На короткой дистанции

Проект нового Лесного кодекса - типичный образец российской реформы. Она мозаична и направлена на выполнение краткосрочных задач в ущерб перспективным целям

В ближайшее время российская Государственная дума рассмотрит в первом чтении проект Лесного кодекса (ЛК), подготовленный Министерством экономического развития и торговли (МЭРТ). Согласно рабочему плану нижней палаты парламента, закон должен быть принят в окончательном варианте уже 18 июня и введен в действие с 2006 года.

По идее, новая лесная "конституция" призвана стать правовой основой для реформ, обеспечивающих устойчивое лесопользование, повышение инвестиционной привлекательности лесной отрасли и экономическую эффективность лесоперерабатывающей промышленности. Но, обладая рядом достоинств, правительственный вариант ЛК не создает условий для реализации названных генеральных целей.

Богатые, но бедные

Известен парадокс: на территории России сосредоточена четверть лесных ресурсов планеты (общий запас древесины достигает 82 млрд кубометров, что примерно вчетверо больше, чем в США, и в 30 раз больше, чем в Швеции), а их значимость для национальной экономики ниже, чем в большинстве стран мира. При этом эффективность использования возобновляемых ресурсов в России устойчиво сокращается. "Из года в год снижаются общая прибыль российского ЛПК и вклад отрасли в консолидированный бюджет государства. Лесозаготовительная и лесопильная отрасли последние два года остаются убыточными. Количество нерентабельных предприятий в ЛПК приближается к 60%", - констатирует председатель подкомитета по лесу Комитета Государственной думы по природным ресурсам и природопользованию Владимир Крупчак.

Можно назвать две основные причины нерационального использования леса. Первая - неразвитость инфраструктуры, то есть прежде всего нехватка круглогодичных лесных дорог. Этим обусловлена чрезмерная эксплуатация удобно расположенных лесных участков и перманентный "недоруб" отдаленных лесов. Так, освоение расчетной лесосеки в некоторых районах Республики Коми не превышает 5%. Если в Швеции, Финляндии, Канаде 1 га лесопокрытой площади дает более 2 кубометров древесины, то в России - в десять раз меньше.

Вторая причина слабой отдачи от эксплуатации лесного фонда - преобладание в структуре ЛПК производств с низким уровнем переработки. Глубокой переработке подвергается не более 20% заготовленной древесины (в странах с развитой лесоперерабатывающей промышленностью этот показатель равен 85%), в то время как основная финансовая отдача в лесной отрасли получается именно от реализации продукции с высокой добавленной стоимостью.

"За 2004 год Россия экспортировала 41,5 млн кубометров круглого леса - это самая высокая цифра за всю историю страны, начиная с царских времен. Доход от продаж составил немногим более 2 млрд долларов. Для сравнения: Бельгия, практически не имеющая лесных земель, ежегодно получает от экспорта лесоматериалов с высокой добавленной стоимостью порядка 4 млрд долларов", - говорит директор Всероссийского института повышения квалификации работников лесного хозяйства Анатолий Петров.

Двадцать третья попытка

Таким образом, в лесной отрасли назрел системный кризис - и он во многом обусловлен несовершенством законодательства. Значительная часть норм действующего Лесного кодекса, принятого в 1997 году, явно устарела. В частности, процедура передачи лесных участков в пользование (аренда, конкурс, безвозмездное пользование) непрозрачна и создает почву для коррупции. Распределение полномочий между федеральным центром, субъектами Федерации и муниципальными образованиями вызывает множество нареканий.

Работа над новым, актуальным ЛК началась в 2002 году. За три года были подготовлены 23 редакции законопроекта. Различались они, впрочем, лишь деталями, концептуально повторяя друг друга. Последний проект, подготовленный МЭРТ и внесенный правительством на рассмотрение в нижней палате парламента 1 февраля 2005 года, не стал исключением.

Как и предыдущие, новый проект вызвал негативный резонанс. Законодательные собрания регионов и общественные экологические организации направили несколько десятков обращений в правительство РФ и Госдуму с требованием отозвать законопроект. Инициативная группа граждан в апреле подала в Пресненский районный суд Москвы жалобу на правительство РФ, представившее проект ЛК, положения которого, по ее мнению, "нарушают основополагающие права нынешних и будущих поколений граждан России". Группа, созданная Госдумой для работы над законопроектом, отметила, что документ "сырой" и спорный.

Отчасти противодействие переменам обусловлено естественным консерватизмом, присущим любой системе. Понятно, что администрации субъектов Федерации не желают терять такой рычаг давления на региональный бизнес, как конкурсное распределение лесных ресурсов. Лесопромышленники, в свою очередь, не заинтересованы в обострении конкурентной борьбы за доступ к лесным участкам, равно как и в формировании рыночных цен на них. Но во многом возражения противников последнего проекта ЛК обоснованы.

