Коренной вопрос

Создать в Петербурге комфортный инвестиционный климат невозможно без решительного реформирования всей системы управления городом

Потребность в совершенствовании правовой базы, касающейся инвестиционного процесса в Петербурге, очевидна. Наш город, занимающий, по оценкам агентства "Эксперт РА", 2-е место среди субъектов Федерации по инвестиционному потенциалу, оказывается 52-м по качеству инвестиционного законодательства. В 2004 году впервые за последние четыре года наметилась позитивная динамика в привлечении иностранных инвестиций. Однако это вызвано не системными мерами администрации по улучшению инвестиционного климата, а почти исключительно личными усилиями губернатора Валентины Матвиенко, непосредственно опекающей отдельных крупных инвесторов.

Проект закона "Инвестиционный кодекс Санкт-Петербурга", который вскоре будет рассмотрен во втором чтении депутатами Законодательного собрания, - первая попытка комплексно подойти к правовому регулированию различных аспектов в сфере инвестиционной политики. В Смольном эту инициативу встретили весьма негативно, что свидетельствует о явном нежелании руководителей администрации менять сложившуюся систему работы с инвесторами - удобную для чиновников, но не отвечающую задачам экономического развития Петербурга.

Не законы, а воля

Игорь Михайлов, председатель Комитета по законодательству ЗакСа: "У нас инвестор тратит на согласования и сопутствующие взятки в два раза больше, чем может приобрести благодаря самым либеральным льготам"

Главная проблема инвестиционного климата в Петербурге связана не с льготами. Как единодушно подчеркивают все опрошенные нами специалисты, льготы не являются для инвесторов основным фактором, определяющим выбор региона. "Льготы хороши для инвесторов, когда все процедуры отлажены и не столь громоздкие и дорогие, как у нас, - говорит председатель Комитета по законодательству ЗакСа Игорь Михайлов. - Но в Петербурге инвестор тратит на согласования и сопутствующие взятки в два раза больше, чем может приобрести благодаря самым либеральным льготам. Мне известен случай, когда для получения землеотвода потребовалось собрать 138 подписей".

В Смольном не скрывают, что в среднем для получения согласований на строительство объектов производственного, торгово-развлекательного и гостиничного назначения требуется от 9 месяцев до двух лет. Это оправдывается "объективными трудностями": необходимо решать вопросы в десятках инстанций городского и федерального подчинения, длительны процедуры рассмотрения документов (чиновники выдерживают максимально допустимые сроки), есть масса формальных оснований вынести отрицательное решение или отправить документы на доработку.

Но в некоторых случаях административная машина демонстрирует чудеса. В частности, всего около четырех месяцев потребовалось на получение разрешительной документации для строительства завода Elcoteq и производственно-складского комплекса ООО "Пепси Боттлинг Групп", в кратчайшие сроки были разрешены проблемы, препятствовавшие вводу в эксплуатацию производственной очереди компании Gillette. Как пример идеальной работы административной машины председатель КЭРППиТ Владимир Бланк приводит ситуацию с проектом строительства завода Bosch: "В конце февраля правительство подписало с компанией соглашение, и уже к концу марта был сформирован и зарегистрирован земельный участок, зарегистрировано юрлицо от имени Bosch, которое 31 марта заявило о проведении изыскательских работ, и уже 12 апреля мы были готовы выдать разрешение. Впрочем, это произойдет 19 апреля, поскольку 12 апреля заседание правительства было решено не проводить".

Чиновники признают, что беспрецедентно эффективная работа объясняется единственным обстоятельством - этими проектами занималась лично Валентина Матвиенко, которая не только отдавала все необходимые распоряжения, но и непосредственно контролировала чуть ли не каждый шаг своих подчиненных. Вообще говоря, практика сопровождения проектов на уровне Смольного узаконена принятыми правительством Петербурга Положениями о стратегических инвестиционных проектах и о порядке взаимодействия органов администрации при их реализации. Для получения статуса стратегического инвестора объем инвестиций должен составлять не менее 3 млрд рублей. Однако без адресной политической воли губернатора подобные результаты все равно были бы невозможны - в автономном режиме существующая система не способна работать столь же эффективно.

