Законное разочарование нам суждено испытывать до тех пор, пока Дума будет принимать материально не обеспеченные правовые акты

Общеизвестно, что много хороших законов, единодушно принятых депутатами и встреченных народом на ура, не работают вообще или реализуются частично, со скрипом, как правило, через судебную систему, путем предъявления исков граждан.

Яркий пример — статья 30 Закона о собственности 1990 года. Этот закон предусматривал возмещение государством ущерба потерпевшему (а им мог быть не только гражданин, но и организация), причиненного преступлением, если виновное лицо не было установлено. Суммы, которые предстояло выплачивать в соответствии с этой статьей, если бы она заработала в полную силу, были бы гигантскими — не менее трех федеральных бюджетов ежегодно. В реальности это было абсолютно невыполнимо, и в итоге закон был быстренько отменен.

Или вот примеры, хорошо знакомые читателям. Многие знают, как плохо, с нарастанием задолженности, применялось законодательство «О ветеранах», «О защите прав потребителей», о льготах «чернобыльцам», о детских пособиях... Чтобы добиться действия этих актов в конкретных случаях, людям нередко приходилось возбуждать иски и подавать жалобы. Такая ситуация вызывала вполне понятное раздражение у граждан, подрывала доверие к властям.

Что было главной причиной сбоев? Ответ очевиден. Недостаточное материальное обеспечение этих нормативных актов. Они экономически были обречены либо на зависание, либо лишь на частичное исполнение. А сколько еще законопроектов было отклонено на стадии подготовки из-за того, что реализовать их в будущем было бы попросту невозможно? Об ответственности — за незаконный оборот алкогольной продукции, за незаконное оказание сексуальных услуг, за бродяжничество и еще десятки других.

Между тем в пояснительных записках к этим, так же как и к другим, проектам законов их разработчики обычно писали: «Принятие и реализация данного закона не требует дополнительных расходов из федерального бюджета».

Поразительно, но в большинстве случаев законодатели искренне верили, что так оно и есть. А если и догадывались о том, что дополнительные средства потребуются... По-видимому, считали, что, даже принимая трудноисполнимые законы, поступают правильно, в интересах народа, а экономическую составляющую доверяли просчитать и исполнить правительству.

Очень скоро практика показала, что принятие популистского закона хуже, чем его отсутствие. Для человека невозможность получить то, что предусмотрено уже действующим законом, — мощнейший раздражитель, и этот негатив в психологическом аспекте сильнее, чем отсутствие самого закона.

Должен заметить, что есть у нас примеры того, как изучение адекватных расчетов помогало избегать несвоевременных решений. Тут можно вспомнить, как вводился суд присяжных. С 1993 года суды присяжных были введены в девяти субъектах Федерации. В 1994 — 1995 годы подошла очередь Москвы, Санкт-Петербурга и еще нескольких областей. Проекты соответствующих решений были разработаны и представлены. Но тут... Как рассказывали сведущие лица, председатель правительства В. С. Черномырдин сказал, что подпишет распоряжение только в том случае, если в проекте будет указан источник финансирования. Необходимых средств тогда не нашлось, и нереалистичный проект не был подписан.

Такое вот исключение из крылатого: «...а получилось как всегда». И лишь спустя семь-восемь лет, когда были определены финансовые ресурсы на реконструкцию помещений для судов и выплат присяжным заседателям, стали вводить, и то не одномоментно, а последовательно, этот орган правосудия во всех, кроме Чечни, регионах России.

Но это, повторю, скорее исключение, а чаще мы встречаемся с принятием актуальных, но трудноисполнимых решений по принципу: «Хотели как лучше...». Некоторые примеры в этих заметках уже приведены, а вот еще один, очень показательный.

Уже восемь лет существует мораторий на введение в действие статей 49, 53 и 54 Уголовного кодекса Российской Федерации, предусматривающих такие разумные виды наказаний, как ограничение свободы и арест, которые могли назначаться вместо лишения свободы и не вынуждали бы судей определять несоразмерные условные сроки. Но... Здесь та же ситуация: для того чтобы статьи заработали, нужно вложить серьезные средства в строительство арестных домов, в обеспечение рабочих мест осужденным к этим наказаниям. А пока денег на все это нет, и действует мораторий на применение статей.

