Касса Минфина

Автор налоговой реформы в России, первый замминистра финансов РФ Сергей Шаталов - специально для "Времени МН"

— Сергей Дмитриевич, этим летом президент РФ Владимир Путин призвал оглянуться и посмотреть на ход налоговой реформы. Сейчас правительство подтвердило свое намерение продолжить реформу. Кто будет определять налоговую политику в стране? Снизится ли налоговое бремя?

— Налоговая реформа готовилась еще с 1993 года. Именно тогда разрабатывались первые варианты Налогового кодекса. После многочисленных обсуждений и согласований в 1998 году удалось принять первую часть НК. Тем самым были решены многие важные вопросы, связанные с дефинициями, правами и обязанностями участников налоговых правоотношений, с налоговым контролем и налоговыми правонарушениями. Но, по сути, реформа пошла рекордными темпами с 2000 года, когда был принят первый пакет из 4 глав второй части НК, дополненный затем другими главами. Параллельно проводилась отмена значительного числа налогов, в первую очередь — оборотных.

В этом году президент поставил перед правительством вопрос: а можно ли дальше механически снижать налоговое бремя? Анализируя ситуацию, мы пришли к выводу, что надо продолжать снижение налогового бремени, но движение по этому пути должно сопрягаться с учетом возможностей государства. Резервы есть. Необходимо снижать государственные расходы, повышая их эффективность. Это позволяет проводить реформу дальше, не останавливаясь на достигнутом. Есть понимание и того, в каком направлении нужно двигаться дальше. Сейчас в правительстве вырабатывается график дальнейших преобразований налоговой системы. Конечно, в этом вопросе есть определенные разногласия. Одни настаивают на самых радикальные шагах, другие более осторожны.

Все согласны с тем, что налог с продаж отменяется с 2004 года. К этому вопросу мы больше не возвращаемся. Это политически важный шаг — государство подтверждает свои предыдущие решения. Кроме этого, будет полностью пересмотрен весь комплекс имущественных налогов. Причем этот пересмотр далеко не полностью обеспечит компенсацию доходов, выпадающих от упразднения налога с продаж. Цифры такие. Налог с продаж в 2004 году мог бы принести регионам около 70 млрд рублей, а увеличение поступлений от налогов на имущество может составить не более 20-25 млрд рублей. Разница — это и есть снижение налоговой нагрузки. При этом регионы не должны пострадать, федеральный бюджет должен взять на себя компенсацию выпадающих доходов.

Что же касается вопроса, кто будет ответственен в правительстве за налоговую политику, то никаких перестановок в этом вопросе не предвидится. За выработку налоговой политики отвечает Минфин, но мы очень тесно координируем свою деятельность с другими министерствами и ведомствами, и прежде всего с Министерством экономического развития и торговли.

— Давайте вернемся к налогу с продаж. Почему регионы, если федеральный бюджет берет на себя всю ответственность, в числе которых и Москва, так болезненно реагируют на отмену этого налога?

— Москва собирает больше всех поступлений по нему. И поэтому тревога столичных властей по этому поводу понятна. В этом году, когда обсуждали отмену налога на пользователей автодорог, наиболее пострадавшей стороной также была Москва. И те меры, которые были предусмотрены, в частности, увеличение земельного и транспортного налогов, перераспределение акцизов на нефтепродукты, далеко не полностью компенсировали выдающиеся доходы столицы. Поэтому при выделении дополнительных субвенций из федерального бюджета больше всех получила Москва.

Сходная ситуация будет с налогом с продаж в следующем году. Пока окончательного варианта компенсаций нет. В базовых предложениях — полностью передать регионам акцизы на нефтепродукты (пока что с 1 января следующего года этот акциз будет делиться в пропорции 60 на 40 в пользу регионов). Думаю, если механизм взимания этого налога будет достаточно отлажен, то у регионов не возникнет дополнительных вопросов.

— Многие эксперты утверждают, что Минфин — заинтересованное лицо, которое в первую очередь думает о том, как наполнить бюджет, и не его дело заниматься выработкой фискальной политики...

