Лоскутное одеяло Российское правовое поле зияет проплешинами

Нынешний состав Госдумы, если пользоваться американской политтерминологией, — "хромая утка", а по-русски — он на излете. Но и надвигающиеся декабрьские выборы не влияют на депутатскую активность.

По-прежнему переполнена повестка дня пленарных заседаний, в лучшем случае парламентариям удается пройти половину из того, что они напланировали, многие нерассмотренные законопроекты ожидает участь Агасфера. А качество законотворчества? Обо всем этом пойдет речь в нашем интервью с полномочным представителем президента в Госдуме Александром Котенковым.

— Александр Алексеевич, несмотря на вал законодательной продукции, нет ни одной сферы жизнедеятельности общества, обеспеченной в правовом отношении. Особенно страдает экономика, чья законодательная база несовершенна, дырява и противоречива. Чем объясняете?

— Новизной для России такого понятия, как правовой порядок вообще. Мало кто знает, что в СССР существовало всего около 100 законов. Когда я начал изучать эту проблематику в 1990 году, придя в Верховный Совет РСФСР, я выяснил для себя немало интересного.

К этому времени во Франции действовало 10,5 тысячи законов, в Соединенных Штатах — около 8 тысяч федеральных законов плюс в каждом штате — еще порядка 350-400 местных. Бельгия, государство по территории примерно равное Московской области, имела 3,5 тысячи законов. Сравните это со 100 законами в СССР, причем большинство из них не действовало, за исключением наиболее применяемого Уголовного кодекса. Конфликты чаще всего рассматривались не в судах, а в райкомах. Люди к этому привыкли и знали, что, если что-то надо решить, лучше идти не к судье, не к адвокату, а в парторганы.

Прошло 12 лет — много это или мало, чтобы заполнить необъятный правовой вакуум? Крайне мало. При том, что за это время исчез СССР, а вместе с ним и существовавшее советское законодательство. Нет и РСФСР, которая с 90-го по 93-й активно занималась законотворчеством, но принятие в 93-м году новой Конституции создало и новую основу для нормативно-правовой базы страны. У нас за плечами не более 10 лет для формирования правового пространства.

— Оправдываете, значит, Госдуму?

— Нет, не оправдываю. Я говорю пока об одной из причин — молодости нашей правовой системы, ее несовершенстве и отсутствии в стране той самой правовой культуры, которая прививалась веками в любом другом государстве. Есть и вторая причина — неумение работать. Она вытекает из первой и объясняется отсутствием правовой культуры, исторических корней.

Из нее же проистекает другая: отсутствие понимания того, что именно должно регулироваться законами. То есть то, что я называю структурированием правового пространства. Ваш покорный слуга бьет во все колокола с 1990 года: друзья, товарищи, господа, братья, давайте остановимся хотя бы на какое-то время, у нас уже достаточно законов. Но прежде чем продолжать засевать это поле, разберемся, какая здесь почва, источники повышения ее плодородия и какими злаками его надо засевать. Сколько раз я обращался к нашим юридическим институтам: все охали, ахали, признавали, что это крайне важно, однако практически непосильно. Неправда, посильно — если подходить к этому, как к государственной задаче.

Мы должны структурировать все общественные отношения, которые требуют законодательного регулирования на федеральном уровне, на уровне субъектов Федерации, муниципальном. С принятием Конституции в декабре 93-го года эта задача вдвойне упростилась, поскольку впервые в истории страны сделана попытка определить, чем занимается Федерация, федеральные органы власти, что они регулируют совместно или по одним правилам с субъектами Федерации и чем занимаются сами субъекты, местное самоуправление. Исходя из конституционных норм, достаточно проще стало структурировать это правовое пространство. Сначала набросав теоретическую модель — какие общественные отношения, какого уровня требуют регулирования, в дальнейшем можно составлять программы правовой реформы. Четко при этом представляя, какие законы в какой очередности следует принимать, что из чего проистекает и какой закон нельзя принять, пока нет базового закона. Не проделав этой работы, мы обречены брести на авось, как тот сеятель с лукошком: что ухватил в горсть, то и кинул, куда попал, там и выросло. А куда не попал, там проплешина.

