Нежеланный ребенок

Начавшаяся реформа местного самоуправления (МСУ) вызывает отторжение на местах. Реформа сводится к тому, что региональные власти стремятся поставить муниципалитеты в максимальную зависимость от себя - если не с законодательной, так с финансовой точки зрения

Старт муниципальной реформе был дан законом "Об общих принципах организации МСУ в РФ", подготовленным рабочей группой администрации президента РФ под руководством бывшего замглавы администрации (ныне - полпреда президента в Южном федеральном округе) Дмитрия Козака. Закон принят Госдумой в сентябре 2003 года. Главный принцип, заложенный в нем, - переход от одноуровневой модели МСУ к двухуровневой. Первый уровень составляет городское или сельское поселение, второй, более высокий, - муниципальный район и городской округ. Поселение формируется исходя из численности населения (от 1 тыс. человек), в основе образования района или городского округа лежит территориальный принцип.

Как и ранее, закон вывел за рамки общих правил два города, являющихся одновременно и субъектами РФ - Москву и Санкт-Петербург, оставив решение вопроса формирования муниципальных образований (МО) властям этих городов. К слову - воспользовавшись этим исключительным положением, Петербург сохранил нынешнюю, одноуровневую систему МСУ, включающую 111 МО.

В соответствии с новыми требованиями, количество МО в России вырастет с нынешних 11,6 тыс. до более чем 30 тыс. Из них около 2 тыс. будут принадлежать Северо-Западному федеральному округу. Большинство субъектов РФ выстраивают новую нарезку таким образом, чтобы муниципальные районы были приближены или совпадали по границам с нынешними МО, а уже в границах муниципальных районов создаются многочисленные городские и сельские поселения (при этом сельским поселением может считаться сразу несколько территориально близких населенных пунктов). В результате, к примеру, в Ленинградской области число МО вырастет с нынешних 29 до 222 (включая МО и первого, и второго уровней). Соответственно, вырастет (примерно в 1,5 раза) и число муниципальных чиновников и депутатов.

В основной части закон вступит в силу с 1 января 2006 года, однако 2005 год является для реформы едва ли не решающим.

К 1 марта должно было завершиться установление субъектами РФ границ новых МО. До 30 апреля необходимо повсеместно утвердить даты муниципальных выборов, и в течение 6 месяцев с этой даты (до 1 ноября) выборы должны быть проведены.

Избирать или назначать?

Один из самых тонких вопросов реформы - способ формирования исполнительной верхушки МО. Этот вопрос полностью отдан на откуп уставам муниципалитетов. Глава местной администрации может напрямую избираться населением (тогда он теряет право руководить местным представительным органом), а может быть нанят местными депутатами "со стороны" по контракту на конкурсной основе. Таким образом, закон, казалось бы, полностью соответствует духу ст. 12 Конституции, предусматривающей, в частности, что "органы МСУ не входят в систему органов государственной власти", и практически исключает возможность влияния со стороны исполнительной власти субъектов РФ на назначение мэра города или главы иного МО.

Вражда мэров крупных городов (как правило, областных, краевых или республиканских центров) с губернаторами стала привычной для России. Достаточно вспомнить многолетнюю историю противостояния экс-мэра Владивостока Виктора Черепкова с экс-губернатором Приморского края Евгением Наздратенко. Есть подобные примеры и на Северо-Западе: в разные годы со своими губернаторами "воевали" мэры Пскова, Мурманска и ряда других крупных городов федерального округа.

Реформа по выстраиванию исполнительной власти в единую вертикаль, начатая в конце 2004 года, породила у губернаторов надежду на то, что федеральная власть посягнет не только на отмену прямых губернаторских выборов, но и на ст. 12 Конституции, предоставив главам субъектов РФ право назначать мэров. Однако по каким-то причинам Кремль дальше не пошел. И, по-видимому, уже не пойдет. Во всяком случае, спикер Госдумы Борис Грызлов в опубликованной на днях в "Российской газете" авторской статье прямо говорит, что "нельзя считать приемлемыми предложения создать в районах и городах органы государственной власти вместо органов МСУ или предложения перейти к назначению мэров".

Нашлась лазейка

Правда, "закон Козака", наверное, не был бы по-настоящему российским, если бы не оставил исполнительной власти хоть какую-нибудь лазейку. Такой лазейкой стал пункт о конкурсной комиссии по отбору наемного главы местной администрации в том случае, если устав не предусматривает прямых выборов главы МО. Согласно этому пункту, конкурсная комиссия на треть должна состоять из представителей губернатора. Учитывая, как "высокопоставленные товарищи" из администраций субъектов РФ умеют договариваться с младшими братьями-муниципалами, эта лазейка при определенных обстоятельствах вполне могла быть задействована.

