1)(b) OJ [Federal Judicature Act].
(b) The scope of Article 6 § 1 (art. 6-1) ECHR must be examined in the light of Switzerland"s interpretative declaration, according to which: "the Swiss Federal Council considers that the guarantee of fair trial in Article 6 § 1 (art. 6-1) of the Convention, ... is intended solely to ensure ultimate control by the judiciary over the acts or decisions of the public authorities ...". (Article 1 § 1 (a) of the Federal Decree of 3 October 1974 approving the ECHR, RO [Official Collection of Federal Statutes] 1974, 2149.) In its communication of 4 March 1974 to the Federal Assembly, the Federal Council noted that this interpretative declaration was formulated precisely with a view to "cases in which the decision taken by an administrative authority may be referred to a court not for a ruling on the merits but solely for review of its lawfulness (pourvoi en {nullite})", on the basis of the interpretation of Article 6 § 1 (art. 6-1) given by the President of the European Commission of Human Rights (FF 1974 I p. 1032). The Federal Court finds no grounds for departing from that interpretative declaration (ATF [Judgments of the Swiss Federal Court] 107 Ia 167), even though its validity and its scope have been contested by academic writers (D. Brandle, Vorbehalte und auslegende {Erklarungen} zur {europaischen} Menschenrechtskonvention, {Zurich} thesis 1978, pp. 113 - 114). Moreover, the European Court of Human Rights has also acknowledged that Article 6 § 1 (art. 6-1) is complied with in so far as a decision of an administrative authority may be subject to ultimate control by the judiciary, since the guarantee of a fair trial must be assessed having regard to the entire procedure (ATF 98 Ia 238; cf. J. Raymond, "La Suisse devant les organes de la CEDH", in RDS [Revue de droit suisse] 98/1979 II p. 67, and the decisions cited therein; D. Poncet, La protection de {l"accuse} par la Convention {europeenne} des Droits de l"Homme, p. 29, No. 78).
3. The Vaud legislature used the right conferred on cantons by Article 345 § 1(2) CC [Swiss Criminal Code] to allow certain minor offences to be tried by the municipal authority (section 45 of the Local Authorities Act of 28 February 1956; sections 1 et seq. MDA [Municipal Decisions Act]). According to section 41 MDA, judicial review of such municipal decisions is effected by the Cassation Division of the Cantonal Court, which may determine both whether the correct procedure has been followed (in the case of a recours en {nullite} - section 43 MDA) and whether the law has been properly applied (in the case of a recours en {reforme} - section 44 MDA). It does not therefore have full competence to re-examine the facts. However, that is not necessary under Article 6 § 1 (art. 6-1) ECHR provided that appeal lies to a judicial authority which not only reviews the correctness of the procedure - including "whether there are serious doubts as to the facts found" (section 43 (e)) - but may also be called upon to consider complaints of "incorrect application of the law" and of "misuse of discretion in the application of the law" (section 44). The Cantonal Court therefore enjoys a much more extensive power of review than the Federal Court in a public-law appeal, where jurisdiction is restricted to ensuring that a decision is not arbitrary (cf. Schubarth, Die Artikel 5 und 6 (art. 5, art. 6) der Konvention, insbesondere im Hinblick auf das schweizerische Strafprozessrecht, RDS 94/1975 I, p. 498, nos. 119 - 122), since the appeal which lies is not "a mere cassation procedure" (J. Raymond, op. cit., pp. 68 - 69, No. 81). Moreover, where the Cantonal Cassation Division quashes a decision because there are serious doubts as to the facts found (section 43(e) MDA), it may request the municipal authority, to which it remits the case (section 52 MDA), to carry out additional investigative measures. That in itself is sufficient to show that the ultimate control by the judiciary of municipal decisions in the Canton of Vaud is in conformity with Article 6 § 1 (art. 6-1) ECHR, as interpreted in accordance with the declaration made by Switzerland. The view advanced by P. Bischofberger, who appears to argue that ultimate judicial control should cover both the law and the facts (Die Verfahrensgarantien der {Europaischen} Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (Art. 5 und 6) (art. 5, art. 6) in ihrer Einwirkung auf das schweizerische Strafprozessrecht, {Zurich} thesis 1972, pp. 50 - 51), is not justified in view of the meaning of the Federal Council"s interpretative declaration, although it would be desirable for offences of the kind at issue to be tried by a criminal court.