Несовпадение векторов

Лесной кодекс - уникальный документ: он затрагивает не только проблемы лесного хозяйства и лесной промышленности, но также земельные, гражданские, межбюджетные отношения, не говоря уже об экологических аспектах. Понятно, что совместить интересы, сосредоточенные в столь разных сферах, весьма сложно.

К примеру, Минфин заинтересован прежде всего в сокращении разрыва между затратами государства на ведение лесного хозяйства и бюджетными поступлениями, которые генерирует лесная отрасль. Лесопользователи, напротив, стремятся сократить свои расходы на содержание лесов и отчисления в казну. Федеральное правительство настаивает на централизации, ссылаясь на опыт малоэффективного управления лесами на уровне субъектов Федерации. Региональные власти доказывают, что только сохранение рычагов управления в их руках позволит избежать социальных кризисов в нищих лесных поселках.

Законопроект не обеспечивает согласования разновекторных интересов всех участников процесса лесопользования. Напротив, он, скорее, приводит к их столкновению. Вероятно, причина в том, что авторы проекта и заинтересованные стороны не пришли к единому мнению по главному вопросу: каковы цели реформы лесной отрасли? "Почти три года светлые головы бились над тем, как сформулировать те или иные статьи. И вдруг обнаружили, что они бьются за частности, не определив главного - консолидированных целей и концептуальных положений", - считает Дмитрий Чуйко, директор по лесозаготовительным комплексам компании "Илим Палп".

Инвестор не обязан

Главные цели и задачи нового Лесного кодекса декларировались неоднократно - повысить инвестиционную привлекательность лесной отрасли и, как следствие, решить другие задачи: стимулировать строительство дорог, обновление технологий лесозаготовки и лесопереработки, возведение новых комбинатов и так далее. Однако основной предложенный МЭРТ механизм привлечения дополнительных средств в лесную отрасль - через распределение лесных участков на аукционах - слабо связан с идеей масштабного инвестирования.

Безусловно, у аукционов есть ряд преимуществ - прежде всего равный доступ к лесным ресурсам. В аукционном механизме не предусмотрено участие чиновников, которые сейчас серьезно влияют на распределение участков через конкурсы. "Сегодня получить лесной участок в аренду может тот, кто пообещает региональным чиновникам решить какой-нибудь социальный вопрос - например, оборудовать зубоврачебный кабинет в поселке", - отметил один из представителей лесного бизнеса. Наконец, аукционы - это, наверное, единственный способ формирования рыночных цен на передаваемые в аренду лесные земли.

Однако недостатки аукционов также многочисленны. В процессе торгов могут сложиться ажиотажные, а не реальные цены. Ценовой критерий, являясь, по сути, единственным фактором успеха на аукционе, обеспечивает победу обладателю значительных финансовых ресурсов. Но богатая компания далеко не всегда является оптимальным лесопользователем. Впрочем, можно назвать и более значимый недостаток предлагаемой системы распределения.

"Аукцион, на котором не выставляются дополнительные условия, не приведет к притоку инвестиций в строительство дорог и лесоперерабатывающих предприятий. Скорее, следует ожидать, что крупный бизнес из других отраслей экономики будет вкладывать свободные средства в аренду участков с тем, чтобы впоследствии сдавать их крупным лесопромышленным предприятиям", - считает Владимир Крупчак.

Методы стимулирования инвестиционной активности крупных предприятий ЛПК в проекте Лесного кодекса не предусмотрены - напротив, принятие данного проекта ЛК лишает их части стимулов. Предполагается, что лесные участки, находящиеся в данный момент в долговременной аренде (до 49 лет), через 5-10 лет выставят на открытый аукцион. Каков будет порядок возврата средств, вложенных пользователями в развитие лесной инфраструктуры и обустройство занимаемых участков, пока не известно.

Кроме того, из проекта МЭРТ "выпал" важнейший механизм стимулирования инвестиций, присутствующий в действующем ЛК, - концессии. Да, этот механизм пока не работал из-за пробелов в законодательстве, однако в настоящее время закон о концессиях рассматривается Думой, и после его принятия государство получит реальный рычаг поощрения инвесторов. Есть вероятность, что этот рычаг будет задействован во многих отраслях экономики - но не в ЛПК. "Настораживает тот факт, что в проекте закона о концессиях лесные участки вообще не упоминаются в качестве объекта концессионных соглашений", - говорит вице-президент РАО "Бумпром" Владимир Горшков.

Принцип неустойчивости

Вторая, не менее важная декларируемая цель нового ЛК - добиться устойчивого, неистощительного лесопользования, отвечающего современным европейским стандартам. Возможность ее реализации тоже сомнительна. Проект нового кодекса, в отличие от действующего пока закона, перекладывает заботу об охране, защите и восстановлении леса с собственника (государства) на пользователя. Справедливость в этом, безусловно, есть: субъекту бизнеса, эксплуатирующему природные ресурсы, не грех позаботиться об их воспроизводстве. Тем не менее, возникает ряд вопросов.