— С уважением отношусь к гусару, который рискует собственными деньгами. Хуже, когда он ставит на кон полковую кассу. А Минфин как раз и блюдет эту полковую кассу, и, конечно же, он должен смотреть за доходами и расходами бюджета, вырабатывая фискальную политику государства. Но я не могу согласиться с тем высказыванием, что фискальная направленность является в нашей политике преобладающей. Факты как раз говорят об обратном. Налоговая нагрузка за последние годы в России постоянно снижается: если в 2000 г. она составляла примерно 34% от ВВП, то в 2003 году она снизится до 30,7%. В этом же направлении мы предлагаем идти и дальше. Как я уже говорил, будет отменен налог с продаж и пересмотрен комплекс имущественных налогов. Следующая задача — это снижение эффективной ставки Единого социального налога (ЕСН), которое является нашей центральной задачей. Это должно способствовать дальнейшему выводу из тени заработной платы. Снижение должно происходить не маленькими шагами, а должен быть преодолен некий порог чувствительности — ставка должна уменьшиться минимум на 5 пунктов.

Сейчас рассматриваются два варианта: либо снижение базовой ставки с 35,6% до 30% с сохранением или расширением диапазона ее применения, либо ставка сохраняется, но диапазон ее применения заметно сжимается. Каждый из этих вариантов достаточно емок по своим финансовым последствиям. Цена вопроса — примерно 160 млрд рублей в год. Налог может быть снижен с 2005 года. Попутно замечу, что эффективная ставка ЕСН ежегодно снижается за счет того, что налог принципиально не менялся в течение трех лет. Инфляция и быстрый рост заработной платы приводят к тому, что ежегодно эффективная налоговая ставка снижается примерно на 1,5 пункта. По итогам 2001 года она была около 31,5%, а в 2002 году составит меньше 30%.

— Многие ваши оппоненты утверждают, что снижение ЕСН на 5 пунктов недостаточно и надо идти дальше.

— Действительно, было бы очень здорово снизить эту ставку до 20%. Но надо оценить все последствия такого шага Кто и как возьмет на себя обязательства бюджета в отношении пенсионеров. Сокращение поступлений социального налога влечет возложение на федеральный бюджет дополнительных обязательств по финансированию базовой пенсии граждан. Я уже называл цифру в 160 млрд рублей. Такая тяжелая гиря не позволяет парить и заставляет семь раз отмерить, прежде чем резать. Оговорюсь, что это консервативная оценка, полученная в предположении, что теневая заработная плата не будет сразу же легализована. В то же время мы рассчитываем и на качественное улучшение ситуации, что может снизить потери, скажем, до 100 млрд. Поэтому задача более радикального снижения ЕСН — задача не сегодняшнего дня, хотя отказываться от такой цели мы не собираемся. Есть и другая группа предложений. Она сводится к тому, чтобы ставку ЕСН снизить, одновременно передав часть обязательств по социальному страхованию самим гражданам. Думаю, что в обозримой перспективе эта задача вообще невыполнима. Невыполнима политически. Общество этот шаг однозначно воспримет как увеличение подоходного налога. В этом случае будут поставлены под сомнение все заявления правительства и президента о том, что налогообложение граждан снижается.

— Да, действительно, оборотные налоги, как надеются многие предприниматели, уйдут с 2004 года в прошлое. Но зато увеличиваются имущественные и земельные налоги для юрлиц, вводится новый транспортный налог. Кроме этого, вы говорили, что будет увеличен налог на имущество физических лиц в 3-5 раз, а само имущество будет оцениваться по рыночной стоимости. Какое же это уменьшение? Правительство из одного кармана выкладывает деньги, а в другой требует немедленно положить...

