Политическая роль антимонопольных органов россии в 90е годы xx столетия

Антимонопольные органы защищают основы конституционного строя России. К сожалению, поддержка конкуренции остается пока декларацией, а не нормой.Полномочный представитель Президента РФ в ЮФО Дмитрий Козак

Центральной государственной структурой в российской антимонопольной политике 90х годов являлся Государственный комитет Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур (ГКАП России). Созданный в августе 1990 г., он функционировал до 1999 г., когда на его основе было организовано Министерство по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (МАП России).

ГКАП России стоял у истоков антимонопольной политики в России, и его создание послужило началом подготовки необходимых кадров (в основном экономистов, юристов и специалистов в области государственного управления). Еще одной важной составляющей развития российских антимонопольных институтов стало учреждение в начале 1992 г. 82 территориальных органов ГКАП России (в среднем, по одному на каждую область и автономную республику). Изначально территориальные органы были официально подчинены ГКАП России и получали указания из Москвы. Однако уже в 1992 г. значительная часть полномочий перешла в руки территориальных органов, поскольку фактически антимонопольной политикой руководили именно региональные представители ГКАП России.

Вопрос о статусе ГКАП России стал следствием острых политических противоречий. По окончании периода противостояния президента Б. Ельцина и Верховного Совета, в соответствии с утвержденным президентским указом положением, ГКАП России вошел в число центральных органов исполнительной власти Российской Федерации. В этот период Председатель ГКАП России назначался президентом с согласия Верховного Совета. Но, в соответствии со Статьей 3 Закона «О конкуренции» , внесенной в мае 1995 г., Председатель ГКАП России назначался и освобождался от должности указом Президента РФ по представлению Председателя Правительства России. Таким образом, это положение закрепило ГКАП России как структурное звено исполнительной власти, напрямую не контролируемое парламентом, после чего ГКАП России лишился возможности проводить независимую политику, которой он отчасти обладал в первые годы своего образования.

В состав ГКАП России, который также утверждался Правительством РФ, входили: председатель и его заместители, главы отделов, ведущие специалисты и специалисты. Четыре экспертных совета, состоящие из ученых, сотрудников ГКАП и специалистов других ведомств, разрабатывали меры по внедрению конкуренции, анализировали структуры и условия рынка. Хотя в соответствии с положением от 24 августа 1992 г . штатная численность центрального аппарата ГКАП России составляла 350 человек, к середине 1994 г. здесь насчитывалось только 200 сотрудников. В 82 территориальных органах, при утвержденной численности 2500 единиц, в конце 1993 г. работало 1700 человек, и не ожидалось резкого увеличения штатов.

Конечно, с одной стороны, такое несоответствие возможно объяснить недостатком финансовых ресурсов и грамотных специалистов на местном уровне, но не стоит забывать и о политической составляющей. Сильный и независимый ГКАП России мог представлять собой угрозу для крупного бизнеса, пользующегося в 90е годы значительным влиянием на федеральные и региональные органы власти. С другой стороны, сильный и независимый ГКАП России мог ограничивать региональные и федеральные органы исполнительной власти в их стремлении контролировать определенные сегменты рынка путем введения разного рода пошлин, сборов и акцизов. Таким образом, политическая роль, которую играл ГКАП России в осуществлении государственной политики в начале 90х годов, постепенно сокращалась.

Более того, ГКАП России был привлечен к решению задач, напрямую не связанных с антимонопольной политикой. Это привело к тому, что к середине 90х годов только 20 из 100 сотрудников ГКАП России занимались делами, непосредственно относящимися к конкурентной политике. В число других функций ГКАП России официально были включены регулирование свободных экономических зон, развитие предпринимательской деятельности, надзор за товарооборотом, мониторинг нарушений прав интеллектуальной собственности. Фактически, территориальные органы часто были заняты вопросами, которые относились к сфере индустриальной политики: например, поддержка убыточных предприятий, замедление роста цен на продовольственные и другие «социально значимые» товары, а также предотвращение резкого роста безработицы. С другой стороны, некоторые аспекты антимонопольной политики официально оставались вне компетенции ГКАП России. Так, внедрением конкуренции в банковском секторе ведало Министерство финансов, а не ГКАП России.