— Как можно говорить о качественном законотворчестве при разбухших повестках дня, исключающих саму возможность вдумчивого рассмотрения законопроектов? Ощущение такое, будто депутаты стремятся попасть в Книгу рекордов Гиннесса.

— Вы правы, повестки дня у депутатов перенасыщены, до 40-60 законопроектов в день, а сколько из них реально удастся обсудить — это уже детали. Восьмой год я пытаюсь внушить депутатам, что такой объем им никогда не рассмотреть за одно заседание, — бесполезно. Сейчас, правда, идет расчистка старых завалов из нерассмотренных законопроектов, рекомендуемых комитетами к отклонению. Но тем не менее они отнимают изрядное количество времени у Госдумы. Другой вопрос, что среди тех законов, которые принимаются, очень мал процент новых, базовых для экономики, для политики.

— Зато без проблем проскакивают экзотические проекты о пчеловодстве (видимо, без законодательного регулирования пчелы перестанут собирать нектар), свиноводстве, зонах отдыха, неохваченными остались, похоже, аквариумные рыбки.

— Вы забыли упомянуть закон о северном оленеводстве. Масса ненужных законов, отражающих чьи-то предвыборные интересы. Сейчас началась предвыборная гонка в Госдуме, жди теперь законодательной чехарды — пойдут (и уже пошли) популистские, не обеспеченные финансированием законы, с которыми очень тяжело бороться. Но пик популистской активности впереди.

— Президент недавно упоминал об этом: напринимали законов, а платить по ним нечем.

— Президент сказал: всего за много лет. А я добавлю: за месяц до выборов 1999 года я в течение одного только дня сумел добиться отклонения четырех законопроектов, общая стоимость которых в случае принятия равнялась бы трем годовым бюджетам страны. Вопрос: есть ли тормоза в голове у депутатов, когда они в один день пытаются принять законы, опрокидывающие напрочь всю финансовую систему страны?

— Обычно парламентарии ведут речь о том, кому сколько добавить бюджетных средств, но что-то не слышно голосов, как увеличить доходные поступления.

— Есть группа специалистов, которая все время говорит, что знает, как увеличить доходную базу. Отнять и все поделить. Ничего нового. Для того чтобы вносить серьезные предложения по увеличению доходной составляющей бюджета, надо быть специалистом, которых здесь мало. Я бы ввел одно ограничение: что депутатом парламента может быть избран только специалист, имеющий высшее образование в области юриспруденции, экономики, социальной сферы. Это был бы идеальный парламент. И тогда с полным правом можно было бы говорить: "Господа, товарищи, братья, где ваши предложения по увеличению доходной базы?". В Думе таких специалистов единицы. И те понимают, что их голос здесь не слышен. Но когда таких станет большинство, понимающих, что деньги надо не только тратить, но и добывать, в том числе и с помощью законов, то тогда ситуация у нас изменится к лучшему. Что же касается общей цели — создания правового пространства, то пока мы имеем лоскутное одеяло. Возьмите классного портного: он сперва сделает модель, потом — выкройки, п о которым режет ткань, шьет, и получается цельное добротное изделие. А когда человек не имеет ни программы, ни структуры, ни "выкроек", но хватает ножницы и начинает кромсать, а потом сшивать, то получается тот самый "тришкин кафтан". Вот такую правовую систему мы сегодня и имеем. Я тринадцать лет об этом говорю и продолжаю твердить: "Давайте остановимся на каком-то этапе, давайте все-таки структурировать наше правовое пространство, поймем, что вообще должно быть в государстве".

— Были многочисленные публикации в СМИ о подкупе депутатов, назывались даже тарифы за услуги. Опровержений не последовало. Насколько, на ваш взгляд, коррумпирована Госдума?

— Как юрист я могу оперировать только фактами. Считаю, что никакая коррупция, никакое грубое лоббирование в Государственной думе не будет иметь стопроцентного успеха, в лучшем случае это будет одна десятая доля процента, и то только тогда, когда лоббистские устремления заинтересованной группировки совпадают с общественным интересом. Я говорил и повторяю, что не всегда лоббирование — явление отрицательное. Интересы любой корпорации или отдельного предпринимателя, или отдельного депутата, который лоббирует свой интерес, необязательно противоречат интересам общества. И такие законы могут пройти, они, кстати, иногда проходят, причем без какой-то финансовой поддержки.