— Я никогда не говорил о том, что налог на имущество физических лиц будет повышен в несколько раз. Я заявлял, что объем поступлений по этому налогу возрастет. Это принципиально разные вещи. О чем идет речь? Давайте вернемся к гражданам. Сегодня этот налог в основном строится на оценке БТИ. Это оценка дает абсолютно разные результаты даже для однотипного жилья. Очень многое зависит от того, кто и когда приобрел или получил в собственность жилье. У того, кто приобрел жилье недавно, оно оценено по рыночной стоимости, и платит он больше. Тот, кто владеет жильем давно и соответственно имеет старую оценку БТИ, платит по пониженной ставке. Однажды я попробовал порасспросить у случайных людей, какую сумму налога на имущество они платят. Пользуясь случаем, спрашиваю и вас...

— 20 руб. 84 копейки за однокомнатную квартиру ежемесячно.

— Налог не платится ежемесячно, а многие вообще путают его с коммунальными платежами. В любом случае для большинства граждан эти суммы крайне незначительны, и большинство населения не знает, каким налогом оно обременено. Тем не менее даже эти суммы было бы нецелесообразно взять и механически повысить, скажем, в два раза. Мы исходим из того, что объект налогообложения должен сохраниться. Это здания, строения и сооружения, а налоговая база должна рассчитываться по рыночной стоимости. Вопрос в том, как определяется рыночная стоимость. Здесь основные полномочия должны быть переданы регионам. Во многих случаях и особенно на первых этапах именно они должны определять по упрощенной модели рыночную стоимость жилья, которая, кстати, должна быть оспариваема...

— Каким образом?

— Взять и не согласиться. Сказать, что это неправильная оценка стоимости квартиры и привести свои обоснования. Ну, например, у соседа похожая квартира оценена гораздо ниже.

— Но ведь существует понятие налоговой тайны. Кто же вам скажет, во сколько оценена его квартира?

— Налоговая тайна действует в том случае, если ваш сосед не рассказал, сколько он платит за свою квартиру. Схема, конечно, очень условная. Я не говорю о том, что вы должны ориентироваться на то, какие налоги платит ваш сосед. Но любой гражданин может не согласиться с тем, что его квартиру оценили, например, в 100 тысяч долларов. Плюс у риелтеров есть такая информация. Это тоже является основанием, чтобы брать какие-то оценки.

— Но в любом случае рыночная оценка жилья даже по действующим ставкам предусматривает увеличение налоговой нагрузки на граждан.

— Это в том случае, если сохранить действующие ставки. Мы же предлагаем с переходом на рыночную оценку раз в десять сократить налоговую ставку. К тому же должен быть предусмотрен защитный механизм в виде достаточно высокой необлагаемой базы. Причем для разных регионов разный. То есть если квартира по рыночной стоимости оценена, грубо говоря, в 10 тысяч долларов, то с ее владельцев можно, например, не брать налог на имущество. В то же время если за гражданином числится несколько таких квартир или одно жилье стоимостью, скажем, 1 млн долларов, то он и должен платить соответственно. И местные власти в этом вопросе должны иметь большую свободу. И по определению необлагаемой налоговой базы, и по установлению самих ставок, и по предоставлению налоговых льгот. Федеральный же закон должен определять только общие рамки.

— То есть, по вашим предположениям, социально не защищенная категория граждан не пострадает. Основной упор будет сделан на богатых?

— Именно так. И я не вижу ничего зазорного в том, что богатые будут платить больше, чем бедные. Это даже не ударит по их карману. При этом еще раз повторяю: брать сегодня большие налоги с населения государство не собирается, не имеет возможности и даже не ставит своей целью.

— Как насчет имущественных налогов с предприятий?

— У нас огромные претензии к тому, как сконструирован этот налог, как он работает и т.д., и т.п. Опять же мы исходим из того, что под налогообложение должны подпадать здания, сооружения, строения и основные средства.

— А земля?