Moreover, the appellant did not claim that the judicial review of the instant case by the Cassation Division of the Cantonal Court was open to criticism regarding its examination of the lawfulness of the Police Board"s decision of 4 September 1981." (Judgments of the Swiss Federal Court, vol. 108, Ia, pp. 313 - 316)
II. The Police Board in Vaud cantonal law
16. In the Canton of Vaud, municipalities can delegate responsibility for prosecuting and punishing minor offences to one or three municipal councillors or, where the population is over ten thousand, to a specialist civil servant or a senior police officer (section 12 of the Municipal Decisions Act of 17 November 1969 - "the 1969 Act").
17. In Lausanne the Police Board consists of a single municipal civil servant. He is a sworn official and as such "must discharge his duties in person, diligently, conscientiously and loyally" (Regulation 10 of the Local Government Staff Regulations). He can withdraw from the case of his own accord or be challenged (section 12 of the 1969 Act).
1. Powers
18. The Police Board can only impose fines (section 5 of the 1969 Act), and these cannot exceed 200 CHF for a first offence or 500 CHF for a subsequent offence. It is empowered to order the offender ("{denonce}") to pay expenses (sections 5 and 34) but has no power to award damages or costs against him (section 5).
19. In 1986, the Lausanne Police Board decided 22,761 individual cases. Traffic offences - mainly parking offences - accounted for 91% of these.
2. Procedure
20. If the Police Board considers that the facts have been established and that the available information about the personal situation of the offender is sufficient, it may take its decision without summoning the person concerned to appear before it (section 24 of the 1969 Act).
Where a hearing is held, the offender is entitled to consult the file beforehand (section 23). He normally appears in person at the hearing but may send a representative if he is expressly exempted from attending in person (section 29).
21. The procedure for inquiring into the facts is laid down in section 30, which reads as follows:
"The municipal authority shall hear the offender and, where appropriate, the person who has laid the information against him.
Such parts of the police report as concern the offender shall be made known to him or to the person representing or assisting him.
If the facts are disputed, the municipal authority shall carry out the necessary verification, in particular by taking evidence from witnesses it has summoned or sends for or whom the offender brings before it; it may visit the locus.
Where necessary, it shall call upon the services of an interpreter.
For the rest, the municipal authority shall reach its own conclusion as to the accuracy of the facts set out in the report."
22. The Police Board"s decision is delivered immediately; if convicted, the offender is informed of his right of appeal (section 31), and the Board"s decision is subsequently notified to him in writing.
23. A convicted offender may apply to have the conviction set aside (opposition) if, as in the instant case, he was not summoned to appear at a hearing or was tried in absentia (section 36). In such cases the original decision ceases to have validity (section 39) and the Police Board reopens the proceedings by summoning the person concerned to a hearing.
3. Forms of appeal
24. Criminal law in the Canton of Vaud does not allow for an ordinary appeal (appel) against Police Board decisions but does make provision for two types of application to the Cassation Division of the Cantonal Court, in addition to the possibility of applying to have the decision set aside.
The first type - of which Mrs. Belilos availed herself (see paragraph 13 above) - is provided for in section 43 of the 1969 Act:
"An application for a declaration of nullity (recours en {nullite}) may be made on grounds of the following procedural irregularities:
(a) where the municipal authority has made a determination of fact in respect of which it had no statutory competence

"КОНСУЛЬСКАЯ КОНВЕНЦИЯ МЕЖДУ СССР И ТУРЕЦКОЙ РЕСПУБЛИКОЙ"(Вместе с "ДОПОЛНИТЕЛЬНЫМ ПРОТОКОЛОМ К КОНСУЛЬСКОЙ КОНВЕНЦИИ...")(Заключена в г. Анкаре 27.04.1988)  »
Международное законодательство »
Читайте также