Прореформировавшиеся Владимир Путин похоронил административную реформу

Вчера был опубликован указ президента "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти". От него сенсаций не ждали – президент должен был переутвердить сформированную еще в марте структуру правительства и переназначить министров. Оптимисты еще надеялись на исправление явных ошибок, допущенных ранее разработчиками административной реформы. Вместо этого случилась настоящая сенсация: из указа следует, что административная реформа так и не состоялась.

Свобода нормотворчества

Владимир Путин еще в 2001 году в послании Федеральному собранию не просто призвал к проведению административной реформы, но и объяснил, что она должна разнести разные госфункции по разным госорганам.

9 марта Владимир Путин издал указ, по которому федеральные министерства осуществляют "функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами президента РФ и правительства РФ сфере деятельности". Другими словами, именно министерства устанавливают правила игры, причем не только для себя, но и для всех. Федеральная служба осуществляет "функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности". Служба "не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами президента". Федеральное агентство осуществляет "функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору" и опять же "не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами президента". До сих пор все было правильно.

Однако тот же указ административную реформу как породил, так и изувечил. Во-первых, контроль был смешан с надзором, хотя контроль (лицензирование, регистрация и т. п.) – это почти регулирование; надзор же – это проверка того, как осуществляется регулирование. Во-вторых, тем же указом президент подчинил контрольно-надзорные органы министрам-правоустановителям. В-третьих, открыл двери для дальнейших нарушений принципов административной реформы: следующими указами президент может дать контрольно-надзорным органам правоустановочные функции.

И вот вчера вышел еще один указ президента. Вместе с утверждением новой структуры правительства он продолжает разрушать принципы административной реформы. В пункте 8 сказано: "Федеральные органы исполнительной власти (министерства, службы, агентства.– Ъ), руководство которыми осуществляет правительство РФ, исполняют функции по принятию нормативных правовых актов наряду с другими функциями, предусмотренными указом президента от 9 марта 2004 года". Иными словами, теперь президент уже не различает органы исполнительной власти, которые оказываются равными в нормотворчестве. Круг замкнулся – административную реформу можно было и не начинать.

Премьер стал министром

При этом нельзя утверждать, что разработчики административной реформы не понимают, что своими действиями они эту реформу губят. Они даже частично исправляют свои ошибки.

По указу от 20 мая появляются контрольно-надзорные органы, хотя бы отделенные от министров. Таких, однако, меньшинство. Пункт 3 этого указа, пролоббированный премьером Михаилом Фрадковым, вывел из-под Виктора Христенко службы по технологическому и атомному надзорам, подчинив их правительству (то есть непосредственно премьеру), а из-под Юрия Трутнева – половину бывшей службы по экологии и природопользованию. Эту службу разделили: службу по экологии отдали премьеру, а по природопользованию оставили господину Трутневу. Три ставшие "премьерскими" службы объединили в один надзорный орган.

Источники Ъ утверждают, что у Михаила Фрадкова были более амбициозные планы – он хотел вывести из-под министров практически все надзоры. Не вышло: то ли Кремль не захотел слишком усиливать премьера, то ли министры сумели отбиться от его претензий на подчиненные им структуры. В порядке компенсации главе правительства отдали еще пять служб и агентств. Но они надзорами не являются: это забытая в указе от 9 марта Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (она осталась в нетронутом реформой состоянии), Федеральные службы по тарифам, по государственной статистике (премьер забрал их у Германа Грефа), Федеральное космическое агентство и Федеральное агентство по атомной энергии (премьер забрал их у Виктора Христенко). Премьер намеревался забрать у Виктора Христенко еще и Федеральное агентство по промышленности, чтобы сделать из него Министерство оборонной промышленности, но был вынужден отступить.

Подвиг Леонида Реймана

Лозунгом административной реформы было сокращение числа министерств. И практически никто не ждал, что во время технической паузы, которая отделяла временное правительство от постоянного, появится новое министерство. А вот Леонид Рейман не просто ждал, а сумел добиться невозможного. Он вернул себе статус министра: Министерство транспорта и связи разделилось, и господин Рейман возглавил Министерство информационных технологий и связи. К этому министерству отошли Федеральное агентство связи и Федеральная служба по надзору в сфере связи. И даже это еще не все – будет образовано еще Федеральное агентство по информационным технологиям. Игорь Левитин тоже остался не внакладе – он за контроль за связью и не держался, зато получил еще одно, забытое в указе от 9 марта, Федеральное агентство – по геодезии и картографии.