Упомянутый выше Указ от 24 августа 1992 г. определял основные задачи, функции и полномочия ГКАП России. В их числе: обеспечение развития конкуренции, ограничение монополистической деятельности, предотвращение недобросовестной конкуренции, защита прав потребителей.

Говоря более подробно, деятельность ГКАП России можно распределить по следующим направлениям:

— ГКАП России следил за выполнением законодательства о конкуренции и проводил расследования по фактам его нарушения. ГКАП России анализировал антимонопольную деятельность в других странах (включая страны СНГ), обобщал отечественный опыт в этой области, осуществлял подготовку законодательных актов в области конкурентной политики. ГКАП России также представлял на рассмотрение Президенту РФ заключения по законопроектам и другим нормативно-правовым актам, аналитические материалы и предложения по вопросам монополистической деятельности, развития товарных рынков, конкуренции и защиты прав потребителей. ГКАП России и его территориальные органы обладали правом неограниченного доступа к информации о деятельности хозяйствующих субъектов и органов власти;

— ГКАП России проводил предварительную экспертизу слияний субъектов экономической деятельности, занимающих доминирующее положение на рынке. ГКАП России также выполнял указанные функции в ходе коммерциализации, приватизации и ликвидации государственных предприятий. В сотрудничестве с Комитетом государственной собственности ГКАП России обеспечивал единую методическую базу для создания конкурентных рынков, координировал отраслевые и региональные программы демонополизации. ГКАП России осуществлял оценку планов приватизации государственных предприятий, занимающих доминирующее положение на товарных рынках;

— ГКАП России обладал правом издавать приказы, запрещающие те или иные действия, предписывать устранение нарушений законодательства, расторжение или видоизменение соглашений между субъектами экономической деятельности и органами власти. ГКАП России принимал решения о наложении штрафов на субъекты экономической деятельности, руководителей коммерческих предприятий и представителей органов власти. ГКАП России направлял исковые заявления в суд, участвовал в расследованиях по фактам нарушений антимонопольных законов, представлял материалы в органы прокуратуры. ГКАП России также представлял в соответствующие министерства предложения по введению обязательного лицензирования тех или иных видов деятельности и запрещению и прекращению экспортно-импортных операций субъектов экономической деятельности, уличенных в нарушении антимонопольного законодательства. ГКАП России обладал правом принимать решения о принудительном разделении хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение на рынкеи осуществляющих монополистическую деятельность.

М. Е. Фрадков, Председатель Правительства РФ:

«Ограничение злоупотреблений монополий становится первостепенной задачей власти»

— ГКАП России организовывал реализацию мероприятий по защите прав потребителей и предотвращению недобросовестной конкуренции. ГКАП России также организовывал работу Комиссии по товарообороту в части соблюдения Закона РФ о товарообороте и товарообмене, который был принят в 1992 г.;

— ГКАП России организовывал исследования в области конкурентной политики. Для этих целей ГКАП России мог учреждать аналитические ведомства и внебюджетные фонды. Финансирование этих мероприятий осуществлялось за счет федерального бюджета и Фонда поддержки предпринимательства и развития конкуренции. ГКАП России принимал участие в подготовке специалистов, информировал население через средства массовой информации о развитии антимонопольной политики;

— ГКАП России формировал Государственный реестр объединений и предприятий-монополистов, действующих на товарных рынках, принимал решения о включении в реестр субъектов экономической деятельности, а также об их исключении из него. Указанные решения принимались на основании данных Государственного комитета по статистике, а также по результатам уже проведенных расследований фактов нарушения антимонопольного законодательства;

— ГКАП России был уполномочен утверждать учреждение новых холдинговых компаний, концернов и других «зонтичных» организаций. Многие эксперты подвергали критике действия ГКАП России в этой области, поскольку учреждение большинства таких ассоциаций было одобрено по итогам достаточно поверхностного ознакомления с конкретными обстоятельствами объединения. При этом не учитывались препятствия развитию конкуренции, которые влекло за собой создание горизонтально интегрированных «зонтичных» организаций.

Этот перечень может показаться чересчур всеохватывающим, однако сделанный в нем упор на развитие конкуренции заслуживает внимания. В силу своей институциональной и законотворческой роли в российской политике, ГКАП России оказался, по сути, единственным ведомством, принимавшим решения в пользу развития конкуренции и против монополизма.