Попыток использовать лазейку от исполнительной власти долго ждать не пришлось. Действующая редакция закона "Об общих принципах организации МСУ в РФ" предусматривает, что власти субъектов РФ при наличии инициативы жителей обязаны провести местный референдум по определению структуры органов МСУ, включая способ избрания главы МО. Если референдум не был инициирован или не состоялся по какой-либо иной причине, структуру органов МСУ должны устанавливать вновь избранные представительные органы МО.

Госсобрание Татарстана инициировало рассмотрение поправки в "закон Козака", предусматривающей, что в случае непроведения референдума властям субъектов РФ передаются права по определению структуры органов МСУ от представительных органов МО. В начале марта поправка была принята в первом чтении, и, учитывая партийный состав Думы, а также поддержку со стороны Минрегионразвития РФ, сомневаться в том, что эту поправку окончательно примут, не приходится. Таким образом, вполне вероятно, избиркомы на местах начнут всячески блокировать инициативы граждан по проведению референдумов и главы большей части вновь созданных местных администраций будут не избираться, а назначаться - с учетом мнения конкурсной комиссии, куда войдут представители губернаторов.

Бюджетная игла

Однако основная мина под МСУ заложена не столько "законом Козака", сколько существующим налоговым законодательством. Все последние годы федеральная власть проводила курс на последовательную централизацию финансовых ресурсов страны, изымая из регионов все больше доходных источников. В свою очередь, региональные власти, пытаясь отчасти компенсировать потери, покушались на доходные ресурсы муниципалитетов. Все это привело к тому, что источниками собственных доходов МО стали в основном единый налог на вмененный доход, единый налог, взимаемый по упрощенной системе, и налог на имущество физических лиц, особенно плохо собираемый в России. В некоторых субъектах РФ, в соответствии с региональными законами, муниципалитеты частично оставляют себе налог на доходы физических лиц, земельный налог и налог на имущество предприятий, но картину это принципиально не меняет - муниципалитеты за счет собственных доходов обеспечивают свои потребности гораздо меньше, чем на 50%.

Петербургский политолог Владимир Гельман сравнивает нынешнюю модель финансирования органов МСУ с существовавшей в советские времена "веерной" моделью распределения ресурсов "сверху вниз", когда сбалансированность местных бюджетов достигалась за счет субсидий и дотаций от вышестоящих органов власти.

Выбранный федеральной властью путь вполне понятен: чем выше уровень финансовой зависимости муниципалитетов от исполнительной власти, тем более управляемы главы МО. Власть способна умело вписать их в свою вертикаль, удерживая постоянно на бюджетной игле, даже если они были не назначены, а избраны населением.

Выравнивание в пользу бедных

Реформа Козака содержит также весьма неоднозначный раздел о межмуниципальном бюджетном выравнивании - по аналогии с моделью, предусматривающей выделение из федерального центра ресурсов бедным регионам за счет профицита бюджета богатых. Этот пункт встретил негодование глав крупных российских городов, которые справедливо полагают, что межмуниципальное выравнивание не послужит подъему села, а города лишатся стимулов к экономическому росту.

"Если восемь лет назад в нашей казне оставалось 70% от собранных на территории налогов, то в 2004-м - 16%, а в 2005 году, по новому республиканскому бюджетному законодательству, - только 10%, - говорит глава МСУ Кемского района Карелии Алексей Кокков. - При этом успешные территории лишены возможности развиваться. Если район что-то дополнительно зарабатывает, на эту сумму уменьшается финансовая помощь из республиканского бюджета. Получается, что тянуть экономику из последних сил нет никакого смысла, ведь "лишнее" отнимут и отдадут тем, кто работает плохо".

Наконец, на муниципальный уровень перенесен еще один принцип взаимоотношений федерального центра с регионами - банкротство последних в случае нарастания долгов. Реформа Козака предусматривает, что в отношении муниципалитетов, чьи муниципальные долги превышают 30% объема текущего бюджета, властями субъектов РФ может инициироваться процедура банкротства и вводиться внешнее управление. И хотя процедура банкротства в законе подробно не прописана, угроза муниципальных банкротств может, по мнению Владимира Гельмана, служить еще одним орудием давления на глав МО со стороны губернаторов.