Председатель Бюджетно-финансового комитета ЗакСа Владимир Барканов справедливо отмечает: "Инвестиционное окно у нас по-прежнему не прорублено ни в Европу, ни в Юго-Восточную Азию. Если и возникают какие-то разовые, "стратегические" проекты, то лишь потому, что инвесторов удается вытаскивать в Петербург за счет личных связей и отношений. Ни для крупных, ни для малых проектов ясного и открытого административного алгоритма как не было, так и нет. Принятие Инвестиционного кодекса может стать реальным шагом в этом направлении".

Ставка на правила

Инвестиционный кодекс (ИК) разработан Игорем Михайловым при участии специалистов петербургской Ассоциации совместных предприятий (АСП). В сентябре 2004 года проект был принят депутатами за основу. Учитывая сложность документа и его политическую (точнее, бюрократическую) остроту, решили отвести полгода на подачу поправок. Авторы ИК полагали, что Смольный включится в подготовку документа и даже постарается перехватить "прорывную" инициативу.

Петербургский ИК - первая попытка кодификации нормативно-правовых актов в сфере инвестиций на уровне субъектов Федерации (в некоторых странах, например в Португалии и Белоруссии, ИК существуют на государственном уровне). "Я рассматриваю ИК как общественный договор между городскими властями и бизнес-сообществом, предложения которого легли в основу проекта, - отмечает Игорь Михайлов. - Это реальная возможность для города и инвесторов законодательно определить правила игры, чтобы бизнес перестал опасаться изменений политической конъюнктуры, внезапного удаления из Смольного вице-губернаторов и других руководителей администрации, на которых "завязывается" реализация конкретных проектов. Пора начинать жить по закону, четко регламентирующему всю систему отношений в сфере инвестиционной деятельности, а не по чиновничьим понятиям и разрозненным подзаконным актам".

Директор по развитию АСП Сергей Очкивский поясняет, что в основе проекта ИК лежит Концепция инвестиционной политики Санкт-Петербурга, подготовленная с участием специалистов компаний, консультирующих международных инвесторов (ЗАО "ПрайсвотерхаусКуперс Аудит", ООО "Дювернуа консалтинг", фирма "Бейкер и Маккензи" и др.): "Фактически мы сделали работу городской администрации. Для нас очевидно, что действующее законодательство разрозненно, запутанно, противоречиво, и мы стремились, чтобы в рамках кодекса инвестиционный процесс рассматривался как система. Прежде всего это означает - в администрации должен быть единый орган, отвечающий за взаимоотношения с инвесторами, необходимы четкие процедуры, регламенты, сроки прохождения согласований и реальная ответственность чиновников".

В ИК декларируются базовые принципы отношений с инвесторами (обеспечение равных прав, гласность, открытость информации, ясность и простота процедур, объективность, неизменность принятых решений и т.д.). Авторы документа убеждены, что он также будет иметь важное имиджевое значение для города. С этим согласен заместитель председателя Комитета по инвестициям и стратегическим проектам, начальник административно-правового отдела Игорь Мартышко: "Действительно, инвесторы в первую очередь задают нам вопросы о гарантиях неухудшения условий деятельности, о гарантиях собственности, сохранения льготного режима. Поэтому для снижения гипотетических рисков и повышения инвестиционной привлекательности Петербурга было бы важным закрепление таких норм на уровне правового акта субъекта Федерации".

В "одно окно"

Ключевое значение авторы ИК уделяют выстраиванию новой управленческой системы взаимоотношений города и инвесторов, суть которой сводится к идее "одного окна". Предусматривается, что все инвесторы должны обращаться в уполномоченный орган администрации с заявками на реализацию своих проектов. В заявках они указывают, что хотят получить от города для реализации проекта (в первую очередь речь обычно идет об объектах недвижимости) и на какие формы государственной поддержки рассчитывают (налоговые льготы, гарантии и т.п.). В срок до 45 дней инвестор должен получить мотивированный ответ.

