Интервью: Герман Греф, глава Министерства экономического развития и торговли

Герман Греф: "Политическая элита устала от стабильности". За два года своего существования Министерству экономического развития досталось столько критики, сколько не выпадало, пожалуй, ни одному другому ведомству. Сторонники либеральной экономики считают, что глава Минэкономразвития Герман Греф склонен к протекционизму и не способен реформировать естественные монополии. Сторонники патернализма, напротив, считают планы министерства чересчур радикальными и опасными для страны. На днях Греф посетил нашу редакцию и ответил на вопросы, беспокоящие обе стороны.

- Очень много инициатив, исходивших из вашего министерства, в процессе согласований в правительстве и Думе серьезно изменилось - у вас это не вызывает разочарования?

- Вы знаете, "разочарование" - не совсем точный термин. Есть чувство неудовлетворенности из-за того, что не все удалось сделать до конца. По разным причинам.

Что касается Думы, то у нас с депутатами идет весьма конструктивная работа. Наши законы при прохождении через Думу, как правило, обогащались. Но борьба в Думе происходит и вокруг всего, что касается интересов бизнеса. Так было с налоговыми законами, когда вносились поправки, которые не вполне адекватны публичным интересам, фискальным интересам, интересам равенства конкуренции. Но, в принципе, для демократического государства это совершенно нормально, в том числе это хороший тренинг для нас. Большее разочарование связано с тем, что не всегда действия исполнительной власти скоординированы должным образом.

- Можете привести какие-то примеры такой несогласованности?

- Один из ярких примеров - это законопроект о техническом регулировании. Мы не смогли его согласовать в правительстве, и это был единственный прецедент, когда закон был отправлен в Думу с согласованиями только двух федеральных министерств и одного ведомства - Минфина, Минэкономразвития и Росатомнадзора. Все остальные ведомства проект не согласовали.

- Даже Госстандарт не стал согласовывать проект?

- Госстандарт просто вместе с нами представлял закон. Я считаю, что мы в этом вопросе с Госстандартом - одно целое. И такие ситуации, когда проект уходит в Думу без полного согласования, наверное, чем дальше, тем чаще будут появляться. Очевидно, что существующей системе исполнительной власти придется выбирать между реформами и всеобщей согласованностью.

- То есть уровень согласованности внутри правительства будет снижаться?

- Целый ряд вопросов, к которым мы подступаем, весьма непростые, и зачастую по ним будут требоваться волевые решения. Если мы говорим о дебюрократизации, о том, чтобы вывести государство на поле цивилизованного регулирования, это автоматически означает, что мы будем отрезать полномочия у целого ряда ведомств. Понятно также, что любой "уважающий" себя руководитель будет отстаивать честь мундира.

- Но это означает, что вам придется все чаще обращаться за политической поддержкой к президенту.

- В конце концов - да. Мы выходим на любимую тему для средств массовой информации - административная реформа. Я считаю, что нынешняя система управления лет на 40 старше, чем реальная ситуация, которой ей приходится управлять.

Я не воспринимаю аппарат и отраслевые министерства как наших врагов. Аппарат выполняет ровно то, что от него требует выполнять система. Это неэффективная система не с точки зрения плохого и хорошего аппарата - она сама по себе неэффективна. И аппарат, возглавляемый Игорем Шуваловым, - это на порядок меньшее зло, чем может быть. Шувалов - абсолютно прогрессивный и порядочный человек, и если ему дадут возможность проявить свои взгляды, то он предложит вполне нормальную и оптимальную административную реформу.

Мы, например, недавно рассматривали систему надзорных органов и их эффективность. Возьмем один Росэнергонадзор. Это 13 000 человек, которые ходят всю свою сознательную жизнь с проверками на одни и те же предприятия, делают одни и те же замечания, и система не заметила изменений. И им говорят, что теперь необходимо многое изменить - представьте ощущения людей. Они считают, что иначе нельзя, что будет нарушена целостность функционирования системы. И здесь нечему удивляться: государство - самый тяжелый объект для реформирования, это известно - самого себя реформировать сложнее всего.

- А что, по-вашему, необходимо менять в государственной системе?

