"ПОЯСНИТЕЛЬНЫЙ ДОКЛАД К ЕВРОПЕЙСКОЙ КОНВЕНЦИИ О ГРАЖДАНСТВЕ"(Принят в г. Страсбурге 06.11.1997)

К ЕВРОПЕЙСКОЙ КОНВЕНЦИИ О ГРАЖДАНСТВЕ
(Страсбург, 6 ноября 1997 года)
I. ВВЕДЕНИЕ
a. Историческая справка
1. Совет Европы <1> рассматривает вопросы, касающиеся гражданства, <2> на протяжении более чем 30 лет. В 1963 году была открыта для подписания Конвенция о сокращении случаев множественного гражданства и об исполнении воинской обязанности в случаях множественного гражданства (ETS N 43, именуемая далее "Конвенция 1963 года"). Однако позднее все чаще признавалось, что многочисленные проблемы, касающиеся гражданства, в частности множественного гражданства, рассмотрены в этой Конвенции недостаточно глубоко. Некоторым из этих проблем были посвящены протоколы, открытые для подписания в 1977 году <3>. В 1993 году был открыт для подписания Второй протокол о поправках к Конвенции (ETS N 149).
--------------------------------
<1> Государства-члены Совета Европы по состоянию на ноябрь 1996 года: Австрия, Албания, Андорра, Бельгия, Болгария, Венгрия, Германия, Греция, Дания, Ирландия, Исландия, Испания, Италия, Кипр, Латвия, Литва, Лихтенштейн, Люксембург, Мальта, Молдова, Нидерланды, Норвегия, Польша, Португалия, Российская Федерация, Румыния, Сан-Марино, Словакия, Словения, Соединенное Королевство, Турция, Украина, Финляндия, Франция, Хорватия, Чешская Республика, Швейцария, Швеция, Эстония и "бывшая Югославская Республика Македония".
<2> В большинстве стран Центральной и Восточной Европы используется термин "citizenship", который имеет то же значение, что и термин "nationality", используемый в Конвенции и в большинстве западноевропейских государств.
<3> См. Протокол о поправках к Конвенции (ETS N 95) и Дополнительный протокол к Конвенции (ETS N 96).
2. В 1977 году Комитет министров принял две Резолюции: одну о гражданстве супругов с разным гражданством, а другую - о гражданстве детей, рожденных в браке (соответственно Резолюции (77) 12 и 13). В первой Резолюции предлагалось, чтобы правительства государств-членов предприняли шаги, с тем чтобы супруги-иностранцы их граждан могли получать их гражданство на более льготных условиях, чем те, которые обычно действуют для других иностранцев, а также устранить различия между мужьями-иностранцами и женами-иностранками в том, что касается приобретения гражданства. Во второй Резолюции предлагалось, чтобы правительства предоставляли или облегчали приобретение их гражданства детьми, рожденными в браке, если один из родителей является их гражданином.
3. Парламентская ассамблея также приняла целый ряд рекомендаций, касающихся гражданства, призвав государства-члены содействовать, в частности, приобретению гражданства беженцами в своих странах. В 1988 году она приняла Рекомендацию 1081 (1988) по проблемам гражданства в смешанных браках. В рекомендации Ассамблея отметила, что желательно, чтобы каждый из супругов смешанного брака имел право приобрести гражданство другого супруга без утраты гражданства происхождения; кроме того, дети, рожденные в смешанных браках, также должны иметь право приобрести и сохранить гражданство обоих родителей.
4. В декабре 1992 года Комитет экспертов по множественному гражданству (КЭМГ), впоследствии переименованный в Комитет экспертов по гражданству (КЭГ), предложил провести исследование возможности подготовки новой, всеобъемлющей конвенции, которая решала бы на современном уровне вопросы, касающиеся гражданства, приемлемым для всех европейских государств образом. На основе этого исследования в ноябре 1993 года КЭГ приступил к подготовке проекта текста <4>. В целях подготовки проекта конвенции рабочая группа КЭГ собиралась в период с марта 1994 года по ноябрь 1996 года девять раз, а КЭГ в период с ноября 1993 года по июль 1996 года - пять раз. С февраля 1995 года пересмотренные КЭГ варианты проекта текста Европейской конвенции о гражданстве публиковались, с тем чтобы ознакомить с ним всех заинтересованных лиц и дать им возможность высказать свои замечания.
--------------------------------
<4> Первоначально Председателем КЭГ являлся г-н Г. Кожанек (Италия), а затем г-н У. Хак (Австрия). Председателем же рабочей группы первоначально являлся г-н Хак, а затем г-н Р. Шерер (Швейцария). В КЭГ были представлены все государства-члены Совета Европы. В работе этого Комитета участвовали также наблюдатели от Армении, Беларуси, Боснии-Герцеговины, Канады, Кыргызстана, Святейшего Престола, Международной комиссии по актам гражданского состояния (МКАГС), Международной организации по миграции (MOM), Гаагской конференции по международному частному праву и Управления Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев (УВКБ). Кроме того, в этой работе принимал участие представитель Комиссии Европейских сообществ.
5. В результате проделанной работы и консультаций, проведенных с Парламентской ассамблеей, Руководящим комитетом по правам человека (РКПЧ), Европейским комитетом по миграции (ЕКМ), Специальным комитетом юрисконсультов по международному публичному праву (СКЮМПП) и Комитетом экспертов по семейному праву (КЭСП), 29 ноября 1996 года Европейский комитет по правовому сотрудничеству (ЕКПС) подготовил окончательный текст проекта Конвенции, который был принят Комитетом министров 14 мая 1997 года, Конвенция была открыта для подписания 6 ноября 1997 года.
b. Конвенция 1963 года и последующие изменения в Европе
6. В основу главы I Конвенции 1963 года положена идея, которая в то время пользовалась широким признанием во многих западноевропейских странах, а именно идея о том, что множественное гражданство является нежелательным и что его следует в максимальной степени избегать. Статья 1 этой Конвенции предусматривает, в частности, что граждане, добровольно приобретшие другое гражданство, утрачивают свое прежнее гражданство и, в случае отсутствия соответствующей оговорки, лишаются права на его сохранение.
