Луч света в темной чаще

Новый федеральный закон создал условия для крайне важной реформы лесхозов. Теперь Москве надо проявить последовательность, а регионам - изобретательность

Москва передает полномочия по распоряжению лесами субъектам Федерации и теперь им предстоит наладить эффективное управление лесным хозяйством России - таков смысл федерального закона, подписанного в последний день 2005 года и оставшегося почти незамеченным из-за праздничной суеты. Хотя основные положения закона, связанные с децентрализацией управления лесами, вступят в силу только с января 2007 года, уже сейчас регионам надо готовиться к тому, чтобы оптимально использовать новые возможности. Пожалуй, главное, над чем стоит думать властям субъектов Федерации, - как провести реформу лесхозов.

Главный уклонист

Лесхозы, созданные около полувека назад, до сих пор - базовая и самая проблемная часть системы государственного управления лесами. С точки зрения государства, они - нерентабельные хозяйствующие единицы, съедающие бюджетные средства без всякой пользы. Иными словами, лесхозы давно не выполняют своих основных функций - лесовосстановление и контроль за лесопользователями. С точки зрения бизнеса, лесхозы - недобросовестные конкуренты, по-разбойничьи вырубающие лучшие делянки. По оценке природоохранных организаций, лесхозы - наиболее злостные нарушители правил лесопользования.

Разговоры о необходимости срочной реформы лесхозов ведутся давно, но государство год за годом уклоняется от решения этой задачи. Полтора года назад федеральный центр взял на себя все полномочия по распоряжению лесным фондом, но даже не начал перестройку низового звена системы государственного управления лесами.

Передача лесов субъектам Федерации, предусмотренная новым федеральным законом, рождает некоторую надежду. Эксперты полагают, что именно субъекты Федерации, которые обладают объективной информацией о состоянии лесного хозяйства на своих территориях, смогут максимально быстро и с наименьшими социальными потерями реформировать лесхозы, вернув их к выполнению базовой функции - охране леса.

Поворот к децентрализации

Нормы лесопользования - бесспорно, самая хаотичная часть российского законодательства. Пока федеральное правительство, Госдума, лесопромышленники и общественные организации ожесточенно дискутируют по поводу нового Лесного кодекса (ЛК), в действующий кодекс без лишнего шума вносятся поправки, существенно меняющие систему государственного управления лесами.

Потрясение основ происходит регулярно, примерно раз в полугодие. Так, в середине 2004 года был подписан федеральный закон о передаче всех полномочий по распоряжению лесами , сосредоточенных в регионах, Федеральному агентству лесного хозяйства (Рослесхозу). Следующий документ, ФЗ-199 , появившийся в том же 2004 году, уже возвращал в ведение субъектов часть ресурсов - сельские леса, составляющие примерно 4% российского лесного фонда. В целом же система оставалась централизованной: как отмечали депутаты Госдумы - сторонники перемен, "Лесной кодекс был приведен в соответствие с целями и задачами проводимой в стране административной реформы".

То ли цели и задачи были определены неточно, то ли новая конфигурация системы управления лесным хозяйством им не вполне соответствовала, но в централизованном виде эта система просуществовала недолго. Новый федеральный закон под старым именем - ФЗ-199, подписанный в последний день 2005 года, провозгласил разворот на 180 градусов - к полной децентрализации: регионам возвращаются права владения, пользования и распоряжения практически всеми лесными территориями, а также функции по охране, защите и воспроизводству лесного фонда.

Радость и бремя власти

В субъектах Федерации сформировалось двойственное отношение к провозглашенным законом переменам. Региональные администрации не могут не понимать, что владение и распоряжение природными ресурсами - это не только дополнительные поступления в бюджет, но также особые рычаги, позволяющие по-новому строить отношения с бизнесом. Они и хотят, и побаиваются своей власти над лесами, которая, как будет показано ниже, сопряжена со многими сложностями.

Только одна статья закона (кстати, уже вступившая в силу) без оговорок нравится регионам - о передаче субъектам Федерации полномочий по переводу лесных земель в нелесные в целях строительства линейных сооружений (газопроводов, дорог, ЛЭП). Ранее смена статуса лесных территорий осуществлялась на федеральном уровне и процесс согласования тянулся от нескольких месяцев до нескольких лет. "Наш комитет занимался реанимацией документов, ушедших в Москву. Было установлено, что 49 дел о смене статуса земель лежат в федеральных органах власти практически без движения. Российское законодательство меняется очень динамично, все время приходилось обновлять документы и начинать процесс прохождения инстанций заново. Из-за этого не удавалось начать строительство важнейших инфраструктурных объектов", - рассказывает заместитель председателя Комитета по природным ресурсам и охране окружающей среды Ленинградской области Сергей Орлов. Правительство Ленинградской области намерено воспользоваться предоставленным шансом и дать старт "зависшим" проектам. Областной Комитет по природопользованию срочно готовит положение об утверждении временного порядка перевода части лесов в нелесные земли; аналогичная работа ведется и в других регионах.

