Источник системы Настоящих успехов реформа городского заказа в Санкт-Петербурге достигнет только тогда, когда госзаказчики будут в полной мере отвечать за результат

Входе реформы городского заказа (ГЗ) Санкт-Петербурга, начатой в конце 2003 года (см. "Эксперт С-З" N30-31 от 23 августа 2004 года), были предложены меры, которые, как с гордостью отмечают в Смольном, идеологически предвосхитили принятый в июле 2005 года федеральный закон N94 "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" . Однако изучение практического опыта работы администрации Петербурга свидетельствует не столько о достижениях (главным из них объявлена 5-процентная экономия бюджетных расходов), сколько о проблемах, возникающих на пути реформирования механизма госзакупок.

Бюрократическая система стремится минимизировать "ущерб" от нововведений, посягающих на привычную технологию траты бюджетных средств. Поэтому, говоря о преодолении пороков системы госзакупок, нужно ориентироваться на весьма длительный период. В обозримой же перспективе реформаторские усилия могут лишь несколько уменьшить коррупционный потенциал системы и, при активной позиции властей, повысить эффективность размещения заказов - с точки зрения качества результатов. Причем все это станет возможным только при обеспечении открытости и доступности системы госзаказа для частного бизнеса.

Скромные результаты

Введение в Петербурге с 2004 года нового порядка размещения горзаказа предусматривало передел полномочий участников процесса. Госзаказчикам (комитетам, госучреждениям, ГУПам и т.д.) оставили возможность самостоятельно размещать заказы по контрактам ценой до 5 млн рублей. Все закупки свыше этой суммы осуществлялись межведомственными комиссиями (под председательством вице-губернаторов и членов правительства) и комиссией при правительстве города (более 50 млн рублей). "Выстроенная нами система делегирования прав и обязанностей сделала возможным исключительно коллегиальное принятие решений по крупным сделкам, - поясняет идеолог реформы председатель Комитета экономического развития, промышленной политики и торговли (КЭРППиТ) Владимир Бланк. - Группируя однородные закупки по межведомственному принципу, мы исходили из того, что это повысит прозрачность процесса, ведь чиновники конкурируют между собой и никто не сможет чувствовать себя защищенным в своей каморке".

Именно с этой реорганизацией связывают в КЭРППиТ экономию при проведении закупок (2 млрд рублей в 2004 году и 3,6 млрд в 2005-м). Но более 60% экономии обеспечивалось за счет конкурсов по крупным заказам, проводимым правительственной комиссией. Благодаря административному давлению удавалось экономить и при крупных закупках способом "у единственного источника" (ЕИ), т.е. без конкурса. Однако на низовом уровне, у комитетов и районных администраций, показатели экономии гораздо скромнее, что свидетельствует о неспособности системы обеспечивать реальную конкурсную конкуренцию.

Реформа не решила принципиальную проблему, являющуюся важнейшим показателем доступности ГЗ для бизнеса, - увеличение удельного веса открытых конкурсов. По сравнению с 2003 годом доля заказа, распределяемого по итогам конкурсов, возросла (в денежном измерении) с 31,5 до 36,8%. При этом с 16,9 до 34,4% увеличились объемы закупок у ЕИ. Чиновники объясняют это тем, что в 2004 году началось срочное размещение заказов на проектные работы по объектам городской инфраструктуры, а также реализация крупных проектов на условиях софинансирования с федерацией. Как бы то ни было, можно констатировать: руководители КЭРППиТ, пообещав увеличить долю конкурсов до 50%, просто не смогли найти адекватные инструменты воздействия на заказчиков.

Новые надежды

Показательна реакция заказчиков на принятие федерального закона, который, в частности, радикально сократил перечень оснований для закупок у ЕИ (фактически они возможны только в ситуации "непреодолимой силы", форс-мажора, а также у подведомственных госучреждений и монополистов). Многие комитеты поспешили до 31 декабря 2005 года, т.е. до вступления в силу новых норм, оформить значительную часть закупок способом у ЕИ.