- Государственные функции делятся на три вида. Регулирование - это создание законов и иных нормативных актов; правоприменение - это исполнительная вертикаль власти, судебная система, все, что связано с правоохранительными функциями; и третья часть - предоставление государственных услуг - образование, здравоохранение, культура и т. д. В этой, последней части большое место занимает непосредственное участие государства в экономике. Теперь давайте посмотрим, насколько государство эффективно выполняет все эти функции. Государственное регулирование - понятно, что качество невысокое при таком уровне оплаты труда чиновников, престижа этой профессии. Правоприменение - тоже не буду подробно останавливаться. Участие государства в экономике - я, например, всегда считал, что после всех трансформаций собственности мы имеем 19% производства ВВП в государственном секторе. Но однажды я смотрел исходные условия для подготовки прогноза и обратил внимание на колонку "Производство товаров и услуг в госсекторе". В добыче газа - что-то вроде 0,0001% , в электроэнергетике - 2%. Оказывается, по методике Госкомстата на эту графу относятся только те юридические лица, в которых доля государства превышает 50% плюс одна акция. Дочерние общества госкомпаний не учитываются. Во всем мире в эту статистику включаются данные всех компаний, в которых у государства есть контрольный пакет, и всех их зависимых обществ - "дочек", "внучек". .. Мы попробовали экстраполировать международные методики на нашу статистику. Получается, по разным оценкам, что доля госсектора в производстве - от 30% до 40% ВВП. То есть наша исходная методика дает сбой примерно в два раза.

Мы знаем, что в США проблемы с корпоративным управлением. Но в России уровень корпоративного управления задает государство: мы непосредственно участвуем в экономике, помимо принятия законов и нормативных актов мы задаем планку их исполнения. Кодекс корпоративного управления надо сначала применять у себя, а потом уже требовать с корпораций - вот проблема номер один. Двойные стандарты здесь невозможны.

Я много говорил на эту тему - все больше стран переходят к принципу, когда государство оплачивает не функцию, а предоставление конечных услуг. Это мы делаем сейчас в образовании, мы предложили сделать то же в ЖКХ. Но, что касается ЖКХ, реформу можно и нужно делать значительно более мягкими, безболезненными средствами, эта модель сегодня одобрена правительством, ее надо только исполнить. А то сегодня для населения во многом все свелось к повышению стоимости услуг, что никак не сказалось на их качестве. Несколько федеральных министерств даже с поддержкой руководства и аппарата правительства не в состоянии довести эту и все другие реформы до конца. Дело здесь не в том, что министерства плохие, а в том, что система выстроена под другое, и она исполняет то, что может. А ведь выстроить систему заново и осознать, что в этом новом должно быть, - это и есть глобальная задача, для которой нужен серьезнейший политический и интеллектуальный ресурс. Это круче, чем реформировать естественные монополии.

- Вернемся к особенностям национальной статистики. На недавнем заседании Совета по предпринимательству при правительстве в ваше отсутствие участники сильно критиковали качество прогноза экономического развития, подготовленного вашим министерством.

- Я внимательно читал стенограмму того заседания. Там действительно был один вопрос, связанный с прогнозом добычи нефти, и здесь абсолютно прав Ходорковский, который говорил, что их прогноз роста добычи нефти составляет 6%. Я расскажу, как сложилась эта ситуация. Я в тот день был в командировке, человека, который докладывал прогноз, предупредили о том, что он должен это сделать, в день заседания. Он взял январский прогноз - это даже не прогноз, а так называемые исходные условия прогнозирования, - по которому рост нефтяной отрасли ожидался на уровне 0,1%. Эту бумагу раздали участникам заседания, и возникли претензии к этой цифре, а все остальное было раздуто при помощи политических технологий. На втором заседании совета ничего подобного не было.

- А почему докладчика так поздно предупредили?

- Видимо, это просто ошибка. Так бывает. Что касается базы для построения прогноза, то могу сказать, что такого объема информации, как у нас, нет ни у одной коммерческой структуры. Но если говорить о качестве этого прогноза, конечно, он недостаточно высок. Причин тому несколько. Во-первых, статистическая информация искажается на уровне отчетности предприятий, она в разы не соответствует реальности, есть ряд проблем с используемыми в статистике методиками. Надо уточнять экономический классификатор, методы прогнозирования. Все это сейчас делается, но на это уйдут годы, и, я думаю, более точные прогнозы появятся лет через пять, не раньше.