Но действительно революционные преобразования в лесном хозяйстве должны начаться в 2007 году, когда в ведение субъектов Федерации будут переданы практически все леса, за исключением особо охраняемых и расположенных на землях Министерства обороны. Круг прав и обязанностей регионов станет даже намного шире, чем до начала игры в "централизацию - децентрализацию". Субъектам будет возвращена крайне привлекательная для чиновников функция - организовывать и проводить конкурсы по передаче лесных участков компаниям-арендаторам, а также определять ставки и условия аренды.

Однако на плечи регионов лягут и все заботы Рослесхоза: лесоустройство, воспроизводство лесов, их защита от браконьеров, пожаров и насекомых-вредителей. К этому бремени региональные власти относятся настороженно - не только потому, что любая нагрузка не радует, но и в силу негативного опыта. Когда в прошлом году сельские леса были переданы в ведение региональных властей, оказалось, что государственный аппарат совершенно не готов к лесным реформам. "Примерно полгода отсутствовал порядок передачи лесов. Вплоть до лета были заблокированы счета сельских лесхозов, долги которых ровно вдвое превышали сумму выделяемых из федерального бюджета субвенций. Субвенции на содержание, охрану и защиту леса не поступали. Сельские леса, обслуживающие их лесхозы и работающие там люди оказались брошенными", - рассказывает Сергей Орлов.

Поскольку площадь лесов, подлежащих передаче регионам в следующем году, примерно в 20 раз превышает территории сельских лесов, может пропорционально увеличиться и количество проблем.

Охрана по понятиям

"Очевидно, что субъектам Федерации для выполнения функций владения, распоряжения и пользования лесом должна быть передана структура, которая является основой государственной системы управления лесным фондом, - лесхозы, входящие в систему Рослесхоза", - считает заместитель руководителя территориального представительства Рослесхоза по Ленинградской области и Санкт-Петербургу Сергей Морозов.

Неясные перспективы передачи лесхозов - еще одна причина, по которой региональные власти воспринимают расширение своих полномочий с весьма сдержанным энтузиазмом. В существующем виде лесхозы не в состоянии выполнять поставленные перед ними задачи по охране и воспроизводству лесного фонда: из природоохранных организаций они превратились в наиболее крупных и наименее контролируемых лесозаготовителей. "По нашим данным, на долю лесхозов приходится почти половина нарушений и злоупотреблений во время заготовки леса, что подтверждается результатами космического мониторинга лесных территорий, проведенного в ряде регионов страны в 2005 году", - констатирует исполнительный директор Лесопромышленной конфедерации Северо-Запада России Денис Соколов.

Трансформация лесхозов произошла при содействии государства. С начала 1990-х годов они финансировались из федерального бюджета на 10-20% от реальной потребности: деньги выделялись в основном на тушение пожаров и восстановление лесов. Средства на проведение остальных мероприятий (санитарные рубки, рубки ухода, защита от вредителей), а также на зарплату лесхозы, в соответствии с законодательством, должны заработать сами. Официальный источник заработка - реализация древесины, полученной после выполнения санитарных рубок и рубок ухода. Поскольку руководители лесхозов самостоятельно определяют площади и выбирают делянки под вырубку, понятие необходимых рубок трактуется ими очень широко.

Окончательная коммерциализация лесхозов произошла в 2005 году, после внесения очередных поправок в ЛК: тогда функции охраны лесов передали новой федеральной структуре - Росприроднадзору, а обязанности тушить пожары были возложены на субъекты Федерации. За Рослесхозом и его низовыми звеньями остались задачи ухода за лесом и его восстановления. Освобожденные от обязанности охранять природу, лесхозы полностью сосредоточились на своем бизнесе.