Владимир Бланк утверждает, что теперь благодаря требованиям федерального закона доля ЕИ сократится в пять раз: "Госзаказчики, конечно, могут попытаться проводить закупки у ЕИ, в том числе ссылаясь на форс-мажор, но в рамках Гражданского кодекса РФ им будет тяжело это отстоять". Собираясь заключить контракт способом "у единственного источника", заказчик должен уведомить Комитет финансового контроля (КФК). Обязательное согласование КФК потребуется и при размещении заказа у ЕИ, если конкурс не состоялся или его условиям соответствовал лишь один участник. Впрочем, возникают опасения: сможет ли КФК наладить эффективный мониторинг десятков тысяч контрактов?! По словам председателя КФК Дмитрия Буренина, сейчас из 20 сотрудников его комитета системой ГЗ занимаются 10 человек, причем расширение штатов не предполагается.

Сложнее всего контролировать небольшие заказы (в частности, ремонтные работы в ЖКХ). В КЭРППиТ уверяют, что по объектам строительства, запланированным в Адресной инвестиционной программе, непременно будут устраиваться конкурсы. Заместитель председателя Комитета по строительству Александр Глебов утверждает, что впредь при размещении всех крупных заказов будут проводиться только конкурсные процедуры: "Проблемы "единственного источника" больше не существует, ссылки на форс-мажор становятся невозможны. Исключением может быть только ситуация, когда, предположим, к ноябрю образуются сэкономленные средства, но уже не остается времени для проведения конкурсных процедур, занимающих не менее двух месяцев". Закупки у ЕИ в подобных ситуациях, по мнению Буренина, оправданны. Важно только, чтобы эта схема не превращалась в удобную лазейку.

Тревожный симптом: ужесточение федеральных требований Смольный компенсировал заказчикам увеличением с 5 до 15 млн рублей стоимости закупок, которые они могут осуществлять через свои комиссии. Как философски замечает Бланк, "безусловно, все в нашей жизни является компромиссом между прошлым, настоящим и будущим...". По оценкам Буренина, на долю контрактов с ценой до 15 млн рублей придется около 40-50% всех средств, расходуемых в рамках ГЗ. Чиновники оправдывают этот шаг тем, что на заказчиков возлагается особая ответственность. Кроме того, федеральный закон и принятые правительством Петербурга постановления наделяют дополнительными полномочиями КЭРППиТ (теперь он является уполномоченным органом по размещению ГЗ) и усиливают контрольные функции КФК.

Заказ на доверие

Пока наиболее очевидный успех реформы ГЗ в Петербурге - его информационная открытость. Для бизнеса особый интерес должно представлять появление в режиме on-line на сайте www.gz-spb.ru информации о планах закупок госзаказчиков, обо всех объявляемых конкурсах и заключаемых контрактах. С начала года стала публиковаться полная конкурсная документация (раньше ее нужно было получать или покупать у организаторов торгов). Руководители КЭРППиТ обещают, что вскоре станут доступны итоговые протоколы решений конкурсных комиссий, содержащие информацию обо всех заявках (что, безусловно, повысит прозрачность процедур и усилит контроль за решениями чиновников).

Тем не менее предприниматели считают, что город недостаточно продвигает систему горзаказа, не рекламирует ее новые возможности. К примеру, генеральный директор корпорации "Строймонтаж" Сергей Филиппов отмечает: "Тема для нас неизведанная, но мы бы рассмотрели возможность дополнительной загрузки нашего производства госзаказом. Главное, чтобы государство, если оно действительно намерено развивать подобные взаимоотношения с частным бизнесом, вело в этом вопросе более активную информационную политику и предлагало условия, адекватные рыночным". Зачастую представители бизнеса, объясняя скептическое отношение к ГЗ, ссылаются на свой прежний опыт. "У многих предпринимателей сформировалось устойчивое недоверие к объективности конкурсов, боязнь неразберихи с оформлением документов, - говорит президент Санкт-Петербургского союза предпринимателей Роман Пастухов. - Огромные проблемы связаны с отчетностью за выполненные работы - они усугубляются отсутствием координации между комитетами администрации. Так, выполнив все обязательства контракта, мы уже три года судимся с Комитетом финансов. И впредь не намерены участвовать ни в каких конкурсах!"