- Еще любимая тема СМИ - реформа естественных монополий. Два года назад казалось, что к середине 2002 г. будут видны результаты. Но сейчас мы имеем по-прежнему абсолютно непрозрачный "Газпром", непонятно чем занимающееся МПС и застрявший на согласованиях пакет законов по электроэнергетике. Это с очень большой натяжкой можно назвать быстрым ходом реформ.

- Давайте посмотрим международный опыт - сколько лет в Великобритании готовили реформу железной дороги, сколько лет ее потом реформировали?

Каждая из этих реформ очень чувствительна политически и настолько же непроста экономически. Нашим реформам нет аналогов в мире ни по масштабу, ни по глубине, ни по технологической отсталости реформируемых отраслей. Любая спешка здесь может привести к необратимым последствиям. Это говорю вам я - человек, который больше всех заинтересован в том, чтобы устранить непрозрачность монополий. Однако надо понимать, что "Газпром" никогда не будет полностью прозрачным, если будет участвовать в рынке. То же касается РАО ЕЭС, и МПС, и любой другой монополии на региональном или федеральной уровне - не существует способа заставить их быть полностью прозрачными.

Тот процесс, который идет сейчас в летнюю паузу по поводу законопроектов об электроэнергетике, чисто технологический, ничего политического здесь нет. Есть большая разница между, например, Калмыкией, где нет генерирующих мощностей, и Сибирью, где избыток энергии. И мы пытаемся вместе с депутатами, членами Совфеда, губернаторами спокойно выверить всю эту специфику. Я думаю, что осенью у депутатов по этому вопросу будет очень непростой процесс. К сожалению, сегодня предвыборное состояние является доминирующим.

- От выборов до выборов вообще не очень много времени проходит. ..

- Политическое окошко очень узкое. Два года назад все говорили: почему вы развернули такие масштабнейшие, на грани невозможного, реформы - налоговые, политические, реформы естественных монополий, зачастую не до конца подготовив их? Просто мы их планировали заранее - по решению президента был создан Центр стратегических разработок, и мы имели возможность восемь месяцев совместно с рядом научных учреждений спокойно планировать и готовить законопроекты. Этим во многом были наполнены два года реформ. Сейчас политическое окно медленно закрывается. Да и политическая элита устала от стабильности, непривычной для нас, нет экономических и политических кризисов - пора что-то менять искусственно.

- Но выходит, что реформы естественных монополий как раз не вписались в то политическое окно, которое сейчас исчезает.

- Я не уверен, что это так. У законов по энергетике, думаю, шансы достаточно высоки. А для "Газпрома" пока нет законодательной базы, сейчас пока идет активная работа над концепцией. Но по "Газпрому" все деликатнее, есть проблема гипертрофированного экспорта и невозможность либерализации экспорта до выравнивания внутренних и внешних цен на газ, этим все и определяется. Я думаю, к концу этого года мы определимся с последовательностью действий. Но в этом направлении не планируется таких серьезных изменений, которые нам приходится производить в РАО ЕЭС или МПС.

- Каких изменений в отношении "Газпрома" достаточно?

- В первую очередь - реальное выделение газотранспортной составляющей, начало биржевой торговли газом, отпуск цен для конечных потребителей и равный допуск всех к трубе. По большому счету это все.

- Недавно не состоялась продажа 6% акций "ЛУКОЙЛа". Почему так вышло?

- Все очень просто. Можно было продать за $13,5 или $13,75, но посчитали, что сейчас это невыгодно. Сегодня нет такой острой нехватки денег в бюджете, как в 1997 г. А $60 - 70 млн, которые мы теряли бы, продавая "ЛУКОЙЛ" сейчас, - большие деньги.

- А откуда уверенность, что сейчас все не так, как было в 1997 г. ?

- Это не 1997 г. с точки зрения бюджетной ситуации. Мы спокойно проходим 2002 г. Если тогда, в 1997 г. , нужно было найти деньги на пенсии и заработную плату, то сейчас эти деньги идут в профицит. И, условно говоря, шесть месяцев будущего года мы без этих денег с запасом проходим, поэтому рискнули и попытаемся продать дороже.

- Но потом государству нужно будет платить по внешним долгам, и рынок, зная об этом, будет играть на понижение.