7. Тем не менее в Конвенции 1963 года признается, что множественное гражданство возникает, в частности, тогда, когда гражданство другого государства-участника приобретается автоматически или когда государство, которое не является участником главы I Конвенции, допускает множественное гражданство в иных случаях. Поэтому в главу II, которая может быть принята государством-участником, даже если оно не приняло главу I, включены положения о выполнении воинской обязанности в случаях множественного гражданства, с тем чтобы освободить лиц с множественным гражданством от выполнения своей воинской обязанности более чем в одном государстве-участнике.
8. Ввиду целого ряда изменений, произошедших в Европе с 1963 года, которые перечисляются ниже, Совет Европы принял решение пересмотреть жесткие рамки применения принципа избежания множественного гражданства: миграция рабочей силы между европейскими государствами, ведущая к значительному увеличению численности эмигрантов, необходимость интеграции лиц, постоянно проживающих в стране, растущее число браков между лицами, имеющими разное гражданство, и свобода передвижения между государствами-членами Европейского союза. Кроме того, принцип равноправия полов означал, что супругам, имеющим разное гражданство, следует позволить приобретать гражданство своего супруга на одинаковых условиях и что оба супруга должны иметь возможность передавать свое гражданство своим детям. Поэтому Второй протокол о поправках к Конвенции 1963 года допускает множественное гражданство в следующих трех дополнительных случаях: мигранты второго поколения, лица, состоящие в смешанном браке, и их дети.
9. Решение вопроса о том, чтобы позволить лицам, которые добровольно приобрели другое гражданство, сохранить свое прежнее гражданство, будет зависеть от конкретной ситуации в том или ином государстве. Одни государства, особенно когда значительное число лиц желает приобрести или приобрело их гражданство, могут считать, что сохранение другого гражданства затруднило бы полную интеграцию таких лиц. Другие же государства могут считать более предпочтительным оказывать содействие приобретению их гражданства путем предоставления лицам возможности сохранить свое гражданство происхождения и, тем самым, ускорить их интеграцию в принимающем государстве (например, дать возможность таким лицам сохранить гражданство других членов семьи или содействовать их возвращению в свою страну происхождения, если они того желают).
10. Как следствие, государствам должна быть предоставлена возможность самим учитывать свои собственные особые обстоятельства при определении рамок, в которых они допускают существование множественного гражданства (см. преамбулу к настоящей Конвенции).
c. Необходимость всеобъемлющей Конвенции о гражданстве
11. С момента заключения в 1930 году Гаагской конвенции по некоторым вопросам, касающимся коллизии законов о гражданстве, число международных документов, содержащих положения о гражданстве, значительно возросло <5>. Отсюда и необходимость свести в единый текст новые идеи, которые возникли в результате изменений во внутреннем законодательстве и в международном праве. Статья 14 настоящей Конвенции, таким образом, допускает множественное гражданство для состоящих в браке лиц, имеющих разное гражданство, и их детей. Кроме того, ряд положений, включенных в Конвенцию, имеют целью содействовать прогрессивному развитию международного права в области гражданства, например глава VI о правопреемстве государств и гражданстве.
--------------------------------
<5> Другие важнейшие соглашения включают Всеобщую декларацию прав человека 1948 года, Конвенцию 1951 года о статусе беженцев, Конвенцию 1954 года о статусе лиц без гражданства, Конвенцию 1957 года о гражданстве замужней женщины, Конвенцию 1961 года о сокращении безгражданства, Факультативные протоколы о приобретении гражданства к Венской конвенции 1961 года о дипломатических сношениях и Венской конвенции 1963 года о консульских сношениях, Конвенцию Международной комиссии по актам гражданского состояния 1964 года об обмене информацией, касающейся приобретения гражданства, Международную конвенцию о ликвидации расовой дискриминации, Международный пакт 1966 года о гражданских и политических правах, Европейскую конвенцию 1967 года об усыновлении детей, Американскую конвенцию 1969 года о правах человека, Конвенцию Международной комиссии по актам гражданского состояния 1973 года о сокращении числа случаев безгражданства, Конвенцию 1979 года о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин и Конвенцию 1989 года о правах ребенка.
12. Если Конвенция 1963 года касалась лишь множественного гражданства, то настоящая Конвенция, за исключением вопросов, связанных с коллизией правовых норм, касается всех основных аспектов гражданства: принципов, приобретения, сохранения, утраты, восстановления, процессуальных прав, множественного гражданства, гражданства в контексте правопреемства государств, воинской обязанности и сотрудничества между государствами-участниками. Это отражено и в самом названии "Европейская конвенция о гражданстве". Эта Конвенция не изменяет Конвенцию 1963 года и не противоречит ей. Как следствие, обе Конвенции могут существовать одновременно. Ввиду важности этого вопроса в статье 26 новой Конвенции ясно подтверждается эта совместимость (см. также комментарий к статье 26).
