По старым рецептам

Власти регионов Северо-Запада пока не стремятся, да и не способны превратить бюджетную политику в инструмент экономического развития

На нынешнем этапе развития России главный "вызов" для региональных властей состоит в том, что бюджеты субъектов Федерации должны обеспечивать не только выполнение социальных обязательств, дополнительно обремененных "монетизацией" льгот, но и создавать благоприятные условия для развития бизнеса. Бюджетная политика обязана стимулировать экономическое развитие регионов, повышать их инвестиционную привлекательность, предусматривать вложение значительных средств в инфраструктуру. Однако анализ бюджетов 2005 года регионов Северо-Запада показывает, что за редчайшими исключениями ничего подобного не происходит.

Разрыв увеличивается

Сравнение бюджетных прогнозов на 2005 год в регионах Северо-Запада демонстрирует увеличение разрыва между относительно благополучными и неблагополучными регионами. Если в Петербурге бюджетные доходы должны вырасти примерно на 30% (при этом они на 14 млрд рублей превысят ориентир утвержденного ранее перспективного финансового плана), а в Новгородской области - на 24% (по консолидированному бюджету), то в Карелии и Вологодской области доходы консолидированного бюджета даже сокращаются в абсолютных цифрах. Власти Калининградской области хоть и прогнозируют рост собственных (без учета федеральных трансфертов) доходов бюджета, однако местные эксперты затрудняются определить, за счет каких ресурсов региональной экономики будет обеспечен подобный подъем.

В других регионах показатели роста бюджетных доходов колеблются вблизи уровня ожидаемой инфляции (10%). Так, в Ленинградской области рост доходов консолидированного бюджета (7%) даже не достигает величины инфляции (так же и в Архангельской области - 5%). Увеличение доходов обусловлено тем, что ряд предприятий, пользовавшихся инвестиционными льготами, начнут уплачивать налог на прибыль - ЗАО "Филип Моррис Ижора" (188,5 млн рублей), ЗАО "Каппа Санкт-Петербург" (8 млн рублей), ЗАО "Веда ПАК" (1,7 млн рублей) и др. Аналогичными причинами мотивируется прогноз роста доходов и в Новгородской области.

Бюджетный рост в Республике Коми власти связывают с надеждами на увеличение прибыли ОАО "Воркутауголь" и ОАО "Шахта "Воргашорская"" (контролируемые ОАО "Северсталь"), а также на расширение деятельности СУАЛа (начнется строительство глиноземного комбината в районе Сосногорска). Кроме того, на 35,7% (до 689 млн рублей) должен вырасти сбор водочных акцизов.

В ряде регионов планируется снижение поступлений от некоторых налогов. Так, весьма болезненным для Коми будет снижение поступлений от налога на добычу полезных ископаемых по нефти на 900 млн рублей (они составят лишь 451,1 млн рублей). А в Архангельской области помимо потерь, вызванных перераспределением налогов в пользу центра (свыше 250 млн рублей), бюджет недополучит более 100 млн рублей налога на доходы физических лиц (НДФЛ) в связи с предоставлением вычетов на постройку и покупку жилья.

Зарабатывать не умеют

Общей тенденцией для регионов является формирование собственных доходов на 90-95% за счет налогов, прежде всего - налога на доходы физических лиц (НДФЛ) и налога на прибыль организаций. При этом сказывается потеря регионами 1,5% налога на прибыль, а также налогов на рекламу и водного налога. Неналоговые доходы, в первую очередь поступления от управления государственным имуществом и, в частности, от его приватизации, составляют чрезвычайно незначительные суммы. Единственное исключение - Санкт-Петербург, где доля неналоговых доходов - 15,3%. В Карелии же доходы от управления госимуществом соизмеримы с затратами на содержание аппарата Мингоссобственности. "Правительство республики не умеет зарабатывать деньги. Акции продать - вот и все идеи", - высказывает распространенную среди местных политиков точку зрения глава МСУ Лахденпохского района Михаил Максимов. Впрочем, такая оценка деловых способностей чиновников справедлива для всех регионов Северо-Запада.

При этом в ряде регионов прослеживается устойчивая тенденция к снижению удельного веса неналоговых доходов. В частности, в Карелии их доля сократилась в три раза (до 1%). В Ленинградской области в 2004 году они составляли 1,6 млрд рублей, а в 2005 году - лишь 1,4 млрд рублей (то есть 6,4% всех доходов бюджета). Та же тенденция имеет место в Республике Коми.

Все регионы без исключения планируют дефицит бюджетов (консолидированных). Впрочем, плановый дефицит - вещь лукавая. В Ленобласти запланирован самый высокий показатель в СЗФО - 11,3%. При этом доходы должны вырасти лишь на 7%. Но сотрудники администрации уверяют, что рост доходов будет не меньше 15% (к прошлому году), ибо таково задание перспективного финансового плана и его необходимо исполнить. Так что и дефицит сократится.

