Остановка по требованию

Администрация Петербурга должна найти в себе силы признать, что реформа городского пассажирского транспорта плохо подготовлена и ее реализацию следует приостановить

Предпринятые администрацией Петербурга первые шаги по реформированию системы городского пассажирского транспорта продемонстрировали, что они концептуально не продуманы и плохо проработаны. Конкурс на право обслуживания автобусных маршрутов по новой схеме зональных лотов фактически провалился, вызвав при этом бурные протесты участников рынка. Представители бизнеса убеждены, что под видом реформы осуществляется перераспределение наиболее выгодного сегмента рынка - коммерческих перевозок (общая емкость рынка оценивается в 3-4 млрд рублей в год).

Правила игры, предложенные Смольным, несмотря на либерализм заявленных задач, в настоящее время не обеспечивают реальной открытости рынка маршрутных автобусных перевозок и условий для развития работающих на нем частных компаний. Небезосновательны и опасения экспертов относительно возможных последствий реформы, прежде всего с точки зрения качества транспортных услуг.

Обреченные на компромисс

Радикальную реформу общественного транспорта КУГИ Петербурга под руководством Валерия Назарова пыталось инициировать еще в 2002-2003 годах. В первую очередь для демонополизации рынка предлагалось ликвидировать неэффективное и непрозрачное ГУП "Пассажиравтотранс" (приватизировав при этом отдельные парки и ремзоны) и создать ГУ "Организатор перевозок", которое координировало бы деятельность всех перевозчиков, занималось бы оптимизацией маршрутной сети и т.д. Однако эти планы были заблокированы рядом отраслевых комитетов и усилиями самого монополиста.

В администрации Валентины Матвиенко разработка общей идеологии реформы была поручена специалистам Комитета экономического развития, промышленной политики и торговли (КЭРППиТ). Впрочем, идеология эта изначально предполагала компромисс с Комитетом по транспорту во главе с экс-директором ГУП "Пассажиравтотранс" Александром Дацюком.

Сроки реализации намечаемых мероприятий несколько раз нарушались. В ноябре 2004 года неудачей завершилась попытка провести квалификационный отбор компаний для последующего участия в конкурсе (оказалось, что заявленным критериям из четырех десятков предприятий формально соответствует только одна небольшая и малоизвестная фирма). Наконец, в середине января 2005 года состоялась подача заявок на участие в открытом конкурсе на право осуществления автобусных перевозок по новым правилам. Но подвести итоги удалось только на прошлой неделе и то лишь по части лотов.

Ставка на частников

Провозглашая необходимость демонополизации рынка пассажирских перевозок, разработчики реформы тем не менее не стали реорганизовывать ГУП "Пассажиравтотранс". В качестве ключевой "фишки" был предложен переход к системе зональных лотов (62 городских и 49 пригородных), в рамках которых перевозчик получает для обслуживания одновременно и социальные, и коммерческие маршруты на конкретной территории. Реформаторы рассчитывали таким образом повысить ответственность перевозчиков (одна компания отвечает за все транспортное обслуживание конкретной территории), а значит - и качество социальных перевозок, которое повышается в силу ужесточения требований к транспортным предприятиям.

Возложив дополнительную нагрузку на частный бизнес, планировалось сократить расходы бюджета на дотирование социальных перевозок, около 85% которых до сих пор с неизменными убытками осуществляло ГУП "Пассажиравтотранс". Один из критериев определения победителя - минимальный размер субсидии на перевозки по социальным маршрутам. Но главное условие для получения права работать на маршрутах зонального лота - закупка автобусов большой вместимости (от 90 до 139 мест) для социальных перевозок. Тем самым город показывает, что ориентируется в первую очередь на крупные компании, мелким же операторам предлагается задуматься об объединении в более мощные структуры (другой вариант - работа в качестве субподрядчиков или просто сдача своего транспорта в аренду). В качестве весомого стимула для долгосрочных инвестиций в подвижной состав (в первую очередь - в приобретение больших современных автобусов) представляется заключение договоров с перевозчиками на пять лет.

"Мы считаем оптимальной структуру рынка, где на долю ГУП "Пассажиравтотранс" приходится лишь около 50%, - утверждает вице-губернатор Михаил Осеевский. - Способствовать приближению к этому ориентиру должно и то, что, в отличие от частных перевозчиков, с ГУПом договоры будут заключаться только на год, а затем лоты вновь будут выставляться на конкурс. Наша общая идея - дать возможность полноценной работы частному бизнесу, осуществляющему оба вида перевозок. В то же время мы идем на ограничение стоимости проезда на коммерческих линиях, допуская, что сегодня она может превышать социальный тариф - 10 рублей - не более чем на 7 рублей".