— Земля пойдет по земельному налогу. В будущем, видимо, начиная с 2006 года, мы ставим перед собой цель введения единого налога на недвижимость, который требует очень большой подготовительной работы. Нужны кадастры земли и собственности, механизмы рыночной оценки. Сейчас мы технически не готовы к такому налогу. Эксперимент, который в течение нескольких лет проводился в Твери и Великом Новгороде, показывает, что этот налог вводится с огромным трудом. В Твери он так и не был введен, хотя была проделана большая подготовительная работа — составлен кадастр земли, обнаружены сотни неучтенных зданий. В Великом Новгороде пошли по другому пути. Под налогообложение попали только те предприятия, у которых и земля, и объекты недвижимости находятся в собственности. Поэтому число налогоплательщиков не очень велико, объем поступлений сравнительно мал.

Отвлекаясь теперь от земли и недвижимости и возвращаясь к налогу на имущество предприятий, подчеркну, что необходимо пересмотреть саму налоговую базу и, что очень важно, принять решение по тотальному пересмотру льгот. Вы, наверное, удивитесь, но наш анализ показывает, что сегодня под налогообложение попадает только 40% имущества! Остальные 60% льготируются федеральным законом. Нужна ревизия налоговых льгот. Сокращение льгот, по-видимому, позволит не только обойтись без повышения налоговых ставок, но даже получить дополнительные 20-25 млрд рублей, о которых я упоминал раньше. При этом мы готовы пойти даже на то, чтобы этот налог платили государственные органы власти, которые сегодня освобождены от такой обязанности. Такой налог может быть введен с начала 2004 года.

— Но в таком случае получается, что налоговая нагрузка на предприятия все же возрастет. Вспомните, как вышло с налогом на прибыль. Максимальная планка была снижена с 35 до 24%, но при этом у предприятий отобрали инвестиционную льготу. Теперь все жалуются, что платят больше.

— Если посмотреть в целом, как уплачивается этот налог сегодня, то мы собираем примерно 90% от тех сумм, которые получали в прошлом году. Сегодня достаточно популярны высказывания, суть которых сводится к следующему. Раньше по налогу на прибыль предприятия могли воспользоваться инвестиционной льготой, которая позволяла снизить на 50% налоговую базу. То есть вместо 35% предприятия платили 17,5%. Сейчас ставка равна 24%. Отсюда делается вывод, что платить стали на 6,5% больше. Но это некорректное сравнение. Некорректно оно по нескольким причинам. С одной стороны, ставки можно сравнивать только если сопоставимы налоговые базы, а новая налоговая база значительно меньше прежней, поскольку многие затраты, которые в прошлом не принимались к вычету, теперь учитываются практически без ограничений. Плюс новая амортизационная политика. Причем эффект от пересмотра норм амортизации оказался больше, чем мы предполагали. В расчетах на 2002 год мы исходили из того, что амортизационные отчисления увеличатся примерно на 25-30%. Фактически в этом году они увеличились на 90%, а в некоторых отраслях — в полтора-два раза. Кроме того, налогоплательщик получил возможность создавать разнообразные резервы. В частности, резервы по сомнительным долгам.

Еще один момент. Инвестиционная льгота методологически неправильна, поскольку позволяет одни и те же затраты списывать дважды. Вначале в рамках самой инвестиционной льготы налоговая база уменьшается на сумму произведенных расходов, а потом та же самая сумма второй раз списывается на расходы через амортизацию. Наконец, самый важный момент. Эта льгота существовала прежде всего для крупных предприятий, а для среднего и малого бизнеса она практически непринципиальна. Точно так же ею не могли воспользоваться новые предприятия, осуществляющие капиталовложения, но не имеющие прибыли. Экспертный анализ показывает, что для тех предприятий, которые направляли на капиталовложения не более 30% прибыли, новый режим налогообложения значительно более выгоден.

— А как же задолженность?

— Переходя с этого года на метод начисления, предприятия сформировали специальную налоговую базу переходного периода, в которую попала практически вся дебиторская задолженность, накопленная на 1 января 2002 года. В отношении нее также должна применяться ставка в 24%. Фактически это дополнительный налог, растянутый для большинства предприятий на весь 2002 год, а для некоторых предприятий — на более длительный срок. Но уже начиная с 2003 года у многих отпадет необходимость платить этот дополнительный налог. Это будет означать, что сумма налога на прибыль уменьшится еще больше.