Теперь представьте себе, что кто-то пытается оплатить принятие нужного ему закона в ущерб государственным интересам. Для этого надо купить некую группу или хотя бы одного депутата, который выступит субъектом законодательной инициативы. За подготовку и внесение законопроекта ему могут заплатить. Далее: для того, чтобы профильный комитет рекомендовал проект к принятию в первом чтении, надо купить как минимум половину состава комитета. В подобных случаях речь идет, как правило, о законах, имеющих какие-то финансовые обязательства либо финансовые затраты, на них требуется заключение правительства. Значит, нужно подмаслить слишком многих в правительстве, чтобы получить положительное заключение. Хотя даже отрицательный отзыв правительства не препятствует его рассмотрению. Законопроект выносится на первое чтение, для его принятия требуется большинство голосов в палате, а платить 226 депутатам невозможно, и никто этого не собирается делать.

Теоретически возможна "работа" с ключевыми фигурами каждой фракции. Это уже напоминает снежный ком — расходы растут в геометрической прогрессии, без гарантий того, что закон будет в итоге принят. Допустим далее, что лоббируемый законодательный акт благополучно прошел первое чтение — впереди второе, и здесь вступает в игру президент. Он направляет свое заключение с поправками, которое во многом определяет судьбу закона в дальнейшем. Если поправки президента будут приняты, закон имеет шанс пойти дальше. Проскакивают иногда законопроекты, не учитывающие мнения президента, но это крайне редко. Это как раз те самые популистские законы накануне выборов, но олигархические группировки, как правило, их не лоббируют. Идем дальше. Предположим, что даже и этот этап пройден — проигнорировали мнение президента, проигнорировали мнение правительства, договорились с большинством депутатских объединений — закон палатой принят. Дальше он поступает в Совет Федерации, который, к счастью для нас, не структурирован по групповым интересам, здесь надо работать с каждым членом СФ персонально. Пока я еще не встречал таких финансовых группировок, которым удавалось пройти этот тернистый путь. И наконец, если даже сенаторы одобрят этот закон, тогда он поступает к нам, собирается руководящая часть администрации президента и принимает решение, оформленное официальным заключением ГГПУ. И закон с консолидированным мнением администрации президента поступает на подпись главе государства. Нет таких денег в стране, чтобы всю эту цепочку оплатить.

— Вы неоднократно в прошлом указывали палате на несоответствие принимаемых законопроектов Конституции, на нарушения думского регламента, даже пересчитывали присутствующих в зале по головам. В последнее время вы этого не делаете. Устали воспитывать депутатов?

— Если говорить о пересчете — нет, не устал. К сожалению, наш мудрый Конституционный суд по нашему обращению о конституционности процедуры принятия одного из законов признал: недопустимо, чтобы депутаты голосовали друг за друга. Но решение оказалось компромиссным: систему подсчета голосов Госдуме позволено устанавливать самостоятельно. А в регламенте записано, что итоги голосования определяются по результатам электронной системы подсчета голосов. Высветилась на табло цифра 300, значит, так, не важно, что в зале всего 20 человек. Теперь оппозиция начала было считать присутствующих. В прошлой Думе было левое большинство, и они возмущались, когда я вел учет. Сейчас, когда они в меньшинстве, когда проходят законы, которые им не нравятся, они пытаются устроить перекличку: в зале, мол, недостаточное число депутатов. И тогда я им говорю: "Уважаемые депутаты, за что боролись, то и получили. Я четыре года просил вас навести здесь порядок. Вы не захотели. Теперь пожинайте свои плоды".

— В нынешнем составе палаты исполнительная власть имеет "контрольный пакет" голосов, центристское большинство послушно штампует все, что исходит от правительства и из Кремля. Вопрос: нужна ли президенту такая Дума? Ведь опираться можно лишь на то, что оказывает сопротивление, а не на "чего изволите?".

