Привлечение к административной ответственности и оспаривание решений о привлечении к административной ответственности в арбитражном суде

Соотношение норм АПК РФ и КоАП РФ при рассмотрении дел об административных правоотношениях

Конституция Российской Федерации предусматривает осуществление правосудия в порядке конституционного, уголовного, гражданского и административного судопроизводства. В соответствии со статьей 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее — АПК РФ) в порядке административного судопроизводства рассматриваются возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности. В этой же статье Кодекса указан перечень подобных дел, который не является исчерпывающим.

Следует заметить, что и прежний АПК РФ (1995 г.) относил к подведомственности арбитражных судов рассмотрение не только дел, вытекающих из гражданских правоотношений. Однако видов споров и иных дел, вытекающих из публичных правоотношений, было меньше, и самое главное, что процедура их рассмотрения не сильно отличалась от других дел. Пожалуй, единственное различие заключалось в распределении бремени доказывания.

Действующий в настоящее время АПК РФ разделяет правила рассмотрения дел по спорам, которые носят гражданско-правовой характер, а также дел, вытекающих из публичных правоотношений. Однако нельзя сказать, что такое разграничение не вызывает в практической деятельности вопросов. Кроме того, не всегда очевидно, относится ли рассматриваемое судом дело к той или иной категории. Такими делами, в частности, являются споры о взыскании с публичного субъекта денежных сумм, недополученных коммерческой организацией в результате предоставления различных льгот, нормативно гарантированных гражданам.

В соответствии со статьей 197 АПК РФ дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, в том числе судебных приставов-исполнителей, рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства, предусмотренным Кодексом, но с особенностями, установленными главой 24. Аналогичный прием законодатель использует и при регулировании правил рассмотрения других категорий дел, отнесенных к административному судопроизводству. Соответственно, для правильного применения норм процессуального права необходимо четко уяснить, какие же особенности имеются при рассмотрении той или иной категории дел.

Представляется, что большими особенностями отличаются дела о привлечении к административной ответственности и об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности, поскольку они регламентируются не только АПК РФ, но и Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ). Если вопросы законности привлечения к административной ответственности в определенных случаях были подведомственны арбитражному суду и ранее (например, арбитражный суд рассматривал дела об оспаривании решений органов, осуществляющих контроль за использованием земель), то этого нельзя сказать относительно дел, непосредственно касающихся именно привлечения к административной ответственности.

В период действия прежнего АПК РФ арбитражный суд если и мог привлечь к ответственности в виде взыскания штрафа, то исключительно за неисполнение решения суда или за определенные процессуальные нарушения. Поэтому такая категория дел, как привлечение к административной ответственности, является для арбитражного суда совершенно новой.

Сложно признать, что рассмотрение вопросов о привлечении к административной ответственности, когда это не связано с рассматриваемым или рассмотренным судом делом, находится в русле традиций арбитражного суда, который «привык» к состязательности и равноправию сторон. Привлекая к административной ответственности, арбитражный суд выполняет пусть и нужную, но все же репрессивную функцию государства, а это не является задачами арбитражных судов, как они сформулированы в статье 5 Федерального конституционного закона Российской Федерации от 28.04.95 № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации» и статье 2 АПК РФ .

Представляется, что это противоречие не должно оставаться без внимания законодателя и может быть разрешено в процессе развития процессуального законодательства, которое объективно должно закончиться созданием административных судов. Пока же арбитражный суд как правоприменитель не может не рассматривать отнесенные к его подведомственности дела.

Определенные разъяснения, а также рекомендации по названным категориям дел содержатся в нескольких постановлениях Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (далее — ВАС РФ). Это постановление Пленума ВАС РФ от 09.12.02 № 11 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее — постановление Пленума ВАС РФ от 09.12.02 № 11) , постановление Пленума ВАС РФ от 27.01.03 № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» (далее — постановление Пленума ВАС РФ от 27.01.03 № 2) , постановление Пленума ВАС РФ от 02.06.04 № 10 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» (далее — постановление Пленума ВАС РФ от 02.06.04 № 10) .

Поскольку АПК РФ и КоАП РФ зачастую содержат противоречивые нормы процессуального права, Пленум ВАС РФ в пункте 18 постановления от 09.12.02 № 11 разъяснил, что в случае, когда в главе 25 АПК РФ содержатся конкретные правила, то именно они подлежат применению при рассмотрении арбитражным судом дел о привлечении к административной ответственности (в частности, по результатам рассмотрения дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд принимает решение, а не постановление, как это предусмотрено в статье 29.9 КоАП РФ ).

Дела о привлечении к административной ответственности и об оспаривании решений государственных органов, иных органов, должностных лиц, уполномоченных в соответствии с федеральным законом рассматривать дела об административных правонарушениях, о привлечении к административной ответственности, рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства, но с особенностями, установленными главой 25 АПК РФ и КоАП РФ (часть первая статьи 202 , часть первая статьи 207 АПК РФ ).