А теперь давайте вернемся к вашему вопросу о том, увеличится ли налогообложение бизнеса в связи с отменой льгот по налогу на имущество предприятий. Отвечаю: нет, не увеличится. Потому что из-за отмены налога с продаж бюджет потеряет примерно 70 млрд рублей, а отмена льгот может принести не более 25 млрд рублей.

— Правительство анонсировало планы по снижению ставки НДС. Когда и насколько?

— НДС можно снижать без существенных потерь для бюджета до 17,5%. Для этого нужно отменить все льготы и пониженную ставку в размере 10%. Это решение достаточно трудное, даже если оно разумное. Почему? Пониженная ставка применяется к социально значимым товарам и СМИ, и вы понимаете, как трудно принимать по таким вещам депутатам решение, особенно в предвыборный период. На мой взгляд, его невозможно провести через Думу ни в 2003-м, ни в 2004 году. Поэтому такая задача должна ставиться немного позже — хотя бы с 2005 года. Хотя, как мне кажется, более продуктивной является идея сохранения двух ставок — максимальной и минимальной — со снижением максимальной ставки НДС до 17-18%.

— Готов ли Минфин, как это предлагает МЭРТ, пойти на более радикальное снижение НДС? Например, до 15%?

— Если мы найдем где-то дополнительно миллиардов 300 рублей, то почему бы и нет?

— Экономический рост на уровне 4% в год, как утверждает замминистра экономики Аркадий Дворкович, позволяет снижать без потерь для бюджета ставку НДС на 1% ежегодно.

— А кто говорит, что это безнадежная задача? Если мы не будем увеличивать объем расходов в абсолютном выражении или даже сумеем сокращать бюджетные расходы. Но это очень ответственная задача, к ней нельзя подходить наскоком. Решая ее, не будем забывать и о том, что благоприятные нефтяные цены сегодня обеспечивают налоговые поступления в размере около 2% ВВП. К весне следующего года должны быть проанализированы возможности сокращения расходов, что позволит уточнить диапазон налоговых новаций.

— Будет пересматриваться налогообложение ТЭК?

— ТЭК — достаточно тонкий вопрос. Мы в этом году с введением налога на добычу полезных ископаемых резко увеличили объем налоговых поступлений. Во многом благодаря высоким ценам на нефть. Налог сконструирован достаточно оригинально и в том виде, в котором он сейчас действует, является сложным компромиссом в диалоге между бизнесом и государством. В чем компромисс выразился? Была предусмотрена специальная формула, при которой, если цены очень низкие, нефтяная отрасль налог на добычу полезных ископаемых не платит вообще или платит его в минимальных размерах. Зато чем выше цены, тем больше государство получает. То есть, с одной стороны, государство взяло на себя риски, связанные с падением цен, с другой стороны, за такое хеджирование отрасль готова дать дополнительные доходы бюджету в случае высоких цен. Мы видим возможность для того, чтобы несколько пересмотреть эту формулу, но думаю, прежде необходимо провести серьезные консультации. Такой диалог произойдет в ближайшее время.

— Будет ли отменен контроль над расходами граждан, который малоэффективен?

— Та система, которая существует сегодня, изначально была сконструирована таким образом, чтобы механизм контроля формально существовал, но реально не мог бы быть использован. Ситуация неверная, абсолютно неправильная. Поэтому вопрос здесь стоит ребром: либо мы совершенствуем систему контроля, которая, кстати, применяется почти во всех странах мира, либо полностью отказываемся от контроля и расписываемся в собственном бессилии.

— Вы какой вариант предпочитаете?

— Первый. Должна быть работоспособная система контроля, позволяющая доначислять неуплаченные налоги, но вполне допускаю, что правительство примет по этому вопросу другое решение.

— Бюджетный кодекс предполагает распределение налоговых доходов в пропорции 50 на 50. Регионы жалуются, что эта норма не выполняется и центр оставляет регионы без доходов.