- Такое глубокое снижение цен вкороткую невозможно. Можно сыграть на понижение, но это 3 - 5%. Если уровень рынка будет около $20, то снизить цену до $13 - 15 будет невозможно. Аналитики, которые давали рекомендации, разошлись. Одни говорили, что никто за последние два года, отказавшись продавать, не продал потом по более высокой цене. Другие говорили: посмотрите, у нас в портфеле практически нет США, это шоковая ситуация. Мы приняли рискованное решение, но по $13,5 сегодня продавать "ЛУКОЙЛ" просто жалко. Компания сделала огромнейший объем работы за последний месяц. Впервые менеджмент крупной компании так поработал, за что мы им очень благодарны. Они настолько открылись и сделали все, что рекомендовали аналитики, и даже сверх того, что рынок на самом деле это оценил.

- В связи с переговорами о присоединении России к ВТО как долго и какими методами, по вашему мнению, следует защищать конкретные секторы экономики?

- Я думаю, что мы перешли в такую стадию вступления в ВТО, когда крупные корпорации, пользующиеся административным ресурсом, поняли, что им будет значительно сложнее, если здесь появятся крупные западные конкуренты. Если приходят крупные западные игроки, конечно, все меняется: нельзя будет добиться произвольного поднятия или снижения каких-то пошлин. Если три-четыре наших компании между собой могут договориться, то, когда появятся три-четыре западных корпорации, с ними договориться будет сложнее.

Крупный бизнес в вопросе присоединения к ВТО сейчас разделился. Одни - за вступление в ВТО, потому что им нужны стабильные правила игры, стабильные налоговые условия, нужна нормально работающая судебная и правоохранительная система. Другим еще нужен период нестабильности для передела собственности.

Мы считаем, что активная промышленная политика у государства может быть там и тогда, когда она проводится не за счет кого-то. Кто-то, наверное, может сказать, что Россия - не производитель телевизоров, поэтому нужно закрыть телевизионную отрасль или поднять налоги, а деньги пустить на самолеты. Но, думаю, вряд ли кто-то готов такую ответственность взять на себя. Мы внимательно рассмотрели результаты такой поддержки в других странах и увидели, что, как правило, государства ошибались - вкладывались деньги налогоплательщиков, а потом оказывалось, что это не та отрасль, которая выводит экономику на рост. Поэтому наша основная идеология состоит не в том, чтобы пытаться какие-то отрасли адресно закрыть или поддержать. Главное - нужно выравнивать условия конкуренции внутри отраслей, выравнивать рентабельность инвестиций в разные секторы экономики. Когда в среднем у нас рентабельность в промышленности 9% и порядка 40% по нефтянке - это о чем-то говорит. И совершенно очевидно, что перекос пока еще будет сохраняться. А что касается моего взгляда на промышленную политику - это особые экономические зоны, в первую очередь для отраслей "новой экономики". И я глубоко уверен, что таким образом стимулировать инвестиционную деятельность необходимо.

- Но это создание точек роста регионов или отраслей?

- Это и не для регионов, и не для отраслей, хотя на самом деле региональная составляющая здесь есть. Очень перспективны инновационные зоны, поскольку в исследовательских центрах сегодня создается основная добавленная стоимость, которая остается в стране. И здесь нужно давать любые преференции, если есть возможность их создать. Если посмотреть на новую историю страны, ни одного крупного инвестиционного проекта в перерабатывающих отраслях сделано не было. Крупнейшие проекты - это $100 - 200 млн, за исключением нефтяных проектов. Говорить, что предлагаемые меры антилиберальны, не приходится, потому что большая часть стран мира пользуется этими инструментами. Маленький пример. Когда Volkswagen принимал решение о размещении производства в Восточной Европе, им сделали предложения восемь стран. От России они получили абсолютно либеральный ответ: мол, приезжайте, будем рады вас видеть, а налоговые условия прочитайте в нашем Налоговом кодексе. В Польше им написали: 12 лет освобождения от налогов, бесплатный кусок земли, инфраструктура за наш счет, все социальные конфликты за наш счет в течение 12 лет. И Volkswagen вложил в создание производства огромные деньги. Все крупные проекты связаны с такого рода льготами.

Поэтому, на мой взгляд, механизм особых зон - особенно на переходный период - необходим. Потом, когда начинает работать кооперационная технологическая цепочка, от этого механизма можно постепенно отказываться.