Pro et contra

У бизнеса нет единого мнения о реформе. Разумеется, средние и крупные перевозчики более лояльны к ней, чем мелкие, хотя особого оптимизма не испытывает никто. "На мой взгляд, перевозчики, работавшие на рынке коммерческих перевозок 5-8 лет, должны были за это время вырасти и финансово, и морально, и не считать, что объединение маршрутов - это какое-то навязывание социальных перевозок, - отмечает генеральный директор ООО "Балтикстар" Татьяна Кутовая. - Другое дело, что лоты должны грамотно выстраиваться в экономическом отношении, чтобы выдерживалось соотношение - 30% социальных перевозок и 70% коммерческих. Тогда и использование больших автобусов, например Scania, будет рентабельным".

Александр Цицварин, директор ИЧП "Цицварин А.Н.", позитивно оценивает идею зональных лотов: "Удобно, когда один хозяин и на социальных, и на коммерческих маршрутах - ведь тогда никто не мешает!" Кроме того, Цицварин подтверждает слова других перевозчиков, что в результате монетизации льгот выручка на социальных маршрутах значительно возросла (до двух раз) и эти перевозки становятся по крайней мере безубыточными.

"Мы за реформы, - говорит первый заместитель генерального директора ОАО "Третий парк" Михаил Богданов, - хотя и считаем, что они должны делаться более профессионально, с учетом мнений перевозчиков, сейчас же переход к новой концепции отчасти напоминает какой-то винегрет".

Представители малых компаний настроены скорее негативно. Например, Андрей Колосов, генеральный директор ООО "ПРЕСТИЖ-АВТО", вице-президент Ассоциации независимых перевозчиков (в настоящее время в нее входят семь предприятий), убежден в незаконности нарезки слишком крупных зональных лотов, что делает невозможным их получение для предприятий малого бизнеса. Оспаривает он и выставление на конкурс коммерческих маршрутов: "Город не вправе это делать, поскольку здесь нет бюджетных денег, нет никаких дотаций перевозчикам. В то же время город нарушает авторские права предприятий, которые разрабатывали маршруты, делали их удобными для пассажиров, в течение нескольких месяцев "раскатывали", не зарабатывая почти ничего, и т.д.".

Фиаско

Результаты конкурса, которые были утверждены на минувшей неделе с опозданием на полтора месяца, производят удручающее впечатление. Они недвусмысленно показывают, что сконструированная чиновниками зональная схема и требования, предъявляемые к компаниям-перевозчикам, не соответствуют сегодняшним возможностям бизнеса.

Из 25 компаний, подававших заявки на участие в конкурсе по обслуживанию городских лотов, победу одержали лишь ГУП "Пассажиравтотранс" (13 лотов) и ОАО "Третий парк" (1 лот). Кроме того, из-за отсутствия других претендентов, методом закупки "у единственного источника" они получили заказы еще по 14 и 1 лоту соответственно. А по 8 лотам из 62 на конкурс не было подано вообще ни одной заявки. Еще менее благополучна ситуация с конкурсом по пригородным лотам, в котором участвовали 13 предприятий, но заказ был размещен (причем методом "у единственного источника") также только у ГУП "Пассажиравтотранс" (4 лота) и ОАО "Третий парк" (1 лот). По 32 лотам из 49 заявок вообще не поступило.

Многие претенденты отсеялись не только вследствие неправильного оформления документов и отсутствия банковских гарантий, но и по причине низкого квалификационного рейтинга (менее 600 баллов из 1000 возможных). Он определялся на основе десяти критериев, в частности оценивались имеющийся у фирм опыт работы, наличие (в собственности или в аренде) производственной базы, ремонтных зон, диспетчерских и контрольных служб, учитывались сведения о специальном образовании у руководителей предприятий и т.д.

О жесткости требований свидетельствует, к примеру, тот факт, что работающее почти 10 лет ИЧП "Каретников", считающееся достаточно крупным предприятием, даже не стало подавать документы на участие в конкурсе. Впрочем, стоит прислушаться и к мнению Михаила Богданова: "Я согласен с принципом балльной системы - нужно внимательно смотреть на профессионализм компаний, учитывать, какие из них инвестируют в свое развитие и, следовательно, в развитие города, а какие просто сидят на аренде и являются временщиками, от которых нельзя ждать качественной работы".

Главный прокол

Самый главный критерий принятия решений по заявкам на конкретные лоты - наличие подвижного состава, удовлетворяющего определенным требованиям. Специально сформированной межведомственной рабочей группой было установлено, что только ГУП "Пассажиравтотранс" и ОАО "Третий парк" располагают автобусами для выполнения работы хотя бы по части лотов, на которые поданы заявки. Большинство же претендентов представили только договоры на поставки автобусов, приобретаемых в собственность, получаемых в лизинг или аренду. Некоторые перевозчики (семь претендентов на городские лоты и четыре - на пригородные) имеют шанс стать победителями, если смогут до 15 апреля представить членам рабочей группы подвижной состав, необходимый для выполнения работ.