— Я всегда говорил о том, что без оппозиции страна обречена на загнивание и в итоге на развал. Поэтому оппозицию, если ее нет, надо выращивать. Если нет столкновения мнений, то обязательно побеждает не правильное, а единственное мнение, и мы это проходили более 80 лет, результат известен. Поэтому оппозиция не просто неизбежна, она необходима. Утверждать, что у правительства, у президента в Думе есть "контрольный пакет", неверно.

— Единообразно голосующее большинство, консолидированное в четырех центристских фракциях, — это для вас не пакет?

— Во-первых, не четыре фракции, а две и две депутатские группы, а это большая разница. Во фракциях партийная дисциплина, а в группах — относительная свобода мнений.

— Это в "Регионах России" у Морозова относительная вольница, а в "Нардепе" у Райкова не забалуешь.

— "Балуют" и у Райкова. Поэтому я сразу говорю, что 100-процентного контрольного пакета ни у правительства, ни у президента в Думе нет. Что касается штамповки законов: опять же обманчивое впечатление. Сейчас 90 процентов работы по подготовке и принятию законов переместилось из зала во фракции, комитеты, правительство, в администрацию президента. Отработана технология согласования мнений до такой степени, включая оппозицию...

— Оппозиция утверждает обратное, что ее мнением пренебрегают.

— Это неверно. Почти по всем законопроектам мы работаем с коммунистами, но, когда ничего, кроме явного неприятия ими наших позиций, мы не видим, тогда, конечно, терять время на бесплодные дискуссии бессмысленно. Но как минимум половина законов принимается с участием КПРФ, с учетом их предложений. Они же и дают свои голоса. Думаю, не открою большого секрета, если скажу, что, выходя на очередное пленарное заседание Госдумы, мы знаем примерный расклад голосов по каждому из обсуждаемых законопроектов.

— Это выясняется в ходе подготовки?

— Да. Внешне это выглядит как штамповка. Ставится на обсуждение какой-то вопрос, идут вялые дебаты, голосование, и — бах — 285 голосов. Расхожее мнение: опять послушное большинство проштамповало. Да не так. Этому предшествует многомесячная, а иногда и многолетняя работа над законопроектом. Только в тех случаях, когда достичь компромисса не удается, когда депутаты не соглашаются с нашими доводами и, невзирая на наши возражения, ставят в повестку дня вопрос и он выносится на голосование, вот здесь никогда не известно, чем дело закончится. Но это случается довольно редко. Каждый закон, прежде чем он будет вынесен на голосование, проходит труднейшее согласование во всех инстанциях. Достаточно сказать, что в неделю лично я участвую в 5-6 совещаниях разного уровня, где идет согласование позиций администрации президента с правительством, а затем с фракциями, комитетами. В понедельник совещание проходит у Волошина, руководителя администрации, где я докладываю о планах Думы на текущую неделю, и мы сразу определяем, какие вопросы для нас являются спорными и наиболее важными, по которым необходимо провести тщательную отработку. После Волошина совещание проходит у Суркова (замглавы президентской администрации. — Ред.), где мы работаем только по вопросам взаимодействия Думы и Совета Федерации. По наиболее серьезным законам мы обсуждаем тактику: с кем, как, когда, кто должен обсуждать, кто должен пойти в ту или иную фракцию, на комитет и т.д. После этого проходит заседание "координационной четверки" вот этих самых четырех центристских фракций, где идет стыковка, где мы излагаем свою позицию по каждому законопроекту на текущую неделю, правительство, депутаты излагают свою позицию, идет притирка. Если возникают разногласия, мы выносим вопрос на Совет Думы о переносе законопроекта на более поздний срок, чтобы найти взаимопонимание. В понедельник вечером очередное совещание — обсуждение законов, принятых в первом и третьем чтениях. Вырабатываются рекомендации: поддерживаем ли мы законы первого чтения или нет, какая для этого необходима работа. Потом идут законы, принятые Думой: рекомендовать Совету Федерации утвердить или работать на их отклонение. Тут же обсуждаются законы, одобренные СФ. Рекомендовать президенту подписать их или наложить вето. Это понедельник. Во вторник — Совет Думы. После него в 13 часов в правительстве собирается объединенная комиссия по законопроектной деятельности, где участвуют все министерства и ведомства, все департаменты правительства, представители всех основных управлений администрации президента, представители президента в Госдуме, в Совете Федерации. И опять же по каждому законопроекту, внесенному в повестку на эту неделю, мы состыковываем позиции всех министерств и ведомств, позицию президента, думского профильного комитета и смотрим: если есть разногласия, откладываем рассмотрение до тех пор, пока они не будут сняты. После этого министры, заместители министров, представители администрации президента отправляются работать во фракции. Вторник — день фракций. Если Совет Федерации работает, мы идем в коми теты Совета Федерации и там отстаиваем свою позицию. Вот так примерно и происходит "штамповка".