— Норма 50 на 50, на мой взгляд, неидеальна. Ее можно выдержать, если рассматривать федеральный бюджет и консолидированный бюджет всех регионов, но она абсолютно нереализуема в разрезе каждого региона. Устанавливать налоги таким образом, чтобы в каждом регионе было 50 на 50, — задача из области утопических. Поэтому, на мой взгляд, должен быть принципиально изменен подход к формированию бюджетов. Регионы и местные органы должны иметь достаточные источники формирования своих бюджетов. Наверное, необходимо пересмотреть закрепление налогов за теми или иными уровнями бюджета. В частности, это касается налога на имущество предприятий. Сегодня это региональный налог, который делится пополам между региональным и местным бюджетами. Не исключено, что он будет передан муниципалитетам, что потребует введения так называемых отрицательных трансфертов, поскольку сразу же появятся территории с избыточными налоговыми доходами, равно как территории, не обеспеченные доходными источниками.

Сегодня на федеральный уровень поступает примерно 57% налоговых доходов. Но необходимо учитывать и Фонд финансовой поддержки регионов. Средства из этого фонда направляются на выравнивание условий в различных регионах. С учетом этого обстоятельства доходы федерального и региональных бюджетов примерно одинаковые, а иногда даже не в пользу федеральной казны. Следует также учитывать, что не все налоги формируются внутри территории России. Часть налогов поступает по линии внешнеэкономической деятельности: таможенные пошлины, акцизы и НДС при ввозе на таможенную территорию РФ.

В ходе перераспределения полномочий между бюджетами разного уровня многие позиции подлежат уточнению или пересмотру. В частности, должны быть реализованы некоторые новые подходы. Например, если база какого-то налога более-менее равномерно распределена по стране, то есть основания оставлять такие доходы территориям. Если же такая база распределяется неравномерно, соответствующие доходы следует в максимальной степени централизовать, перераспределяя их затем в рамках межбюджетных отношений.

— Правительство утверждает, что налоговая нагрузка на ВВП в этом году составляет примерно 33%. Но многие эксперты утверждают, что налоговая нагрузка гораздо выше — 37-38%. Откуда возникает такая погрешность?

— По нашим подсчетам, налоговая нагрузка в прошлом году составляла 33,9%, в 2002-м — 32,9%, а в 2003-м составит 30,7%. Расчеты по ВВП мы делаем по статистике Госкомстата и МЭРТа, которые довольно точны. Объем налоговых поступлений также является достоверными данными Казначейства и МНС. Поэтому поделить одну цифру на другую и вывести нагрузку не составляет особой проблемы. Но здесь есть другие вопросы. Правильно ли оценивать налоговую нагрузку именно таким образом? Наверное, точнее было бы учитывать начисленные налоги, а не уплаченные, и относить их к ВВП. Вот такой точной информации, конечно же, мы не имеем. Но любопытно другое. У нас в этом году по консолидированному бюджету имеются дополнительные поступления от реструктуризации задолженности. Они составляют примерно 70 млрд рублей, но налоговая задолженность не увеличивается, что в принципе означает, что эти цифры можно брать за основу. Есть еще один аспект: в ВВП учитывается теневая экономика, а в расчетах налоговых поступлений она не учтена. Если исходить из того, что теневая экономика составляет 20% и она совершенно не платит налоги, то тогда мы выходим на уровень порядка 37% ВВП. Наконец, есть еще один момент. Часто, когда говорят о налоговой нагрузке, рассматривают доходы расширенного правительства. Но правительство получает доходы не только от налогов, но и от приватизации, реализации госзапасов. В доходах (и расходах) бюджетов учитываются также доходы, которые получают бюджетные организации. Если учитывать такие доходы, то легко выйти на уровень 40% ВВП. Но надо понимать, что к налоговой нагрузке такие вещи не имеют никакого отношения.

Беседовал Каха Кахиани

Заплатил налоги - и пей шампанское Бой новогодних курантов возвестит начало нового этапа налоговой реформы  »
Юридические статьи »
Читайте также