Земство отдыхает

Избранные на Северо-Западе органы местного самоуправления (МСУ) в 2006 году не получат ни реальных полномочий, ни средств на их осуществление

В октябре в России завершилась кампания по выборам новых органов МСУ, сформированных в соответствии с законом №131 "Об общих принципах организации МСУ в РФ" . Закон разрабатывался в администрации президента под руководством бывшего замглавы администрации (ныне - полпреда президента в Южном федеральном округе) Дмитрия Козака и был принят Госдумой в сентябре 2003 года. Предполагалось, что в срок до 1 ноября 2005 года по всей стране пройдут выборы в органы МСУ в соответствии с требованиями 131-го закона, а с 2006 года эти органы приступят к исполнению своих полномочий.

В Северо-Западном федеральном округе новые органы МСУ сформированы в девяти из одиннадцати субъектов РФ. В одном регионе - Ненецком автономном округе - выборы провалились из-за низкой явки избирателей. Другой субъект РФ - Санкт-Петербург - выведен наряду с Москвой за рамки общих правил "закона Козака", что позволило городским властям сохранить прежнюю, одноуровневую систему.

Два уровня одной власти

Вообще переход от одноуровневой модели МСУ к двухуровневой - главное, что меняет 131-й закон в структуре российской местной власти. Муниципальное образование (МО) первого уровня - это городское или сельское поселение, причем под сельским поселением могут пониматься несколько рядом расположенных населенных пунктов с общей численностью населения свыше 1 тыс. человек. Второй, более высокий уровень - муниципальный район или городской округ. Муниципальный район объединяет несколько поселений, а городской округ - это, как правило, крупный город (например, столица субъекта РФ), который, с одной стороны, по численности населения превосходит любой муниципальный район и потому не может считаться классическим городским поселением, а с другой - представляет собой единый организм и вследствие этого не может быть сам раздроблен на поселения.

Такая модель местной власти, по сути, упраздняет институт районных администраций, главы которых назначались губернаторами, и заменяет его выборными органами. Согласно 131-му закону, МО первого и второго уровня независимы от субъекта РФ и, что самое главное, друг от друга: у них разные полномочия и, соответственно, доходные источники. При этом поселениям даны даже более широкие полномочия, чем муниципальным районам. В компетенцию МО первого уровня входят, в частности, электро-, тепло-, газо- и водоснабжение, транспорт, содержание автодорог, утверждение генпланов поселений, выдача разрешений на строительство, утверждение правил землепользования, продажа и сдача в аренду земли, благоустройство, содержание жилого фонда, охрана объектов культурного наследия и целый ряд социальных функций (опека и попечительство, содержание библиотек, обслуживание, ритуальные услуги, развитие спорта и т.п.).

За муниципальными районами закреплены такие полномочия, как строительство и содержание автодорог между населенными пунктами, организация транспортного сообщения между поселениями, поддержание общественного порядка, здравоохранение, образование, экологический контроль. Разумеется, частично полномочия муниципалитетов разных уровней пересекаются. Понятно, что невозможно провести газопровод в отдельный поселок, если его нет во всем районе. Поэтому, к примеру, электро- и газоснабжение - предмет ведения обоих уровней муниципалитетов. Но это вполне логично: решать такие задачи на уровне поселения без взаимодействия с районом невозможно.

Основными источниками формирования бюджетов поселений, согласно федеральному законодательству, должны стать земельный налог, средства от продажи и аренды земли, налог на имущество физических лиц и 10% собираемого на территории МО первого уровня налога на доходы физических лиц . В бюджеты МО второго уровня должны поступать, в частности, 90% собираемого на территории района единого налога на вмененный доход, 20% налога на доходы физлиц, 40% штрафов за нарушение экологических норм, а также все пошлины за осуществление государственных полномочий. Соответственно, поселение само устанавливает ставки земельного налога (исходя из кадастровой стоимости земли) и других местных платежей, а муниципальный район - ставки единого налога на вмененный доход. Несмотря на то что оказание услуг ЖКХ является сферой ответственности поселений, право устанавливать коммунальные тарифы отдано МО второго уровня.