13. Важнейшей областью, которую оказалось невозможным включить в Конвенцию, является коллизия правовых норм, касающихся множественного гражданства. Однако все большее число стран вместо понятия "гражданства" используют в качестве связующего элемента в международном частном праве понятие "постоянного проживания" (см. также Резолюцию (72) 1 о стандартизации правовых концепций "домициля" и "проживания"). Это позволяет устранить целый ряд проблем, которые могут возникнуть в отношении лиц, имеющих множественное гражданство. В этой связи следует подчеркнуть, что понятие "постоянного проживания", используемое в Конвенции, применяется, как правило, к лицам, которые обычно и действительно проживают в определенном месте.
14. Проблемы, возникшие в результате демократических изменений, происходящих в Центральной и Восточной Европе в период с 1989 года в еще большей степени подчеркивают необходимость принятия новой Конвенции о гражданстве. Практически всем этим новым демократическим государствам пришлось разрабатывать новые законы о гражданстве и иностранцах. Всеобъемлющая Конвенция Совета Европы служит важным стандартом в этой области. Это особенно верно в случае, когда происходит распад государства. Поэтому в настоящей Конвенции рассматриваются такие важные вопросы, как избежание безгражданства и права лиц, постоянно проживающих на соответствующих территориях.
15. Настоящая Конвенция, и в частности ее статьи 4 - 6, 10 - 13 и 18 - 20, касающиеся приобретения гражданства и неграждан, будет иметь большое значение для осуществления Рамочной конвенции Совета Европы 1995 года о национальных меньшинствах. Цель этой Рамочной конвенции - сформулировать правовые принципы, которые государства обязуются соблюдать, с тем чтобы обеспечить защиту национальных меньшинств. Например, пункт 1 статьи 4 Рамочной конвенции запрещает дискриминацию по причине принадлежности к национальному меньшинству, то есть содержит норму, которая усиливается статьей 5 и пунктом 1 статьи 20 настоящей Конвенции. Кроме того, настоящая Конвенция, в частности своими статьями 4 - 7 и 18, усилит принципы некоторых соглашений, заключенных в рамках системы Организации Объединенных Наций, таких, как Конвенция 1961 года о сокращении безгражданства и статья 7 Конвенции 1989 года о правах ребенка.
d. Актуальность Конвенции о защите прав человека
и основных свобод
16. Конвенция о защите прав человека и основных свобод (именуемая далее "ЕКПЧ"), применяется к каждому лицу, подпадающему под юрисдикцию государств, являющихся ее участниками. В этой Конвенции четко признается, что следует учитывать законные интересы как государств, так и отдельных лиц. Ссылка на законные интересы призвана подчеркнуть, что в контексте ЕКПЧ и протоколов к ней следует учитывать только законно защищаемые интересы. Даже несмотря на то, что ЕКПЧ и Протоколы к ней, за исключением статьи 3 Протокола N 4 (запрещение высылки граждан), не содержат положений, прямо касающихся вопросов гражданства, некоторые положения все же применимы к вопросам, связанным с гражданством <6>. Важнейшие из них включают:
- статью 3 (запрещение пыток и бесчеловечных или унижающих достоинство обращения или наказания);
- статью 6 (право на справедливое публичное разбирательство);
- статью 8 (право на семейную жизнь);
- статью 14 (недискриминация); и
- статью 4 Протокола N 4 (запрещение массовой высылки иностранцев).
В информационный банк включены Протоколы к Конвенции о защите прав человека и основных свобод N 1 (ETS N 9), N 2 (ETS N 44), N 3 (ETS N 45), N 5 (ETS N 55), N 6 (ETS N 114), N 7 (ETS N 117), N 8 (ETS N 118), N 9 (ETS N 140), N 10 (ETS N 146), N 11 (ETS N 155), N 12 (ETS N 177), N 13 (ETS N 187). --------------------------------
<6> Наиболее актуальными являются следующие Решения Европейского суда по правам человека: Абдулазиз, Кабалес и Балкандали от 28 мая 1985 года, том 94; Беррехаб от 21 июня 1988 года, том 138; Мустаким от 18 февраля 1991 года, том 193; Крус Варас от 20 марта 1991 года, том 201; Белджуди от 26 марта 1992 года, том 234-A; Насри от 13 июля 1995 года, том 324; Гюль от 19 февраля 1996 года; Буганеми от 24 апреля 1996 года. См. также важное заключение Европейской комиссии по правам человека по делу Восточноафриканские выходцы из Азии от 14 декабря 1973 года, опубликованное в (1994) HRLJ, Vol. 15, р. 215.
17. Лица, семейная жизнь которых проходит в определенной стране, например которые проживают в ней на протяжении многих лет со своей семьей, даже если им не удалось стать гражданами этой страны, могут иметь право на то, чтобы оставаться в этой стране, если они смогут доказать, что они имеют право на уважение семейной жизни в соответствии со статьей 8 ЕКПЧ <7>. Это право приобретает особую важность в тех случаях, когда в результате правопреемства государств большое число лиц не приобретают гражданства государства, где они проживают.
--------------------------------
<7> Вмешательство в осуществление этого права допускается только в соответствии с пунктом 2 статьи 8 со стороны публичной власти для предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья или нравственности или для защиты прав и свобод других лиц и только тогда, когда такое вмешательство необходимо в демократическом обществе (см. вышеупомянутое дело Буганеми).
18. Что касается запрещения бесчеловечного или унижающего достоинство обращения (статья 3 ЕКПЧ), то действия, принижающие звание, должность, репутацию гражданина или иностранца или направленные на его унижение, могут представлять собой нарушение статьи 3.
19. Статья 3 Протокола N 4 ЕКПЧ предусматривает право граждан въезжать в государства, гражданами которого они являются, и не быть высланными с его территории. Кроме того, статья 4 того же Протокола запрещает массовую высылку иностранцев.
II. КОММЕНТАРИЙ К СТАТЬЯМ КОНВЕНЦИИ
Глава I
ОБЩИЕ ВОПРОСЫ