Может показаться странным, что перевозчики заблаговременно не приобрели необходимый подвижной состав: ведь Смольный еще весной прошлого года обозначил свое главное требование к транспортным предприятиям - наличие новых автобусов большой вместимости. Однако уже тогда было ясно, что выполнить это требование абсолютное большинство перевозчиков не сможет по чисто экономическим соображениям: слишком рискованно приобретать дорогостоящий транспорт, не имея гарантий, что по итогам конкурса он будет задействован на обслуживании маршрутов.

Очевидно, подобными опасениями продиктовано, к примеру, решение руководства ОАО "Третий парк" подать заявки лишь на 4 городских лота и на 1 пригородный. В принципе, компания, имеющая в собственности около 1200 автобусов малой и средней вместимости, могла претендовать и на большее количество лотов. Но ради этой перспективы она не стала покупать большие автобусы дополнительно к 50 машинам, приобретенным еще в мае 2004-го в расчете на эксперимент по "социалке". Видимо, учитывалось и то, что для размещения больших автобусов нужно предварительно подготовить специальную инфраструктуру и технический персонал.

Напротив, ГУП "Пассажиравтотранс" для реализации своих амбициозных планов не стало довольствоваться 250 большими автобусами, приобретенными в прошлом году за счет средств бюджета (неплохое подспорье для успешной конкуренции на рынке!), и заключило договоры аренды с рядом предприятий города. В протоколе рабочей группы отмечается, что ГУП не смогло подтвердить свое намерение обеспечить транспортом заявки по 30 лотам, тем не менее по 20 лотам из этого перечня было все-таки признано победителем. Судя по всему, чтобы избежать полного срыва конкурса и под влиянием некой политической воли конкурсная комиссия закрыла глаза и на другие нарушения "своей" компании в представленной документации (например, ГУП попыталось скрыть свою задолженность по налогам, не представило справки о движении денежных средств по открытым расчетным счетам и т.д.).

Предсказуемый хаос

Дальнейшая судьба реформы в ее нынешнем виде представляется неопределенной как для властей, так и для участников рынка.

В частности, непонятно, что делать с неразыгранными лотами: по нынешним правилам, повторный конкурс проводить, похоже, бессмысленно, а менять правила запрещает закон (для этого надо заново проводить весь конкурс). Между тем провал конкурса по многим лотам может привести к хаосу. На некоторых территориях, где конкурс по зональным лотам состоялся, с 1 мая появятся новая маршрутная сеть и новые перевозчики. Однако на территорию этих зон могут вторгаться коммерческие перевозчики, которые намерены продолжать обслуживание открытых ранее маршрутов, особенно "авторских". Эффективных и юридически корректных инструментов воздействия на перевозчиков у города нет (это подтверждают сами чиновники).

Новая зональная система (а значит, и результаты состоявшихся конкурсов) пока вообще нелегитимна. Проект закона "О наземном маршрутном транспорте общего пользования в Санкт-Петербурге", содержащий основные положения реформы, только на днях внесен в Законодательное собрание. Принятие закона будет непростой задачей для Смольного, учитывая негативное отношение многих депутатов к реформе. Например, председатель Комитета по законодательству Игорь Михайлов, обращавшийся к губернатору с соответствующими запросами, убежден, что изменение сложившейся системы нерационально. На его взгляд, оно продиктовано лишь намерением осуществить передел наиболее выгодного сегмента рынка - коммерческих перевозок.

Наконец, следует ожидать попыток в судебном порядке оспорить результаты конкурса и в целом законность мероприятий по изменению существующей системы. По обращению Ассоциации независимых перевозчиков, Управлением Федеральной антимонопольной службы уже возбуждено дело, рассмотрение которого намечено на 31 марта.

Время подумать

Заминка с осуществлением реформы дает администрации города возможность серьезно задуматься над проблемами системного характера.

Например, оправданно ли наделение фирм-перевозчиков статусом фактических монополистов на территориях полученных лотов? При полном отсутствии конкуренции у перевозчика не будет стимулов к повышению качества и культуры обслуживания пассажиров, к проведению разумной ценовой политики и т.д.

Между тем сейчас известны случаи, когда конкуренция нескольких фирм на одном маршруте (или на дублирующих) приводит к весьма позитивным изменениям. Следует обратить внимание и на мнение Андрея

Лукин: необходимо установить призывной возраст не ранее 20 лет  »
Юридические статьи »
Читайте также