Каким образом у нас появляются не обеспеченные экономически законы? Рискну высказать свое предположение на этот счет. Проектанты, похоже, просто не понимают того, что диспозиция закона сама по себе — это установка, декларация. А механизм реализации закона осуществляют люди и организации. И если расширяется круг регулируемых правоотношений, то делается это либо путем возложения дополнительных обязанностей на чиновников и технический аппарат и интенсификации их труда, либо расширением штатов и приобретением оргтехники. Первое денег не требует, но и сверх физических параметров исполнителей на каком-то эта-пе перестает осуществляться должным образом. Второе без увеличения финансовых вливаний останавливает все задуманное в самом начале пути.

В итоге — недоумение, удивление, недовольство, возмущение: «Как же так? Нас уверяли, что ничего из бюджета не потребуется, что все ясно и просто. Работать надо! Ответственно и добросовестно!». Так рассуждают, когда принятый закон начинает буксовать, и граждане, и порой даже законодатели, не давшие себе труда вовремя подумать о реалистичности принимаемого акта.

Всем пора понять — и разработчикам законов, и депутатам, — что расширение компетенции, полномочий, обязанностей объективно сопряжено с определенными расходами. Иначе будет нарастать волокита, складирование незаконченных дел и материалов. А за ними всегда — конкретные люди и общественные интересы.

...Коллеги из Германии рассказывали, что у них есть закон, который ко всем проектам, расширяющим рамки правоприменительной деятельности, требует обязательного приложения. Оно должно содержать расчет: сколько в связи с введением закона в действие потребуется средств на бланки, компьютеры, на дополнительную численность полицейских, судейских чиновников и т. д. И если такой информации нет, то законопроект даже не обсуждается. Так поддерживается принцип уважения к закону, характерный для правовых государств, где все знают, что принятый закон будет исполняться.

Давайте подумаем, что же именно стоит порою за одной-двумя новыми статьями, большую или не очень сферу правового регулирования охватывает та или иная новелла. Скажем, статья о незаконных сексуальных услугах, иначе — проституции, о необходимости ответственности за которую давно уже говорится в Государственной Думе. А незаконный оборот алкогольной продукции? А употребление пива в общественных местах? А принудительное лечение от наркомании, венерических болезней, СПИДа?.. Да за любой из этих проблем нашего общества — сотни, тысячи судеб, жизней. Могут ли перегруженная уже сейчас правоохранительная система, прокуратура, суды быстро, результативно, безошибочно обеспечить рассмотрение массового потока протоколов и материалов имеющимися средствами? Ответ очевиден. И это далеко не все. Есть еще люди, чьи права необходимо обеспечить. Есть процесс исполнения законов, в ходе которого необходим транспорт для задержания и доставки нарушителей, средства для проведения экспертизы и многое другое. Асколько еще надо иметь милиционеров, чтобы пресекать столь распространенные правонарушения?

Никто этого не просчитал, во всяком случае не озвучил. А ведь не только власть, но и налогоплательщики вправе знать, что их ожидает в связи с новыми расходами бюджета, и определиться через своих представителей — депутатов, каков оптимальный способ исполнения будущих законов.

Разумеется, процедура, регламент внесения, рассмотрения, принятия закона предусмотрены действующим законодательством и практика отработана. Но это не всегда приносит положительный результат, и если ничего не предпринять для исправления ситуации, приносящей значительный моральный ущерб обществу, то и в будущем будут приниматься популярные, но неисполнимые законодательные акты. Даже если в основе их лежат самые наилучшие пожелания и благородные намерения.

Итак, необходим безукоризненный, однозначно толкуемый юридический параграф. Он мог бы звучать так: «Законопроект не подлежит обсуждению, если в нем отсутствуют следующие сведения. 1. Какие статистические данные подтверждают необходимость нововведения (изменения действующих) норм в законодательстве. 2. Какого количества людей, объема материально-технических средств касается юрисдикция законопроекта. 3. Какое количество специалистов, исполнителей, в том числе чиновников, необходимо дополнительно. 4. Какое количество транспортных средств, оргтехники и т. п. требуется для исполнения закона. 5. Какие иные законы будут изменены, отменены или появятся в связи с принятием данного законопроекта. 6. Какие денежные средства необходимы для реализации каждой перечисленной позиции. 7. Каков источник этих средств».

И самое главное. Отсутствие в законопроекте ответа хотя бы на один из этих вопросов недопустимо. Законопроект в таком случае обсуждению не подлежит.

Убежден: жесткий, дисциплинирующий, предписывающий, не допускающий исключений закон «О законе» — гарантия взвешенных, ожидаемых, стабилизирующих, а главное — исполнимых решений.

Владимир Полудняков, заслуженный юрист Российской Федерации

На короткой дистанции  »
Юридические статьи »
Читайте также