В то же время, во второй половине 90х годов, антимонопольное законодательство остро нуждалось в совершенствовании. Появилась необходимость в обновлении всей правовой базы, чтобы она позволила надежнее пресекать злоупотребления властью, ущемление интересов хозяйствующих субъектов, применять штрафные санкции к юридическим и физическим лицам, включая должностных лиц федеральных и региональных органов исполнительной власти и местного самоуправления, лучше регулировать безопасность и качество товаров и услуг. Тем не менее, внесение изменений в законодательство не решило многих проблем. В этой связи в конце 90х годов Российским правительством была предпринята еще одна попытка усилить антимонопольный орган России, и в результате в 1999 г. было создано Министерство по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (МАП России).

МАП России состояло из нескольких органов — в частности, к нему относились: Федеральная служба России по регулированию естественных монополий на транспорте (ФСЕМТ России), Федеральная служба России по регулированию естественных монополий в области связи (ФСЕМС России), Государственный комитет по поддержке и развитию малого предпринимательства (ГКРП России). Министерство по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства входило в состав российского правительства. Его возглавлял назначаемый президентом (по представлению премьер-министра) министр, который мог быть освобожден от занимаемой должности Президентом Российской Федерации. Заместители министра (которых могло быть до семи человек) назначались и могли быть сняты с должности постановлением правительства. Таким образом, так же, как и ГКАП России, созданное в конце 90х годов министерство замыкалось внутри исполнительной ветви власти и подчинялось Президенту РФ.

Но все же до 1999 г., когда антимонопольный орган являлся Государственным комитетом, его политический статус и положение в структуре Правительства РФ был несколько ниже статуса министерства. Проведенное повышение статуса сделало антимонопольный орган более заметным в структуре правительства. В качестве министерства в составе Правительства Российской Федерации МАП России участвовало во всех заседаниях Правительства РФ и имело возможность комментировать и обсуждать все без исключения проекты законов или постановления Правительства РФ, а также участвовать в разработке государственной политики. Входя в состав Правительства РФ, МАП России принимало активное участие в составлении ежегодных планов, касающихся работы Правительства РФ, включая План действий Правительства Российской Федерации на среднесрочный период и План законотворческой деятельности Правительства Российской Федерации. Эти планы являлись центральными документами государственной политики, поскольку определяли приоритеты Правительства РФ в отношении законотворчества, составления политических документов и распределяли персональную и коллективную ответственность за их выполнение между министерствами и другими органами в составе Правительства РФ.

В этой связи одним из наиболее важных способов, которым пользовалось МАП России для защиты конкуренции, была его работа по включению в указанные планы реализации важных для поддержки конкуренции изменений в области законодательства и внутренней политики.

Помимо мероприятий, включенных в приведенные планы, МАП России и другие министерства получали во время заседаний Правительства РФ дополнительные задания, касающиеся законотворчества или разработки политических документов. Для очень широких и сложных вопросов, таких, по которым могло существовать расхождение интересов и мнений между членами Правительства РФ и где межведомственный подход требовался постоянно, создавались правительственные комиссии, в которые МАП России также входило и которые предоставляли дополнительные возможности для отстаивания политики, направленной на развитие конкуренции и противодействие монополизации рынков. Примерами участия МАП России в таких комиссиях можно считать членство министерства в 1999 г. в Правительственной комиссии, занимающейся реформой государственного регулирования в инфраструктурных отраслях промышленности, а также в Комиссии Правительства Российской Федерации по защитным мерам во внешней торговле и таможенно-тарифной политике. Порядок работы Правительства РФ предоставлял МАП России широкие возможности для обсуждения и, где необходимо, возражения относительно проектов постановлений, законов и предложений, вносимых другими членами Правительства РФ, даже в случаях, когда МАП России не был включен в число органов, которым была поручена разработка проекта того или иного закона или постановления.

Как правило, такие проекты рассылались всем органам, входящим в состав Правительства РФ, для дачи комментариев до их принятия. К таким документам, прежде всего, относились проекты законов и другие документы, которые вносились не Правительством РФ, а законодателями, региональными органами власти, судами,

Юридические статьи »
Читайте также