"Закон Козака" предполагает также создание механизма выравнивания финансового положения МО первого уровня. В случае если уровень бюджетной обеспеченности поселения в расчете на одного жителя в два и более раза превышает средний уровень по субъекту РФ, половину разницы между доходами бюджета и двукратным средним по региону уровнем бюджетной обеспеченности МО первого уровня обязано перечислить районному муниципалитету для финансирования поселений с дефицитным бюджетом.

Один бюллетень или четыре?

"Закон Козака" оставил на откуп властям субъектов РФ очень существенный вопрос - о формировании исполнительных и представительных органов МО. Согласно закону, представительный орган муниципального района может избираться напрямую населением, а может и формироваться из депутатов поселений, получивших соответствующие полномочия от своих советов, а также из глав поселений. Точно так же закон оставил свободу маневра для регионов в вопросе формирования исполнительной верхушки МО: глава местной администрации может напрямую избираться населением (тогда он теряет право руководить местным представительным органом; совмещения возможны лишь в сельских поселениях), а может быть нанят депутатами "со стороны" по контракту на конкурсной основе. В последнем случае конкурсная комиссия должна быть на 50% сформирована из представителей, выдвинутых губернатором. Понятно, что при таком подходе главой местной администрации никогда не станет человек, не лояльный региональным властям.

При наиболее либеральной модели, когда региональные власти полностью отдали бы в руки населения судьбу мандатов депутатов и глав МО, избиратель получил бы на руки четыре бюллетеня - по выборам депутатов поселения и района, а также глав МО обоих уровней. При наиболее "управляемой" со стороны региональной власти модели населению доверяется избрать лишь депутатов поселений. Те, в свою очередь, сами избирают главу совета, делегируют из своих рядов представителей в совет муниципального района и утверждают главу администрации при непосредственном участии наместников губернатора. Что касается главы администрации МО второго уровня, то он назначается по такой же схеме, как и глава администрации поселения. Такая модель представляет собой плохо завуалированное встраивание органов МСУ во властную вертикаль и является мягкой ревизией статьи 12 Конституции , гласящей, что "МСУ в пределах своих полномочий самостоятельно" и "органы МСУ не входят в систему органов государственной власти".

Разные регионы пошли по разному пути, но вариант с четырьмя бюллетенями на Северо-Западе не выбрал никто. Большинство регионов нарезали границы МО таким образом, чтобы муниципальные районы совпали по территории с прежними муниципалитетами, и если полномочия глав и депутатов этих МО не истекали, проводить выборы в них не пришлось вовсе. Если говорить о поселениях, то в большинстве регионов их главы избирались все-таки прямым голосованием, но права выбора - возглавить местную администрацию или представительный орган - оказались лишены: законы субъектов РФ, как правило, предусматривают назначение наемных глав администраций. Правда, некоторые регионы (например, Псковская область) допустили возможность совмещения функций председателя представительного органа и главы администрации, но это касается лишь сельских поселений (собственно, в городских совмещение невозможно по "закону Козака").

Особняком в этом ряду стоит Ленинградская область. Она единственная на Северо-Западе избрала самую "управляемую" модель в чистом виде. Губернатор региона Валерий Сердюков не раз высказывал тревогу относительно судьбы областных земель, переходящих теперь из ведения субъекта РФ под контроль поселений. И когда Госдума увеличила "квоту" губернаторов на представительство в конкурсных комиссиях по выборам глав администраций МО с одной трети до половины, в Ленинградской области был избран самый жесткий вариант формирования органов МСУ: прямым голосованием население избирало только депутатов поселений.

Любопытную уловку, снизившую накал предвыборных октябрьских страстей, предложили власти Калининградской области. Воспользовавшись "размытостью" многих формулировок в 131-м законе, они, по сути, сохранили более управляемую одноуровневую систему муниципалитетов путем превращения прежних МО не только в муниципальные районы, но и в городские округа. Так, МО "Неманский район", которое явно требовало "разбивки" на поселения, было преобразовано в городской округ, а относительно небольшой Светлогорск стал не городским поселением в границах Зеленоградского района, а городским округом. В результате на всю область появилось лишь четыре городских и десять сельских поселений и сосредоточены они в трех муниципальных районах. Остальные 19 МО второго уровня имеют статус городских округов.