По старым понятиям

Примечательно, что обсуждать проблемы ГЗ предприниматели, получающие подряды, готовы лишь в редких случаях, и то на условиях анонимности. "На сто процентов все зависит от субъективного чиновничьего фактора, и, по сути, нет никакой разницы между нынешними конкурсами и единым источником", - утверждает директор одной из строительных фирм. С ним согласен глава компании, около 10 лет занимающейся дорожным строительством: "Да, я слышу радужные комментарии чиновников, но уверяю вас, что никогда не было столь некорректной, системной коррумпированности на всех уровнях, такой выстроенной системы откатов. И те предприниматели, которые не принимают эту систему, становятся просто наблюдателями. Лично я не самоубийца и ссориться с властью не хочу - кусок хлеба и так тяжело достается!"

Предприниматели отмечают, что любая заявка может быть отсечена по формальным или квалификационным требованиям. Весьма широко могут трактоваться условия техзаданий. Особые риски возникают при оценке экономического обоснования стоимости работ (обоснование требуют от конкурсантов, которые предлагают более чем 15-процентную скидку). В то же время система не гарантирует защиту от явного демпинга. Распространена схема, когда сначала заключается контракт по заведомо заниженным расценкам, а затем с победителем подписывается допсоглашение и цена заказа возрастает. Федеральный закон запрещает увеличивать стоимость контракта более чем на 5%, но эксперты считают, что чиновники сумеют обойти это ограничение.

"Системе откатов нанесен существенный удар, - уверяет Дмитрий Буренин. - Мне пока неизвестно ни одно обращение в правоохранительные органы или к нам по таким случаям. Могу предположить, что люди, которые рассуждают сейчас об откатах, пребывают еще в той ментальности, которую навеяла предыдущая администрация города, и считают, что только так можно получить подряд. Нынешняя система ГЗ стала создаваться только два года назад, и, наверное, еще должно пройти время, чтобы бизнес осознал новые правила". Кстати, констатирует Буренин, пока предприниматели не очень активно обращаются в КФК: "У бизнеса есть механизм защиты его прав - в течение 10 дней со дня подведения итогов конкурса можно обратиться в КФК, и на время рассмотрения жалобы заключение контракта приостанавливается. Но при этом нужно учиться грамотно, а не эмоциями, аргументировать несогласие с решениями конкурсных комиссий". Впрочем, КФК около пяти раз обращался в подразделения администрации с предложением заново провести конкурсные процедуры, но случаи отмены итогов конкурсов пока не зафиксированы.

В кругу безответственности

Сегодня ключевой - и самой сложной - задачей должна стать переориентация ГЗ с экономии на повышение качества закупаемых работ, услуг, товаров. В идеале система должна работать на достижение отраслевыми комитетами целевых ориентиров и стандартов, предусмотренных Программой социально-экономического развития (СЭР).

По мнению Владимира Бланка, прямой связи между размещением ГЗ и выполнением заказчиками Программы СЭР нет. Закупки - только один из инструментов достижения результатов, которые будут требовать с госорганов (в соответствии со стандартами Программы СЭР). Но на практике очень тяжело реализовать подобные схемы без должной координации внутри администрации и при наличии различных ведомственных интересов. Так, Комитет по транспорту при проведении конкурса на осуществление социальных пассажирских перевозок не включает в документацию требования по интервалам движения автобусов (предусмотренные в Программе СЭР).

Одновременно из-за отсутствия адекватных критериев оценки ряд крупных перевозчиков, располагающих автобусами большой вместимости, проигрывают конкурс и город фактически отказывается от их возможностей (хотя ГУП "Пассажиравтотранс" испытывает дефицит автобусов). Тем не менее чиновники рапортуют об успехе: удалось сэкономить около 40 млн рублей субсидий на социальные перевозки.