В Петербурге при дефиците 4,4 млрд рублей в 2004 году бюджет исполнен с профицитом 1,2 млрд рублей - поступления по налогу на прибыль оказались выше запланированных на 40%, а по налогу на доходы физических лиц - примерно на 30%.

Заложники конъюнктуры

Есть два региона, которые вряд ли можно обвинить в перестраховке с помощью планового дефицита. В Карелии, где доходы уменьшатся на 5% к уровню 2004 года (хотя при этом планируется рост ВРП на уровне 4%), сказывается снижение поступлений по налогу на прибыль - цены на реализуемую продукцию не могут расти соразмерно затратам, прежде всего росту тарифов на энергоносители. Кроме того, основные бюджетообразующие предприятия (ЦБК "Кондопога", "Сегежа" и др.), как отмечают эксперты, работают с минимальной прибылью.

Стремясь компенсировать сокращение доходов, региональные власти предпринимают ряд фискальных шагов. Так, в два раза повышаются ставки налогов на игорный бизнес, ставки по подакцизным товарам, в 1,5 раза вырастает размер базовой доходности по единому налогу на вмененный доход. Наконец, в Карелии установлены самые высокие на Северо-Западе ставки налога для владельцев транспортных средств. Впрочем, аналогичная попытка предпринималась в 2004 году, но обернулась снижением поступлений на 5 млн рублей.

В Вологодской области снижение темпов роста промышленного производства (промышленный индекс ожидается на уровне 102% вместо 105% в 2004 году) и сокращение объемов прибыли предприятий приведет к уменьшению на 2,5% доходов бюджета. Особый риск связан с прогнозируемым падением на мировом рынке уровня цен на сталь, производимую главным налогоплательщиком региона - ОАО "Северсталь". В этой связи, как подчеркивает руководитель Управления МНС России по Вологодской области Галина Суворова, "одна из наших главных задач - чтобы налог на прибыль ушел с лидирующих позиций, уступив место доходу на имущество и налогу на доходы физических лиц".

Жертвы "монетизации"

Во всех без исключения регионах необходимость финансирования социальной сферы, "усугубленная" монетизацией льгот, вызвала проблемы при формировании расходной части бюджетов. В первую очередь в жертву приносились капвложения в инфраструктуру, создающую институциональные условия для развития бизнеса (инженерная подготовка территорий, строительство головных источников энергообеспечения, капремонт и строительство дорожных объектов и т.д.). О плачевной ситуации с бюджетными вложениями в инфраструктуру в регионах СЗФО (отчасти исключением является Петербург) мы уже подробно писали (см. "Эксперт С-З" N44, 22-28 ноября 2004 года).

В Петербурге, по словам вице-губернатора Михаила Осеевского, "если бы не монетизация, а также потеря налога на прибыль, капвложения могли быть на 10-15% больше. В случае же, если начнет претворяться в жизнь политическое заявление губернатора Валентины Матвиенко - мол, "каждую копейку, которую мы зарабатываем, мы пустим на усиление защиты социально незащищенных слоев", станут утопией надежды руководителей экономического блока администрации на то, что дополнительные доходы бюджета-2005 будут направляться на инфраструктуру.

В Вологодской области для осуществления "монетизации" и повышения зарплат бюджетникам на 20% пришлось отказаться от идеи бездефицитного бюджета и заложить дефицит в размере 1,1 млрд рублей. В Калининградской области "монетизация" потребовала дополнительного выделения около 2 млрд рублей (в целом же социальные расходы составляют 60% бюджета). Никакие серьезные инфраструктурные вопросы не решаются, в том числе в рамках "областной инвестиционной программы" (202 млн рублей) - средства идут в основном на ЖКХ и объекты социальной инфраструктуры.

Примерно в 800 млн рублей обошлась "монетизация" Республике Карелия - как признают чиновники, средства на нее найдены за счет сокращения капвложений, расходов на ЖКХ, сельское хозяйство, охрану окружающей среды и т.д. Региональные власти, отказавшись от первоначальной идеи пойти дальше федерального центра и отменить 50-процентную льготу по ЖКХ, сохранили 50-процентную скидку на закупку дров, бесплатное протезирование, а также установили 250 рублей доплаты ветеранам труда и 300 рублей - труженикам тыла и жертвам политических репрессий.

Новый губернатор Псковской области Михаил Кузнецов, провозгласив необходимость "жить по средствам", секвестировал на 28,6% расходы по всем статьям бюджета области и муниципальных образований. Начальник Главного финансового управления области Татьяна Баринова подтверждает: "Пришлось пойти на значительное сокращение расходов на капитальные вложения, на село". Однако от дефицита уйти не удалось - бездефицитным стал лишь бюджет областной администрации, а консолидированный - запланирован с дефицитом в 2,5%.