Бизнес рвется управлять

Сами выборы серьезных сюрпризов не преподнесли. Явка на них, за редким исключением, существенно превышала минимальный порог в 20%, а в целом по Северо-Западному федеральному округу составила почти 40%. Как и ожидалось, большинство кандидатов в депутаты и главы МО предпочли не ангажировать себя принадлежностью к партиям или общественным организациям. Число партийных выдвиженцев составило в среднем по Северо-Западу чуть менее 20%. Как полагают наблюдатели, принадлежность кандидата на должность главы МО к любой партии, кроме, возможно, "Единой России", лишь отталкивала избирателя: люди хотят решения застарелых проблем своих городов и сел, а не участия в политических баталиях. Тем не менее многие беспартийные кандидаты не почурались поддержки со стороны "Единой России", рассчитывая на организационные и финансовые возможности партии власти.

Еще одной особенностью выборов стал повышенный интерес к ним представителей бизнеса, в основном среднего и малого. Объясняется это передачей в ведение поселений земельных вопросов, возможностью управлять муниципальной собственностью, участвовать в формировании муниципального заказа и т.п. Иначе говоря, работа в представительном или исполнительном органе муниципалитета теперь не только повышает общественный статус предпринимателя, но и дает возможность использовать лоббистские рычаги для развития и даже диверсификации бизнеса.

В Ленинградской области, например, промышленники и частные предприниматели получили почти треть всех депутатских мандатов. Но самым показательным в этом смысле является состав Новгородской городской Думы. "В предыдущие два созыва в Думу попадали в основном люди, работающие в социальной сфере, а в только что избранном составе из 25 депутатов лишь семеро пришли не из бизнеса. И если раньше удавалось общим давлением большинства заставить немногочисленных предпринимателей пойти на принятие решений, которые подчас наносили ущерб их бизнесу, то теперь это станет затруднительно", - говорит депутат Новгородской городской Думы Сергей Бессонов.

Передача полномочий отложена

Самый больной теперь вопрос - какие полномочия получат главы и депутаты поселений. Как известно, еще летом Госдума под давлением ряда губернаторов начала рассматривать поправки в "закон Козака" , вводящий трехлетний переходный период для вступления закона в полном объеме в силу. Речь идет о том, что субъекты РФ, не успевшие подготовиться к старту реформы, получают возможность через принятие региональных законов отложить передачу поселениям полномочий и доходных источников, оставив их на уровне районов вплоть до 1 января 2009 года. В середине октября, в самый разгар выборной муниципальной гонки, президент России эти поправки подписал.

Сейчас ситуация такова, что если регионы не примут до 1 января законы, устанавливающие объем обязательств органов управления МО первого уровня перед населением, поселения этих субъектов РФ автоматически получат с 2006 года все 27 полномочий, предусмотренных 131-м законом. Поэтому во всех регионах Северо-Запада, включая те, что еще несколько месяцев назад рапортовали о 100-процентной готовности к старту реформы, началась судорожная работа по созданию нормативной базы, разграничивающей полномочия между МО двух уровней.

Министр регионального развития Владимир Яковлев, комментируя подписание президентом поправок о введении переходного периода, заявил, что "в трети субъектов РФ 131-й закон фактически вступает в силу с 1 января 2006 года и все его положения будут осуществляться полностью". Возможно, родному для министра федеральному округу повезло меньше других, но на Северо-Западе удельный вес регионов, которые не станут ограничивать полномочия поселений, может оказаться нулевым.

Так, в Новгородской области принят в первом чтении законопроект, согласно которому поселения с 2006 года получат лишь восемь из 27 полномочий. По словам заместителя председателя Комитета государственной гражданской службы администрации Новгородской области Евгении Барановой, это: противопожарная безопасность, обеспечение услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания, создание условий для отдыха, формирование архивных фондов, организация сбора и вывоза мусора, благоустройство, освещение улиц и организация ритуальных услуг.