Небольшой штрих: федеральное правительство, наделяя Росприроднадзор полномочиями, не передало ему лесхозовский штат лесной охраны. Если несколько лет назад леса Ленинградской области находились под ежедневным контролем 4,5 тыс. сотрудников лесхозов, проще говоря - лесников, то теперь за соблюдением правил лесопользования следят пять сотрудников территориального представительства Росприроднадзора. "Лесники по привычке обходят леса, но они не имеют законных прав пресекать нарушения. Фактически уже год, как леса остались без охраны. Радует только то, что большинство потенциальных нарушителей лесного законодательства этого просто не знают", - говорит Сергей Морозов.

Восемьдесят девять рецептов

Рослесхоз декларировал намерение положить предел раздвоенности лесхозов, отделив коммерческую деятельность от природоохранной, но у него не было не только научно и экономически обоснованной программы реформы, но даже представления о направлении движения. По словам собеседников корреспондента "Эксперта С-З", Рослесхоз, требуя от своих территориальных подразделений быстрой реструктуризации низового звена системы управления лесами и настоятельно рекомендуя субъектам Федерации перестраивать находящиеся в их ведении сельские лесхозы, воздерживался от конкретных указаний.

Вероятно, теперь регионам предстоит самостоятельно искать рецепты возрождения лесхозов. "Не так сложно реорганизовать лесхозы, сделать их более эффективными, но единого, созданного в центре рецепта реформирования быть не может, - считает Сергей Морозов. - Слишком много факторов надо учитывать при создании модели преобразований: удаленность лесхозов от рынков сбыта и транспортных магистралей, породный состав лесного фонда, структуру бизнеса на той или иной территории - имеются ли крупные лесопереработчики и т.д. Соответственно, моделей реформирования должно быть столько, сколько регионов в России, и разрабатывать эти модели целесообразно непосредственно в регионе".

В Ленинградской области поиски оптимального способа реструктуризации ведутся около года. В двух лесхозах, Рощинском и Сосновском, реформирование началось по инициативе Рослесхоза, при этом методы и подходы формировало территориальное подразделение федеральной структуры. Одновременно правительство Ленинградской области взялось за перестройку низового управления сельскими лесами, делая это по собственной рецептуре.

Два эксперимента, проводимых Рослесхозом и правительством Ленобласти, идеологически схожи. В обоих случаях, по замыслу реформаторов, лесхозы должны сохранить функции контроля за исполнением условий договоров, заключенных с компаниями-лесопользователями. Лесхозы также должны выполнять финансируемые из федерального бюджета задачи: тушить пожары и растить молодой лес. При этом их надо отстранить от любых рубок, в том числе санитарных. Оптимальный вариант - передать уход за лесом бизнесу, то есть арендаторам, и лучше - пришедшим надолго, как в Рощинском и Сосновском лесхозах.

Такие задачи можно передать бизнесу потому, что дополнительных средств, заработанных компаниями на рубках ухода, должно хватать на проведение коммерчески малоинтересных санитарных рубок, а также на оплату услуг лесхозов. В идеале лесхозы будут зарабатывать деньги, выполняя по заказу арендатора различные проектные работы, связанные с использованием, охраной, защитой и воспроизводством лесов.

Эти меры, в совокупности с рутинной работой по сокращению издержек, должны привести к превращению лесхозов в экономически эффективные предприятия, получающие вознаграждение за свою профессиональную деятельность - заботу о лесном фонде.

Модели - к бою!

Нельзя не отметить: есть опасения, что новый ФЗ-199 лишь декларирует начало серьезных реформ в лесопользовании, а на деле является очередным фальстартом. "Практика последних лет показывает: если появляется наделяющий субъекты Федерации полномочиями закон со сроком вступления через год, то, как правило, он не вступает в законную силу", - скептически замечает Сергей Орлов. Скепсис Орлова базируется не только на опыте, но и на том, что до конца текущего года должен быть принят новый Лесной кодекс, а в его проекте пока нет ни слова о расширении полномочий субъектов Федерации в отношении распоряжения лесами. Правда, министр экономического развития Герман Греф обещал, что соответствующие поправки появятся в проекте кодекса в ходе второго чтения.

Как бы то ни было, в среднесрочной перспективе должен победить здравый экономический смысл: без реформы лесхозов невозможно добиться повышения эффективности использования российских лесных ресурсов. Нынешняя ситуация безвластия в лесу выгодна только браконьерам; как отмечалось выше, нет никакой пользы в ее продлении ни легальному бизнесу, независимо от его размера, ни региональным властям, ни федеральному центру. Значит, для субъектов Федерации настало время готовить свои модели реформирования лесхозов: рано или поздно эти модели пригодятся.

Елена Денисенко

Юридические статьи »
Читайте также