На фоне других регионов выделяется Новгородская область, где губернатор Михаил Прусак фактически отказался от "монетизации" региональных льгот (посчитав непомерной цену вопроса - 355 млн рублей) и сохранил их в натуральной форме. Доля социальных расходов декларируется на уровне 58%. Эксперты сомневаются, что бюджет, сверстанный с дефицитом в 3%, удастся исполнить в заданных рамках - в последние годы доходы собираются не более чем на 97% от плана.

В Псковской, Калининградской областях и Карелии ситуацию с бюджетными доходами усугубляет последовательное сокращение доли средств, выделяемых из федерального бюджета.

"Проедание" продолжается

Бюджеты регионов Северо-Запада в подавляющем большинстве не являются эффективным инструментом повышения инвестиционной привлекательности и улучшения экономического климата. Разве что Петербург может считаться некоторым исключением.

Смольный, решив удвоить в 2005 году целевой бюджетный Фонд развития инфраструктуры (он достиг 11,4 млрд рублей), сознательно пошел на увеличение дефицита, составившего 8,6 млрд рублей. Одним из источников финансирования дефицита стало увеличение государственного долга на 3,5 млрд рублей (выпущены государственные ценные бумаги). Кроме того, исключительно на развитие городской инфраструктуры будет использовано 5,5 млрд рублей, получаемых от инвесторов за предоставление прав на объекты недвижимости.

В остальных регионах и отчисления инвесторов, и механизмы заимствований направлены в основном на обеспечение текущих расходов, то есть на "проедание". Например, как поясняет председатель парламентского комитета Республики Карелия по бюджету Николай Зайков, средства, полученные в 2005 году за счет запланированного увеличения госдолга в два раза (до 3 млрд рублей), пойдут "на случай дефицита бюджета", иными словами, будут использованы для латания дыр, если произойдут сбои с исполнением бюджета. Сходная ситуация и в Калининградской области, где в 2005 году планируется привлечь 1,1 млрд рублей (долг должен остаться в пределах 1,6 млрд рублей). Ни о каких инвестиционных и инфраструктурных проектах даже не упоминается.

Единственным регионом, расширяющим бюджетные льготы для инвесторов, оказывается опять же Петербург (об этом мы уже писали). Власти в других регионах, в первую очередь озабоченные пополнением бюджета, напротив, ужесточают налоговые условия для бизнеса. Так, в Республике Карелия отменяются льготы по налогу на прибыль для компаний рудодобытчиков, добытчиков известняка и щебня, для предприятий рыбной отрасли. Под знаком сокращения расходов в Псковской области упраздняется большинство налоговых льгот и бюджетных преференций, которыми, впрочем, пользовались в основном приближенные к прежней администрации предприниматели. Правда, гарантии и льготные бюджетные кредиты, предоставляемые властями многих регионов (как правило, "своим" компаниям), заметного влияния на развитие частного бизнеса и создание необходимой для него инфраструктуры не оказывают.

Упущенные возможности

Анализ бюджетов-2005 регионов Северо-Запада свидетельствует, что финансовая политика властей сводится, как правило, к "проеданию" собираемых в казну средств. Более того, местные власти видят свою главную задачу в том, чтобы, кое-как сводя концы с концами, создать видимость решения проблем "социалки".

Отношение местных чиновников к управлению бюджетной сферой характеризует и отсутствие в открытом доступе полных текстов законов о бюджете (Петербург и здесь оказывается "белой вороной"). Между тем в данном случае как никогда важна открытость информации, ее доступность для граждан, что само по себе становится стимулом к проведению властями более эффективной и рациональной политики.

К сожалению, руководители регионов не дают оснований полагать, что они стремятся проводить реальные мероприятия по реформированию бюджетной системы, повышению прозрачности и эффективности расходования средств. Петербург - единственный регион, где такие реформы хотя бы пытаются проводить. Впрочем, и тут результативной оказалась лишь самая простая реформа, призванная снизить общий уровень воровства, - благодаря осуществляемой КЭРППиТ реформе городского заказа в 2004 году бюджету удалось сэкономить около 2 млрд рублей.

Без реформы бюджетной системы не может быть речи о том, что весьма ограниченные ресурсы, которыми обладают региональные бюджеты (во многом вследствие финансовой политики федерального центра), будут в полной мере задействованы в интересах развития экономики, создания благоприятных условий для бизнеса.

Использована информация Натальи Владимирской, Ивана Генерозова, Елены Степуры, Алексея Голубева, Валерия Черницына Санкт-Петербург

Игорь Архипов

Комитет финансов завалили платежками в надежде, что не все их проверят  »
Юридические статьи »
Читайте также