Если проект признается соответствующим приоритетам инвестиционной политики города (они формулируются и утверждаются правительством), то дальнейшая работа по получению необходимых согласований и решений ложится на уполномоченный орган. В частности, его задача - подготовка в течение 60 дней документации для рассмотрения конкурсной комиссией вопроса о выставлении объекта инвестирования на торги или выделении целевым назначением.

Как свидетельствуют комментарии ряда руководителей администрации Петербурга, наибольшее отторжение Смольного вызывает именно попытка внедрения через ИК принципа "одного окна".

Многообразие отрицаний

Вице-губернатор Михаил Осеевский считает нецелесообразным изменять существующую систему работы администрации и ее подразделений с инвесторами: "Я исхожу из того, что лучшее - враг хорошего! Действующего законодательства достаточно, и не случайно, что в общении с инвесторами мы ни от кого не слышим, что наши законы не дают достаточного комфорта или являются камнем преткновения. Инвесторов волнуют, скорее, более понятные им вещи: вопросы инженерного обеспечения, строительства новой дороги и т.д."

"Сама идея кодификации не вызывает возражений, хотя обычно она проводится, когда имеется большое количество правовых актов и возникает сложность с их применением, - отмечает Игорь Мартышко. - Но сегодня мы не испытываем подобных сложностей - есть всего несколько правовых актов и с ними можно работать. Что же касается идеи оптимизации взаимодействия органов исполнительной власти и инвесторов, то она, безусловно, находит поддержку с нашей стороны. Однако, на мой взгляд, ее следует реализовывать посредством документов меньшей юридической силы, чем ИК, - подзаконных актов, постановлений правительства, регламентов".

Владимир Бланк указывает на несовершенство федерального законодательства и проблемы взаимодействия с федеральными структурами: "Идея кодекса - абстрактно правильная и мы к ней через какое-то время подойдем. Но сейчас она неактуальна, потому что не позволит решить главную задачу: сделать для инвестора жизнь в городе простой и понятной. Прежде всего, федеральное законодательство недостаточно отрегулировано, чтобы им можно было пользоваться в автоматическом режиме. Так, субъект Федерации не правомочен принимать решения по некоторым вопросам выкупной стоимости земли, на федеральном же уровне они пока не определены. К сожалению, не будет работать схема, когда можно в один кабинет прийти с документами и через понятное время туда все вернется в готовом виде. К примеру, из-за реорганизаций в Москве у нас полгода вообще отсутствовала экологическая экспертиза, являющаяся федеральной функцией".

Ввиду этих обстоятельств Владимир Бланк считает пока оптимальной "политику малых дел" - точечные воздействия, призванные ликвидировать отдельные дефекты городской экономической политики. В частности, он указывает на такие действительно важные меры, как снижение выкупной стоимости земли, отмена понижающих коэффициентов по аренде для промпредприятий, совершенствование тарифной политики и т.д. Именно эти шаги Владимир Бланк приводит в пример как отвечающие "духу идей, заложенных в кодексе": мол, "это практические действия в интересах инвесторов, а не популистские разговоры".

Конфликт интересов

Характер дискуссии вокруг проекта ИК демонстрирует одну из самых острых для Петербурга проблем, связанных с дефектами функционирования исполнительной власти.

Структура исполнительной власти Петербурга (сформированная полтора года назад, после избрания Валентины Матвиенко) с восемью вице-губернаторами, курирующими три десятка комитетов, с самого начала оказалась громоздкой и немобильной. В ряде случае отсутствует четкое распределение полномочий или разделение функций выглядит искусственным. В сфере же инвестиционной политики просматривается явное дублирование функций (в содержательном с точки зрения экономики смысле). Инвестиционные вопросы попадают в сферу компетенции сразу четырех вице-губернаторов - Юрия Молчанова, Михаила Осеевского, Александра Вахмистрова и Олега Виролайнена.