Административный спурт господина Реймана источники Ъ объясняют, во-первых, его личной близостью к президенту, а во-вторых, умело организованной пиар-кампанией, хитом которой была необходимость приоритетного внимания государства к информационным технологиям. В итоге он отстоял право единоличного контроля над сферой связи.

Министром вчера стал не один Леонид Рейман. Президент переназначил всех мартовских министров, вице-премьера Александра Жукова и начальника аппарата правительства Дмитрия Козака, который остался в ранге министра. Фантомами остались федеральные налоговая и таможенная службы. По указу от 9 марта они есть, фактически же они по-прежнему Министерство по налогам и сборам и Государственный таможенный комитет – дело в том, что для их ликвидации необходимо изменить несколько законов, а это еще не сделано.

Смерть РФФИ

Еще одна сенсация вчерашнего указа – ликвидация Российского фонда федерального имущества. Его функции отошли Федеральному агентству по управлению федеральным имуществом (ФАУФИ). В пору их раздельного существования Минимущество (преобразованное 9 марта в ФАУФИ) отвечало за управление госимуществом и за выработку программ приватизации, РФФИ оценивал госимущество и непосредственно организовывал его распродажу. Вероятно, РФФИ так и не смог пережить своего бывшего руководителя Владимира Малина, который был отстранен от должности, став фигурантом по делу ЮКОСа в связи с мировым соглашением, которое эта компания заключила с РФФИ и по которому РФФИ от лица государства отказался от любых претензий в связи с приватизацией компании "Апатит".

Теперь ФАУФИ само подготовит списки для дополнительной приватизации, само назовет их стартовую цену и само распродаст государственное имущество. И кто после этого скажет, что в новом правительстве государственные функции недостаточно разведены?

"Функции РФФИ – это не госфункции"

Свое последнее интервью в должности временно исполняющего обязанности председателя Российского фонда федерального имущества (РФФИ) Кирилл Томащук дал корреспонденту Ъ Алене Корнышевой еще до появления указа президента от 20 мая #314.

– РФФИ уживется с Федеральным агентством по управлению федеральным имуществом?

– На заседании правительства, на котором обсуждалась приватизация, был провозглашен так называемый принцип "двух ключей". Отчуждать либо обременять имущество (отдавать его в залог либо сдавать в аренду) нужно двум независимым государственным ведомствам – так мы достигнем прозрачности и эффективности этого процесса. Второе: большинство функций, которые осуществляет РФФИ,– это не госфункции, они не свойственны государству и органам исполнительной власти; это прежде всего продажа госимущества, а также реализация высвобождаемого военного, конфискованного, арестованного и бесхозного имущества. Это два независимых направления деятельности, и совмещать их с приватизацией сложно.

– Может быть, функции продажи имущества передать коммерческим структурам?

– Я уверен, что с точки зрения пропускной способности фонд в состоянии освоить и существующие объемы приватизации, и даже значительно большие. Если же говорить о том, кто будет продавать имущество эффективнее – госфонд или частная структура, то надо иметь в виду, что частные фирмы могут потребовать вознаграждение, даже если имущество никто не купит (а у нас низколиквидные активы, пакеты акций размером от 5 до 25%, занимают половину в структуре нераспроданного имущества), тогда привлекать частные фирмы может оказаться накладным. И еще один очень важный аспект: за год законность проведения продаж, организованных РФФИ, оспаривается в трех-четырех случаях, потому что есть понимание ответственности. Если передать это в частные руки, то ситуация с судебными спорами скоро может напоминать ту, которая складывается с делами о банкротстве.

Как будет выглядеть воссозданное Министерство связи

По предварительным данным, структура Министерства информационных технологий и связи будет выглядеть так: в него войдут два федеральных агентства — Федеральное агентство связи (ФАС) и Федеральное агентство по информатизации, а также надзорный орган — Государственная служба надзора в сфере связи (ГСН). ФАС и ГСН переходят в новое министерство из Минтранссвязи (руководители этих ведомств назначены еще в апреле), а агентство по информатизации будет сформировано с чистого листа. О необходимости создания выделенной структуры, занимающейся вопросами информатизации, Леонид Рейман заявлял в интервью ”Ъ“, опубликованном во вчерашнем номере.