Во-первых, проект кодекса не дает ответа, как сформируются те колоссальные суммы, которые необходимы для содержания лесов. В прошлом году, по данным Крупчака, государство получило от сдачи в аренду лесных участков 6 млрд рублей. Затраты на содержание лесного фонда достигли 22 млрд рублей. "Даже если та арендная плата, которая сейчас направляется в бюджет, будет оставлена пользователям для содержания леса, чего в проекте пока не предусмотрено, - эти деньги лишь в мизерной степени покроют новые расходы лесного бизнеса", - считает Владимир Крупчак.

Безусловно, предполагается, что предприятия ЛПК будут тратить на нужды лесного хозяйства не только арендную плату, если ее им оставят, но и прибыль, полученную, скажем, от продажи целлюлозы - но об этом Крупчак не говорит. Возможно, такая ситуация заставит компании добиваться роста прибыли, то есть им придется учиться работать более эффективно, - и резервы эффективности у отечественных лесопромышленных концернов, бесспорно, есть. Однако, пока они проведут необходимую дополнительную работу, лесами, похоже, вообще никто не будет заниматься... По большому счету, нет оснований полагать, что и в будущем ситуация изменится: уровень доходов и ответственное отношение к лесу - слабо связанные факторы.

Заметим, что для проведения мероприятий по сохранению лесов требуются не только желание и деньги, но и специальные знания, техника и технологии. Никаких экономических стимулов для качественного исполнения этих мероприятий не предусмотрено. Предполагается, что выполнение лесопользователем всех экологических и природоохранных процедур будет контролироваться государственными органами. Но на государственный контроль не стоит слишком надеяться. Если сегодня, когда охрана и восстановление лесов сосредоточены в руках государства, не обеспечено бережное лесопользование, то почему это должно измениться завтра?

Кстати об охране национального богатства. Еще одно нововведение, предложенное МЭРТ, - переход от разрешительной к заявительной форме лесопользования. При нынешнем порядке места и объем лесозаготовок определяют уполномоченные государственные органы и указывают в ежегодно выдаваемом предпринимателю порубочном билете. Проект ЛК предполагает, что лесопользователь будет раз в год подавать в госорганы декларацию, где сам укажет параметры лесосечного участка. Безусловно, эта система избавит отрасль от одной из бед - волюнтаризма местных чиновников. Но одновременно возникает реальная опасность легализации теневых лесозаготовок, которые на приграничных территориях достигли масштабов бедствия.

Российский синдром

Сильные стороны Лесного кодекса в интерпретации МЭРТ, бесспорно, заслуживают внимания. Данный вариант закона, если его примет Дума, остановит практику распределения федеральной собственности по непонятным (необоснованным) ценам. Лесной фонд войдет в гражданский оборот: аренда, субаренда, залог, и, в конечном итоге при условии принятия дополнительных законов - выкуп ряда участков в частную собственность. Тем самым бюджетные поступления от передачи леса в пользование могут возрасти в несколько раз, что соответствует концепции удвоения ВВП.

Можно предположить, что быстрая финансовая отдача от реформирования системы распределения лесных участков и являлась целью авторов законопроекта, хотя декларировались, в основном, другие задачи. Как уже отмечалось, система экономического и экологического оздоровления лесного комплекса разработчикам не слишком удалась. Прогнозируемое значительное повышение ставок арендной платы сделает нерентабельным самую отсталую часть ЛПК - лесозаготовку, что приведет к разорению многих мелких и средних заготовительных предприятий. Так, власти Вологодской области ожидают, что в новых условиях выживут и сохранят за собой лесные участки не более четверти лесопользователей региона.

Возможно, не стоит драматизировать такое развитие ситуации: часть малого бизнеса станет подрядчиками крупных лесопользователей, то есть найдет себе место в новых условиях. Лесные "киты" переживут реформирование отрасли по любому сценарию, хотя их прибыли, вероятно, на некоторое время снизятся. Иными словами, трагедии не произойдет, но жаль упущенных возможностей. От кодекса ждали формирования стройной системы, которая бы обеспечила пусть медленное, но долгосрочное и гармоничное развитие лесного бизнеса и лесного хозяйства. Сейчас же мы видим мозаичный документ, который, с одной стороны, развивает отрасль, с другой - губит, и в этом смысле является образцом типичной российской реформы. Краткосрочные задачи заслонили собой перспективные цели - все, как обычно.

Елена Денисенко Москва - Санкт-Петербург

В интересах общего дела  »
Юридические статьи »
Читайте также