В Карелии аналогичный закон также принят в первом чтении. В соответствии с ним поселениям передается 15 полномочий. Это примерно тот же перечень, что в новгородском законе, плюс несколько еще менее существенных и лишь одно более или менее реальное - строительство и содержание дорог. Ни о земельных вопросах, ни о возможности распоряжаться муниципальным имуществом речь не идет как минимум на ближайший год. После обнародования законопроекта главы карельских поселений, объединившись в республиканскую Ассоциацию МСУ, выступили с заявлением, где указывают, что если администрации субъектов РФ не будут доверять только что избранным органам МО первого уровня, "поселенческая власть превратится в фикцию, когда вся ее ответственность ограничивается проведением фольклорных праздников". Все это, впрочем, не помешало главе республики Сергею Катанандову на недавней встрече с президентом доложить, что 131-й закон Карелия начнет в полном объеме исполнять с 2006 года.

Ленобласть изобрела иной, более гибкий подход. Главный вопрос - земельный - областные власти намерены пока регулировать сами, все остальные полномочия поселений будут переданы муниципалитетам второго уровня, а те, в зависимости от степени готовности того или иного поселения, получат право постепенно передавать им полномочия, заключая двухсторонние договоры.

По схожему пути собирается идти Архангельская область. Законопроект о разграничении полномочий между МО разных уровней будет рассмотрен в первом чтении на этой неделе и если не претерпит существенных изменений, может оказаться одним из самых либеральных на Северо-Западе. По словам председателя постоянной комиссии по государственному устройству, МСУ и взаимоотношениям с Ненецким автономным округом Собрания депутатов Архангельской области Александра Шашурина, с 1 января поселениям будут переданы все полномочия, предусмотренные 131-м законом, кроме ЖКХ (полномочия в этой сфере будут как минимум на год жестко закреплены за муниципальными районами). При этом законопроект предусматривает возможность заключения между муниципалитетами разных уровней дополнительных соглашений. В них стороны оговорят перечень полномочий, которые поселения пока не готовы взять на себя и потому временно передают муниципальным районам.

Вместо бюджета - смета

В подавляющем большинстве регионов Северо-Запада в будущем году у поселений не будет и собственных бюджетов. В лучшем случае они будут сформированы на бумаге, но их исполнение станет прерогативой муниципальных районов. А сами поселения будут жить по сметам, спускаемым из района, то есть даже не будут получать напрямую налоги и иные предусмотренные 131-м законом платежи.

Например, в Архангельской области бюджеты (пусть и "бумажные", то есть формальные) будет позволено иметь лишь городским поселениям. Александр Шашурин уверен, что сельские поселения также должны иметь свои бюджеты, и намерен внести в областной законопроект поправку, дающюю право МО второго уровня определять, насколько то или иное сельское поселение способно самостоятельно вести учет доходов и расходов. "Как бывший глава поселка Вычегодский могу сказать, что смета есть смета. Сколько на твое поселение заложено средств, столько и будет дано и потрачено, - рассуждает депутат. - В этих условиях нет стимула работать, искать новые доходные источники, оптимизировать затраты, бороться с издержками".

Глава сельского поселения Куршская коса (Калининградская область) Николай Крутиков считает, что принцип финансирования МО первого уровня по сметам выхолащивает саму суть реформы МСУ и полностью лишает поселения независимости от муниципальных районов. "Раньше сельские администрации не имели вообще никакой, даже формальной, самостоятельности, подчиняясь районным властям, но получить финансирование было проще, - подчеркивает Крутиков. - Сейчас наша ответственность повысилась, а возможностей для ее реализации нет: не хватает средств даже на организацию работы совета".