В структуре прежнего Минсвязи существовали департаменты, работавшие по «тематическому» признаку (департамент электросвязи, департамент почтовой связи, департамент информатизации и т. д.). Каждый из них мог заниматься как разработкой отраслевых нормативных документов, так и функциями надзора. Описывая новую структуру министерства, источник в ведомстве пояснил, что основная идея формирования новой администрации связи повторяет принципы административной реформы — разделить правоустанавливающие, правоприменительные и надзорные функции. Например, до административной реформы Минсвязи выступало и разработчи ком, и заказчиком госпрограмм — например, "Электронной России". В новой структуре Минсвязи по-прежнему сможет являться разработчиком, функции же заказчика перейдут к федеральным агентствам.

По информации ”Ъ“, первые кадровые назначения в новом Минсвязи ожидаются в течение одной-двух недель.

Минкульт обзавелся надзорной службой

Вчера указом президента была образована подведомственная Министерству культуры и массовых коммуникаций Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия. О необходимости создания такой службы еще два месяца назад говорил замминистра культуры Леонид Надиров. В новой структуре правительства это предложение Минкульта было учтено. Теперь в подчинении Минкульта появилась влиятельная федеральная структура, в ведение которой попадают очень важные и финансово привлекательные направления в сфере культуры и СМИ. Как сообщили Ъ в Минкульте, предполагается, что новая служба будет осуществлять контроль в области охраны, сохранения и использования памятников, предоставления лицензий на осуществление деятельности по реставрации памятников истории и культуры. К сфере ответственности службы может быть отнесен и контроль за соблюдением порядка учета, хранения и использования фондов музеев, архивов, библиотек, а также контроль за культурными ценностями, перемещенными в страну во время второй мировой войны. Кроме того, службе должны быть переданы функции по регистрации СМИ, лицензированию теле- и радиовещания и предоставлению лицензий на осуществление деятельности по воспроизведению и изготовлению экземпляров аудиовизуальных произведений и фонограмм на всех видах носителей. Как сообщили Ъ в Минкульте, в течение недели должно быть проработано и передано в правительство положение о Федеральной службе по надзору в сфере культуры и средств массовых коммуникаций, и только после этого будет утверждена ее структура и названо имя руководителя.

Гидрометеослужба вернула самостоятельность

Создание в структуре правительства Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, подчиненной непосредственно премьеру, вызвало бурную радость у руководителей этой отрасли. "Наконец-то разрешилось недоразумение, которое было заложено изначально",– заявил Ъ и. о. главы Росгидромета Александр Бедрицкий. По его словам, "недоразумение" заключалось в том, что ранее гидрометеослужбе планировалось отвести статус федерального агентства в рамках одного из министерств: "Речь шла о Минприроды, Минсельхозе, МЧС и даже Минэкономразвития". И. о. главы Росгидромета напомнил, что в новейшей истории России его службу лишали самостоятельности дважды: в конце 1991 года передали в Министерство экологии и природных ресурсов, а в мае 1998-го – в Госкомэкологию. В первом случае гидрометеослужба восстановила независимый статус через полгода, а во второй раз – через четыре месяца. По словам Александра Бедрицкого, его служба сохранит за собой госнадзор за "активными воздействиями на гидрометеорологические процессы" (принудительный спуск снежных лавин, обезвоживание дождевых и градовых облаков или, наоборот, их наполнение) и соблюдением лицензионных условий на работы в области гидрометеорологии и смежной деятельности. "Мы очень рады, что гидрометеослужбу восстановили в том виде, в каком она всегда была в России,– атрибута государственности, как армия. И то и другое должно подчиняться непосредственно правительству, а не какому-то ведомству",– заявил Ъ директор Гидрометеоцентра РФ Роман Вильфанд.

Николай Вардуль, Константин Смирнов, Ольга Плешанова, Арина Бородина, Сергей Петухов

Правительство додавит бюрократов Новые законопроекты будут проверять на коррупционность  »
Юридические статьи »
Читайте также