— Ходите во все депутатские объединения?

— Во все без исключения. И к коммунистам ходим, и в ЛДПР, и в "Яблоко". Обмен мнений происходит не так, как в поговорке: "Зашел к начальнику со своим мнением, вышел с мнением начальника". Нередки случаи, когда и президент, и правительство меняют свою позицию. Это не улица с односторонним движением. И когда сняты разногласия, закон вынесен на обсуждение, вот тогда со стороны и может появиться ощущение, что зевающие депутаты нажали кнопки и закон проштамповали.

— Ваш личный прогноз: каков будет состав будущей Думы, какое соотношение сил, кто из нынешних депутатских объединений останется за порогом?

— Такого прогноза я делать не берусь, в особенности о тех, кто останется за порогом. Состав Госдумы изменится, но не думаю, что очень сильно.

— Левые рассчитывают если не на большинство, то на увеличение своего присутствия.

— Не уверен, что это случится. Полагаю, что численность левых останется на прежнем уровне.

— А центристы?

— Центристы должны увеличить свое присутствие.

— На выборах они выступят объединенным фронтом, хотя прекрасно известно, что при сложении рейтингов конечный результат в отличие от арифметического сложения оказывается обычно ниже.

— Согласен. Я 13 лет занимаюсь парламентской деятельностью и партийным строительством и достаточно искушен в этих вопросах. Так что оставим арифметику. Я считаю, что центристы могут повысить свое присутствие. А это зависит от того, как они будут работать. Не только в парламенте. Мне, например, не нравится то партийное строительство, которое они осуществляют. Если они кардинально не изменят свою политическую и партийную работу, то их успех крайне сомнителен. Опыт парламентских выборов в Эстонии подтверждает: создание нескольких политических партий, идущих на выборы с опорой на один и тот же электорат и со сходными лозунгами, неминуемо ведет к поражению.

Выскажу еще пожелание. Я хотел бы видеть в новой Думе как можно больше профессионалов-законодателей. За семь с половиной лет работы в Госдуме я привык делить депутатов на три группы. Первая — политики, которых практически никогда не бывает на пленарных заседаниях, таких примерно треть — 150 обладателей мандатов. В зале заседаний их можно увидеть только тогда, когда запахнет "жареным" и есть шанс засветиться на трибуне. Вторая — бизнесмены, которые пришли в Думу только за депутатским иммунитетом и за "вездеходом", открывающим любую дверь, решать свои личные вопросы. Эти тоже не балуют Думу своими посещениями и только занимаются собственным бизнесом, личным обогащением. И, наконец, оставшаяся треть — это "рабочие лошадки", из которых, к сожалению, тоже далеко не все профессионалы.

Поэтому лично я не хочу видеть в Думе политиков, хотя их появление, безусловно, неизбежно, но тогда хотелось бы, чтобы политики не забывали: кроме всего прочего, они еще и законодатели. И уж совсем не хотелось бы там видеть людей, которые идут только за иммунитетом и "вездеходом", чтобы заниматься персональным бизнесом. Это самая бесполезная с точки зрения законотворческого процесса категория. Понимаю, как они туда попадают — через партийные списки прежде всего. Я хотел бы, чтобы среди депутатов было больше профессионалов в тех областях, о которых я говорил, и обращаюсь к избирателям: "Уважаемые сограждане! Внимательно смотрите, кого и зачем избираете!" Сергей Гук

Юридические статьи »
Читайте также