Специфика арбитражного производства по делам об административных правонарушениях

Какие же это особенности?

Во-первых, подается заявление, а не исковое заявление. Обращающееся в арбитражный суд лицо более правильно именовать заявителем, а не истцом. По данной категории дел установлен сокращенный срок рассмотрения (15 дней при привлечении к административной ответственности и 10 дней при оспаривании решения о привлечении к административной ответственности). С учетом таких сроков рассмотрения арбитражный суд не может в полной мере выполнить требования статей 136 , 137 АПК РФ в части обязательного проведения предварительного судебного заседания и назначения дела к судебному разбирательству только после проведения подготовки. Поэтому Пленум ВАС РФ в пункте 3 постановления от 02.06.04 № 10 указал на то, что в определении о принятии заявления и о подготовке дела к судебному разбирательству может быть указано не только на действия по подготовке, предусмотренные статьей 135 АПК РФ , которые надлежит совершить лицам, участвующим в деле, сроки их совершения, но также и на время и место проведения судебного разбирательства. В этом же постановлении содержится рекомендация в случае необходимости извещать участвующих в деле лиц и иных участников арбитражного процесса телефонограммой, телеграммой, по факсимильной связи или электронной почте либо с использованием иных средств связи. Срок подачи апелляционной жалобы по таким делам 10 дней (часть четвертая статьи 206 , часть пятая статьи 211 АПК РФ). Необходимо иметь в виду, что в соответствии с частью третьей статьи 113 АПК РФ в срок, исчисляемый днями, не включаются нерабочие дни.

Особенностью рассмотрения дел названной категории является и то, что бремя доказывания правомерности принятого решения или обстоятельств как основания привлечения к административной ответственно¬сти возлагается на административный орган. Это прямо предусмотрено в части пятой статьи 205 и в части четвертой статьи 210 АПК РФ.

Рассматривая дела в порядке административного судопроизводства, суд занимает более активную позицию по сравнению с рассмотрением споров, вытекающих из гражданских правоотношений. Так, если рассматривается обычный гражданско-правовой спор, то суд, определив в общем виде предмет доказывания, может лишь предложить участвующим в деле лицам представить дополнительные доказательства и в определенных случаях оказать содействие в истребовании таких доказательств (статья 66 АПК РФ ). Однако решающая роль в представлении доказательств принадлежит лицам, участвующим в деле, которые в принципе могут и отказаться от их представления.

Иная роль арбитражного суда закреплена процессуальными нормами при рассмотрении дел о привлечении к административной ответственности и оспаривании решений о привлечении к такой ответственности. Это, очевидно, связано с выполнением в этом случае судом не только задач по защите прав и интересов лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, но и функций обеспечения законности в деятельности органов публичной власти.

Так, при рассмотрении дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности арбитражный суд не связан доводами заявителя и проверяет решение в полном объеме (часть седьмая статьи 210 АПК РФ ). Будет логичным полагать, что и при рассмотрении таких дел в апелляционной и кассационной инстанциях арбитражный суд должен проверять правильность судебного решения в полном объеме, а не только в обжалуемой части или по тем доводам, которые приводятся в жалобе.

Проявлением большей активности арбитражного суда по такой категории дел является и правило, закрепленное в части пятой статьи 210 АПК РФ. Согласно названной норме арбитражный суд в случае непредставления административным органом доказательств, необходимых для рассмотрения дела и принятия решения, может истребовать доказательства от указанных лиц по своей инициативе. Аналогичное правило предусмотрено и в части пятой статьи 205 АПК РФ . При этом употребленный законодателем термин «может истребовать» вовсе не означает возможность выбора для суда (может сделать, а может и нет). «Может истребовать» означает наличие компетенции на истребование. К сожалению, это не единственный пример применения в законе не совсем удачного выражения, позволяющего на практике трактовать его следующим образом — раз может что-то делать, то может и не делать. Таким образом, например, часто истолковывают статью 47 АПК РФ , предусматривающую возможность замены ненадлежащего ответчика надлежащ им. Это представляется в принципе неправильным. Вышеприведенное понимание закона, когда суд говорит — это мое право, а не обязанность, приводит к судебному произволу, ничего общего не имеющему с правосудием.

ПРИ РАССМОТРЕНИИ ДЕЛ О ПРИВЛЕЧЕНИИ К АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ АРБИТРАЖНЫЙ СУД ПРОВЕРЯЕТ ПРЕЖДЕ ВСЕГО СВОЮ КОМПЕТЕНЦИЮ В ЭТОМ ВОПРОСЕ

Вопросы подведомственност

Вопрос подведомственности арбитражному суду подобных дел определен в части третьей статьи 23.1 КоАП РФ . Определено, что судьи арбитражных судов рассматривают дела об административных правонарушениях, совершенных юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, и предусмотренных статьями 6.14 , 7.24 , 14.1 , 14.10—14.14 , частями первой и второй статьи 14.16 , частями первой, третьей и четвертой статьи 14.17 , статьями 14.18 , 14.21—14.23 , 15.10 , частями первой и второй статьи 19.19 КоАП РФ .