Недоверие на высшем уровне

Наблюдатели и непосредственные участники процесса трансформации муниципальной системы относятся к реформе Козака двойственно. С одной стороны, они говорят о прогрессивности двухуровневой модели, приближающей страну к западным стандартам МСУ (а Россия ратифицировала Европейскую хартию МСУ еще в 1998 году). С другой стороны, сетуют на сложность преобразований, слабую финансовую базу деятельности МСУ и низкую активность населения по участию в формировании МО.

Гельман характеризует суть реформы как "бюрократическую рационализацию". "Хотя закон призван обеспечить управляемость муниципалитетов, он исходит из представлений о МСУ как сугубо административном, а не политическом институте. Само понятие "местное самоуправление" не исчезло из официального лексикона, но смысл его оказался выхолощен. Таким образом, произошла "мягкая" ревизия статьи 12 Конституции", - считает политолог.

Прямым подтверждением этого тезиса является содержание региональных законов о принципах работы МСУ, рассматриваемых сейчас почти во всех субъектах РФ. Так, одобренный в конце марта правительством Петербурга законопроект "О местном самоуправлении" предполагает закрепление за муниципалитетами чисто символических функций вроде защиты прав потребителей, опеки и попечительства, военно-патриотического воспитания и т.п. Даже такие, казалось бы, исконно "местные" вопросы, как благоустройство и содержание дорог, могут стать предметом ведения муниципалитетов лишь согласно специальным законам.

Характерно высказывание губернатора Валентины Матвиенко на заседании правительства по поводу контроля за дотациями, полученными МО из городского бюджета: "Муниципалитеты, получающие дотации из бюджета, должны отчитываться перед городом. Если у нас будут сомнения, то будем задействовать прокуратуру". Другими словами, петербургских чиновников заботит не то, как обеспечить функционирование органов МСУ за счет собственных доходов путем перераспределения налогов между городом и муниципалитетами, а надежность глав МО, претендующих на ручейки городских бюджетных денег.

С еще более серьезными проблемами нынешняя и будущая муниципальная власть столкнется тогда, когда начнется процесс передачи органам МСУ государственного имущества для реализации новых полномочий. По словам министра регионального развития РФ Владимира Яковлева, более половины субъектов РФ даже не начинали инвентаризацию такого имущества. На Северо-Западе, как заявил недавно полпред президента Илья Клебанов, темпы работ по разделу имущества можно назвать удовлетворительными лишь в 4 из 11 регионов.

Кто пишет законы?

Чиновники, отвечающие за реализацию реформы в регионах, вообще не стесняются высказываться против нее. "Система МСУ, которая в настоящий момент существует в Псковской области, достаточно эффективна. Но поскольку федеральный закон принят и пересматривать его никто не собирается, мы должны его исполнять", - говорит вице-губернатор Псковской области Александр Котов.

"За последние 12 лет это третья реорганизация системы МСУ. А когда начинается какая-либо реформа, люди, задействованные в реформируемой сфере, перестают работать. Они бросают все силы на то, чтобы сохранить свои места в обновленной системе. На мой взгляд, целесообразнее было бы сохранить прежнюю модель МСУ, наполнив ее новым финансовым содержанием", - подчеркивает председатель Комитета по взаимодействию с органами МСУ Ленинградской области Юрий Марасаев.

Еще более резко высказывается его непосредственный руководитель губернатор Валерий Сердюков: "Закон обеспечивает муниципальным образованиям самостоятельность от вышестоящих уровней власти и огромные полномочия: они могут распоряжаться землей, водой, командовать на своих территориях бизнесом. В области в начале 1990-х годов уже был период "муниципальных суверенитетов", когда вырубались леса, открывались карьеры, а с построенными в тот период на берегах озер коттеджами до сих пор не можем разобраться. Я понимаю, что кому-то хочется соответствовать каким-то европейским хартиям, которые и для самой Европы необязательны, но складывается впечатление, что такие законы пишут люди, которые заграницу знают лучше, чем Россию".

Зная, с каким настроением региональные власти воспринимают реформу МСУ, в принципе, можно прогнозировать и ее результат. Основная часть выборов во вновь созданных МО пройдет осенью, и уже тогда станет ясно, насколько модель Козака оказалась жизнеспособной в нынешних российских условиях.

Санкт-Петербург

В подготовке материала принимали участие Наталья Владимирская (Петрозаводск), Алексей Голубев (Псков)

Алексей Клепиков

Муниципалов берут под контроль  »
Юридические статьи »
Читайте также