Статья 1. Предмет Конвенции

Статья 2. Определения

Статья 3. Компетенция государства

Статья 4. Принципы

Статья 5. Недискриминация

Статья 6. Приобретение гражданства

Статья 7. Утрата гражданства ex lege или по инициативе

Статья 8. Утрата гражданства по инициативе лица

Статья 9. Восстановление гражданства

Статья 10. Рассмотрение заявлений

Статья 11. Решения

Статья 12. Право на обжалование

Статья 13. Сборы

Статья 14. Случаи множественного гражданства ex lege

Статья 15. Другие возможные случаи множественного гражданства

Статья 16. Сохранение прежнего гражданства

Статья 17. Права и обязанности, связанные с множественным

Статья 18. Принципы

Статья 19. Урегулирование путем заключения международных

Статья 20. Принципы, касающиеся неграждан

Статья 21. Выполнение воинской обязанности

Статья 22. Освобождение от воинской обязанности

Статья 23. Сотрудничество между государствами-участниками

Статья 24. Обмен информацией

Статья 25. Заявления, касающиеся применения Конвенции

Статья 27. Подписание и вступление в силу

Статья 28. Присоединение

Статья 29. Оговорки

Статья 30. Территориальное применение

Статья 31. Денонсация

Статья 32. Уведомления, направляемые Генеральным секретарем

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 05.11.1997 n 138-ФЗ"О РАТИФИКАЦИИ КОНВЕНЦИИ О ЗАПРЕЩЕНИИ РАЗРАБОТКИ, ПРОИЗВОДСТВА, НАКОПЛЕНИЯ И ПРИМЕНЕНИЯ ХИМИЧЕСКОГО ОРУЖИЯ И О ЕГО УНИЧТОЖЕНИИ"(принят ГД ФС РФ 31.10.1997)  »
Международное законодательство »
Читайте также