Если юридическое лицо или индивидуальный предприниматель привлекаются к административной ответственности за правонарушения, определенные законами субъектов Российской Федерации, что в принципе возможно исходя из статьи 1.1 КоАП РФ , то тогда у арбитражного суда отсутствует компетенция по рассмотрению дел о привлечении к такой ответственности. В то же время не следует путать эту ситуацию с теми случаями, когда в арбитражном суде оспаривается решение административного органа о привлечении к ответственности на основании закона субъекта. Оспорить такое решение юридическое лицо или индивидуальный предприниматель имеют право в арбитражном суде.

Заявление о привлечении к административной ответственности должностного лица (понятие должностного лица в смысле кодекса приведено в примечании к статье 2.4 ) не подлежит рассмотрению арбитражным судом.

Далее арбитражный суд проверяет, имеется ли состав административного правонарушения и не пропущен ли срок привлечения к административной ответственности, имея в виду положения статьи 4.5 КоАП РФ о давности привлечения к административной ответственности. Необходимо также при назначении конкретной меры наказания учитывать как обстоятельства, смягчающие административную ответственность, так и обстоятельства, ее отягчающие (статьи 4.2 , 4.3 КоАП РФ), не забывая при этом, что исчерпывающе определены только обстоятельства, отягчающие административную ответственность.

КоАП РФ не предусматривает в принципе возможности назначить административное наказание ниже низшего предела, предусмотренного в конкретной статье Кодекса. В то же время в силу статьи 2.9 Кодекса арбитражный суд как орган, привлекающий к административной ответственности, при малозначительности совершенного административного правонарушения может освободить лицо, совершившее данное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием. К сожалению, названная норма очень неохотно применяется арбитражным судом, и не последнюю роль в столь жестком подходе, отрицающем возможность расценить правонарушение как малозначительное и не позволяющем судам первой инстанции учитывать обстоятельства дела в каждом конкретном случае, играют вышестоящие суды.

Если давность привлечения к административной ответственности истекла, арбитражный суд не вправе принять положительное решение. Представляется, что в этом случае, имея в виду разъяснения постановления Пленума ВАС РФ от 09.12.02 № 11 (пункт 18), следует вынести решение об отказе в привлечении к ответственности, а не о прекращении производства по делу, как это предусмотрено в статье 24.5 КоАП РФ . Таким же образом, то есть отказать в удовлетворении требований, следует поступать и при установлении иных обстоятельств, предусмотренных вышеназванной статьей, за исключением, пожалуй, последнего — смерть физического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. В случае смерти правонарушителя арбитражный суд, используя часть шестую статьи 150 АПК РФ , прекращает производство по делу.

На основании пункта 1 части первой статьи 150 АПК РФ арбитражный суд прекращает производство по делу, если оно не подлежит рассмотрению в арбитражном суде. Можно выделить следующие случаи прекращения производства по делу по этому основанию:

— рассмотрение заявления о привлечении к административной ответственности по указанному в нем основанию не отнесено к подведомственности арбитражного суда в силу части третьей статьи 23.1 КоАП РФ;

— суд производит переквалификацию совершенного правонарушения и в соответствии с надлежащей квалификацией заявление в силу части третьей статьи 23.1 КоАП РФ не относится к подведомственности арбитражного суда.

Привлекая к административной ответственности, когда это происходит на грани истечения срока давности, арбитражный суд не может не учитывать положений части второй статьи 176 АПК РФ о том, что датой принятия решения считается дата изготовления решения в полном объеме. Как разъяснил Пленум ВАС РФ в постановлении от 02.06.04 № 10 (пункт 12), специфика такой категории дел не позволяет откладывать изготовление решения.

Рассмотрение дел об оспаривании решений о привлечении к административной ответственности

Проверка законности привлечения к административной ответственности и процессуальные проблемы

В этом случае арбитражный суд выполняет функции, аналогичные тем, которые свойственны апелляционной инстанции по отношению к решениям суда первой инстанции. Арбитражный суд осуществляет контроль, проверяя законность постановления административного органа о привлечении юридического лица или индивидуального предпринимателя к ответственности, предусмотренной не только КоАП РФ, но и законами субъектов РФ.