Между вице-губернаторами и подчиненными им комитетами идет постоянная борьба за влияние. При этом она выражается не только в борьбе за освоение бюджетных ресурсов, но и в попытках повлиять на реализацию частных инвестиционных проектов. Среди очевидных интересов - участие в реализации проектов подведомственных ГУ и ГУПов, а главное - подключение к этим проектам определенных фирм-подрядчиков.

Похоже, такая система устраивает причастных к инвестиционным процессам руководителей Смольного, ведь она означает относительную стабильность поделенных полномочий и сфер интересов. Что же касается соображений здравого смысла, то они мало кого волнуют. Например, непонятно, почему специально созданный Комитет по инвестициям и стратегическим проектам (КИСП) занимается по сути лишь семью стратегическими проектами. Хотя, по идее, именно он должен был играть роль "одного окна" (но соответствующих полномочий и ресурсов так и не получил). Более того, от КИСП пока не требуют отчета о результатах работы в рамках официально закрепленной за ним функции - "снижения административных барьеров для инвесторов". Стоит ли удивляться, что на этом фоне уже почти 10 лет недосягаемым идеалом для многих инвесторов оказывается подобие "единого окна" в Комитете по экономике и инвестициям правительства Ленинградской области, который бессменно возглавляет Григорий Двас. Представители бизнеса убеждены, что в управленческом отношении выстроенная в Ленобласти система более понятна, эффективна и менее обременительна для инвесторов.

В такой ситуации объяснимо неприятие руководителями Смольного самой идеи ИК, главный смысл которой - разрушение нынешней схемы взаимоотношений с инвесторами. "Каждый комитет хочет оставить за собой свою часть инвестиционного пирога и "доить" инвесторов, - убежден Сергей Очкивский. - Сейчас, затянув прохождение документов, можно получить деньги или еще что-то, а при введении процедуры "одного окна" с жесткими сроками и ответственностью можно будет схлопотать лишь неприятности - столь удобная кормушка перестанет существовать".

Появление эффективного инвестиционного механизма невозможно без радикального изменения структуры исполнительной власти Петербурга и в целом без проведения административной реформы. Вместе с реформированием системы управления необходимо изменять и подходы к мотивации чиновников, особенно нижнего и среднего уровней.

Понятно, что реальные тяготы чиновничьей службы в Смольном (необходимость работать по 12-15 часов в сутки, интриги и бюрократические мытарства) должны как-то компенсироваться. И хорошо, если имеет место не банальное воровство из бюджета, а продвижение проектов, которые помимо выгоды конкретным чиновникам приносят пользу и городу, создавая инженерную инфраструктуру, преобразовывая трущобы в центре города, застраивая неэффективно используемые территории. Сообразно с этими реалиями нужно применять в структурах исполнительной власти принципы поощрения, существующие в крупных компаниях. Наряду с высокими зарплатами, адекватными заработкам в бизнесе, у чиновников нижнего и среднего уровней должна быть прямая - личным кошельком (например, через механизм премирования долей от привлеченных инвестиций) - заинтересованность в результатах труда, то есть в притоке инвестиций, в максимально четкой и профессиональной реализации проектов и т.д.

Без кардинального изменения системы управления городом, и в частности перехода к принципу "одного окна", в общих чертах обозначенному в проекте ИК, бесполезно ждать качественного улучшения инвестиционного климата в Петербурге. А значит, инвестиционный процесс будет и далее напоминать вялотекущую битву за каждый миллион долларов с редкими "прорывами" под предводительством губернатора.

Игорь Архипов Санкт-Петербург

Дворец танцев кочует по районам Танцевальные клубы соберут в одном месте  »
Юридические статьи »
Читайте также