Председатель КЭРППиТ справедливо утверждает, что главным принципом должно быть "фиксированное качество при минимальной цене". Но внятный механизм заинтересованности заказчиков в качественном исполнении ГЗ отсутствует. При этом, конечно, заявка победителя формально может соответствовать и конкурсной документации, и критерию минимальной цены. "Специалистам понятно, за счет чего будет достигаться рекламируемая чиновниками экономия, - говорит руководитель одной строительной компании. - Чудес не бывает. Просто при сооружении основания дороги используют меньше стройматериалов, чем предусмотрено проектом, завезут песок из несертифицированного карьера, за "черный" нал наймут гастарбайтеров, а затем, если потребуется, проплатят службе технадзора". Наконец, даже если дорога с гарантийным сроком в семь лет развалится через четыре года, трудно представить, что руководители комитетов и конкурсных комиссий понесут какую-то ответственность.

Впрочем, в КЭРППиТ утверждают, что и после получения комитетом дополнительных полномочий (в том числе по согласованию документации по закупкам свыше 15 млн рублей) отвечать за результаты размещения заказов должны госзаказчики. "Если заказчик подписал акты по выполненным работам, которые на деле не соответствуют требованиям договора, то это является сферой его ответственности, а также контрольных и правоохранительных органов, - подчеркивает заместитель председателя КЭРППиТ Ольга Ромашова. - Наконец, есть ответственность подрядчиков, заключающих контракты".

Цена и оценка

Принятие федерального закона сделало еще более острой проблему оценки заявок, особенно на выполнение сложных проектов строительства зданий, дорог, мостов. После отмены квалификационного отбора и балльной системы оценки претендентов единственным критерием становится минимальная цена, что чревато демпингом в ущерб качеству. Конкурсные комиссии не могут учитывать опыт подрядчика (выполнение аналогичных проектов, наличие отзывов заказчиков и т.д.). "Может быть, не совсем правильно было отказываться от квалификационного отбора для всех закупок, - говорит Ольга Ромашова. - Поэтому при проведении крупных конкурсов возрастает роль качественной подготовки проектно-сметной документации, техзаданий и тщательной проверки заявок. Необходимо проверять наличие у фирм лицензий, задействовать механизм обеспечения - залог денежных средств, который может достигать 30% от стоимости контракта".

Представители отраслевых комитетов полагают, что КЭРППиТ, не дожидаясь появления на федеральном уровне нормативно-правовых актов, может заполнить вакуум и утвердить методики оценки заявок по сложным конкурсам. Как отмечает Александр Глебов, оптимальным решением могло бы стать использование балльной системы (ранее применявшейся Комитетом по благоустройству и дорожному хозяйству). Пока вопрос обсуждается в КЭРППиТ, Комитет по строительству не будет применять балльную систему в новых конкурсах (впрочем, основная часть конкурсов была объявлена еще в конце 2005 года, с использованием в документации квалификационных требований).

Инструментом борьбы с демпингом может стать и принятие правительством города методики ценообразования, подготовленной КЭРППиТ. Впрочем, главную задачу методики Владимир Бланк видит в том, чтобы затруднить завышение стоимости контрактов: "Мы точно знаем, что, к примеру, на работах по ремонту и благоустройству заказчики завышают цену первоначального предложения и в итоге достигается экономия 20-30%. Идеальна ситуация, когда экономия укладывается в разумные оптовые скидки". Но, по оценкам экспертов, цены могут завышаться и в два-три раза. Так, на недавних конкурсах СПб ГУ "Жилищное агентство Калининского района" компании-победители предлагали снижение стоимости контракта на 70%, т.е. более чем в три раза. Появление методики ценообразования может задеть интересы многих госзаказчиков, и, очевидно, не случайно ее согласование в городской администрации затянулось на много месяцев.

Санкт-Петербург

Игорь Архипов

"Интарсию" сняли с крыши Большого Меншиковского дворца  »
Юридические статьи »
Читайте также