Толкование части третьей статьи 30.1 КоАП РФ , части первой статьи 207 АПК РФ , а также статьи 29 АПК РФ в их взаимосвязи позволяет сделать вывод о том, что арбитражный суд рассматривает законность привлечения к административной ответственности не любых юридических лиц, а только тех, которые осуществляют предпринимательскую и иную экономическую деятельность. Очевидно, это коммерческие организации и, возможно, некоммерческие, имеющие право заниматься такой деятельностью, если правонарушение совершено в связи именно с данной деятельностью, а также индивидуальные предприниматели.

Арбитражный суд рассматривает дела, отнесенные к его подведомственности в соответствии с частью третьей статьи 30.1 КоАП РФ, в том числе и тогда, когда вынесенное единоличным административным органом постановление вначале обжаловалось в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу.

Представляется, что в этом случае течение 10-дневного срока для обращения в арбитражный суд должно начинаться со дня получения решения вышестоящего органа (должностного лица) на постановление о назначении административного наказания.

Может ли арбитражный суд применить статью 2.9 КоАП РФ о малозначительности? На этот счет существуют две точки зрения.

Одна — нет, не может, поскольку по смыслу названной статьи ее может применить лишь орган, уполномоченный рассматривать дело об административном правонарушении, в то время как суд рассматривает законность привлечения к административной ответственности. Но это ведь не так.

В силу статьи 30.7 КоАП РФ орган, рассматривающий постановление по делу об административном правонарушении, вправе его отменить и прекратить производство по делу, установив наличие обстоятельств, предусмотренных статьей 2.9 Кодекса. В данном случае полномочиями по проверке законности постановления о привлечении к административной ответственности наделен арбитражный суд первой инстанции, и поэтому он в силу статьи 30.7 КоАП РФ вправе применить статью 2.9 этого же Кодекса. Однако в подобной ситуации арбитражному суду, исходя из разъяснений, содержащихся в пункте 17 постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.04 № 10, следует не прекратить производство по делу, а признать незаконным и отменить постановление о привлечении к административной ответственности.

Какова природа срока для оспаривания постановления о привлечении к административной ответственности?

Обжалование постановлений о привлечении к административной ответственности

Данный срок упорядочивает процедуру обжалования, обеспечивает правовой режим стабильности в сфере публичных правоотношений.

Существуют различные точки зрения о юридической природе названного срока. К сожалению, закон прямого ответа на этот вопрос не дает, отсутствуют и какие-либо официальные разъяснения со стороны ВАС РФ. В то же время возможное решение суда во многом зависит от того, рассматривать ли названный срок процессуальным, материальным или, как еще говорят, смешанным, содержащим элементы первого и второго. Это относится к случаям обращения в арбитражный суд с пропуском 10-дневного срока, когда ходатайство о его восстановлении отсутствует или подано, но суд не находит оснований для его восстановления. Как быть в этом случае, то есть какое значение придавать сроку?

Если он процессуальный, то и последствия его пропуска должны определяться нормами процессуального права и нельзя отказать в удовлетворении заявления по причине пропуска срока, как это происходит при пропуске срока исковой давности, но следует возвратить заявление без рассмотрения (часть вторая статьи 115 АПК РФ ).

Если же срок материальный, то такой отказ можно и допустить. С точки зрения автора, нет оснований для отнесения срока для обращения в арбитражный суд с заявлением об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности к материальному. Поэтому при подаче заявления с пропуском срока при отсутствии ходатайства о его восстановлении арбитражному суду следует возвратить заявление в соответствии с частью второй статьи 115 АПК РФ. Если же ходатайство о восстановлении срока имеется, то дело принимается к производству суда в зависимости от того, будет ли оно удовлетворено. При отказе в восстановлении срока арбитражный суд выносит определение, которое обжалуется (части пятая и шестая статьи 117 АПК РФ ).

Такое толкование вышеприведенной проблемы соответствует и подходу, приведенному в КоАП РФ. Так, в соответствии со статьей 30.3 этого Кодекса жалоба на постановление по делу об административном правонарушении может быть подана в течение 10 суток со дня получения копии постановления, а в случае пропуска этого срока и отклонения ходатайства о его восстановлении выносится определение, то есть по существу жалоба не рассматривается.

В то же время следует признать возможным и указание в судебном решении на пропуск без уважительной причины срока для обращения, но только как дополнительный аргумент обоснования законности принятого административным органом постановления и с учетом того, что арбитражный суд ранее не вынес определение о восстановлении этого срока.

Мне могут возразить: не противоречит ли последний вывод вышеприведенному о том, что этот срок является процессуальным? Представляется, что нет, поскольку такая рекомендация может быть использована лишь в том случае, когда арбитражный суд по каким-то причинам «не обратил внимания» на подачу заявления с пропуском срока и уже утратил возможность возвратить заявление без рассмотрения. Такое решение не будет означать придания сроку характера срока исковой давности, поскольку последний применяется лишь по заявлению стороны в споре.

Т. В. Шпачева, судья Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа

Юридические статьи »
Читайте также