Потом, в зонах главное - не льготы. Главное в зонах - упрощенный режим администрирования: очень быстрое предоставление всех прав на землю, инфраструктуру и т. д. "Дедушкина оговорка" - сегодня налоговая реформа идет в одну сторону, но у инвесторов нет уверенности, что через 5 - 10 лет она не повернет на 180 градусов. Мне говорят: давайте создавать условия для всей страны. Я говорю: нет проблем, давайте внесем "дедушкину оговорку" в закон, кто готов подписаться? Никто. Тогда почему мы не можем зафиксировать это правило для конкретной территории, для крупного прямого инвестора, как российского, так и иностранного, чтобы выиграть в конкуренции за капитал? В списке приоритетов инвесторов в особых зонах лишь на 6-м месте идут налоговые освобождения и прочие льготы.

Следующий пункт в нашей промышленной политике связан с активной промышленной политикой там, где у государства высокая доля присутствия, - это в первую очередь авиация, это ВПК, АПК, естественные монополии. Здесь нужна концепция развития и реструктуризации отраслей, за государство это никто не сделает.

Еще один сегмент промышленной политики - там, где государство высоко представлено как регулятивный орган: это недра и ресурсопользование, лесной сектор. Режимы в этих областях определяет государство, и абсолютно все зависит от того, насколько либеральны, стабильны и прозрачны эти режимы.

- Бизнесмены говорят, что отмена инвестиционной льготы по налогу на прибыль сильно ударила по ним.

- Глава по налогу на прибыль - результат консенсуса. Она была полностью переписана после того, как вышла из Минфина, в соответствии с пожеланиями бизнеса. Налоговая нагрузка в реальности не возросла. Для тех, кто на 100% использовал инвестиционную льготу и кто не провел переоценку основных фондов и не ввел ускоренную амортизацию, налоговая нагрузка в реальности могла возрасти на 3 - 4%. Это не критично. Для основной же массы предприятий произошло явное снижение налоговой нагрузки. Один открытый список затрат чего стоит! Мы ориентировались на то, что корпорации начнут не "государство-корпорацию" строить, а своими корпорациями заниматься, немножко совесть проснется. Думаю, что в ближайшие два года удел поступлений налога на прибыль скорее всего тяжелый. Но когда-то это надо было делать, если не в эти относительно благоприятные годы, то я не знаю, когда это будет возможно. Должна сформироваться практика - в том числе и судебная - применения этого налога.

- Когда будет проведен тендер на строительство терминала "Шереметьево-3"?

- Там есть проблемы. На мой взгляд и взгляд моих коллег, ситуация в аэропорту достаточно критическая. Не с точки зрения безопасности полетов или текущего финансового положения, а с точки зрения перспектив. Есть "Домодедово", который динамично развивается, есть "Внуково", который предварительно решено передать городу Москве. В обоих местах есть хороший запас земли для строительства взлетно-посадочных полос. В отличие от "Шереметьево", где пришлось бы сносить такое количество дачных поселков и платить такие компенсации, что это просто невозможно. Встал вопрос: как развиваться? "Аэрофлот" вложил $13 млн в создание этого терминала - "Шереметьево-3". Но для того, чтобы этот проект нормально довести до конца, нужен международный инвестор. В терминал нужно вложить не меньше $300 млн. Международный инвестор необходим еще и потому, что не хватает у нас менеджерских и технологических сил на то, чтобы справиться со всеми проблемами, сложившимися в аэропорту. Я считаю, что тендер должен быть сформулирован таким образом, чтобы инвестор знал заранее, сколько он должен вложить в строительство терминала N 3, какие права он получит на управление, какой режим доступа к инфраструктуре и т. д. Критериями определения победителя должны быть объем инвестиций, сроки строительства и сроки управления всем этим хозяйством. Начальный период окупаемости я предлагаю определить в восемь лет, кто уложится в меньший срок - тот и победил. То есть инвестор вкладывает $300 млн, получает в собственность 25 - 30% нового терминала, управляет всем комплексом в течение определенного срока и потом передает его российскому оператору. Вот и вся интрига.

Процессу дальнейшей демократизации России будет способствовать проект нового федерального закона "О саморегулируемых организациях"  »
Юридические статьи »
Читайте также