Для закрытия "дыр" в бюджетах МО региональные власти планируют создавать фонды поддержки муниципалитетов. По словам заместителя председателя Комитета экономического развития Ленобласти Сергея Куклина, фонд финансовой поддержки поселений составит в 2006 году 584,3 млн рублей, а фонд поддержки МО второго уровня - 5,259 млрд рублей. В сумме эти средства составляют четверть областного бюджета-2006 (в большинстве других регионов эта доля еще выше - 30-35%) и, по сути, представляют собой размер совокупного дефицита бюджетов МО всех уровней.

Иными словами, 131-й закон сам по себе не создал адекватной финансовой базы для реальной независимости муниципалитетов от органов госвласти. А отсутствие на местах стимулов к повышению сбора налогов проблему финансирования МО первого уровня лишь усугубляет.

Пролонгация неопределенности?

Петербургский политолог Владимир Гельман полагает, что положение, в которое поставлены вновь избранные муниципальные органы, возникло из-за непоследовательности федеральной власти в стратегии и тактике проведения реформы МСУ. "Принятый еще в 2003 году 131-й закон оказался всего лишь декларацией о намерениях, поскольку не сформирована финансовая база, необходимая для нормального функционирования муниципалитетов, - отмечает Гельман. - Нынешняя попытка "заморозить" полноценное введение закона в силу вплоть до 2009 года - это уход от проблемы, а не ее решение. Такой подход дискредитирует институт МСУ, авторитет которого и так невысок: кому будут нужны органы местной власти, не имеющие ни полномочий, ни денег? Владимир Ленин когда-то (не вполне, кстати, оправданно) называл земство пятым колесом в телеге самодержавия; это определение как раз соответствует нынешней роли МСУ в России".

Сторонники переходного периода в реализации реформы МСУ говорят, что он необходим для разграничения имущества между субъектами РФ и МО разных уровней, завершения кадастровой оценки земли, и наконец для подготовки соответствующих кадров: ведь не секрет, что на селе непросто найти квалифицированного бухгалтера, не говоря уже о специалистах в налоговой и бюджетной сферах, юристах, знающих тонкости Жилищного и Градостроительного кодексов . Все это, конечно, правда. И для отдельных российских регионов, например для республик Северного Кавказа, балансирующих на грани мира и гражданской войны, отсрочка реформы выглядела бы логичной. Но - не в масштабах всей страны.

Кроме того, нельзя забывать, что один переходный период в запуске реформы МСУ уже был. "Закон Козака" вступил в силу не с прошлого и даже не с нынешнего года: он давал как федеральным, так и региональным властям почти два с половиной года на решение всех имущественных, кадровых и иных проблем. Но ни одна ни другая ветвь власти не обременяла себя решением задачи не то чтобы ускорить реформу - хотя бы провести ее в заранее установленные сроки. А потому, договорившись нынешним летом, они ее практически свернули.

Обосновывая необходимость введения переходного периода для реформы МСУ, российские чиновники часто вспоминают печальный опыт монетизации льгот. Тогда, как известно, люди вышли на улицы, протестуя против размера денежных компенсаций, не покрывавших даже расходов на общественный транспорт. Сравнение реформы МСУ с монетизацией льгот хоть и выглядит красиво, но совершенно некорректно: монетизация была изначально задумана как фискальная акция, то есть имела целью не поддержать граждан, а лишить того минимума преференций, которые они имели по оплате самых необходимых услуг - лекарств, проезда и т.п.

Реформа МСУ, напротив, ничего у населения даже при всем желании забрать не может. Скорее наоборот, она призвана помочь сформировать дееспособные и подотчетные органы публичной власти, которые имеют и полномочия для решения местных проблем, и доходные источники, обеспечивающие исполнение этих функций. Властная вертикаль не захотела пока делиться ни тем ни другим. Захочет ли делиться после очередного переходного периода - неизвестно. Ведь нет в России ничего более постоянного, чем что-либо временное.

Санкт-Петербург

В подготовке материала участвовали Елена Брагина (Великий Новгород), Елена Степура (Калининград), Надежда Брешковская (Архангельск), Наталья Владимирская (Петрозаводск)

Алексей Клепиков

Госдума приняла во втором чтении законопроект об исключении СИЗО из ведения ФСБ  »
Юридические статьи »
Читайте также