Разработчики месторождений станут больше платить государству

Новый законопроект "О недрах", разработка которого должна завершиться в I квартале 2003 года, призван ужесточить контроль со стороны федеральной власти над недропользователями.

В основу документа положен переход от разрешительной (лицензионной) практики в отношениях разработчиков месторождений с государством в договорно-правовую (договоры концессии).

"Концессия интересна для западных инвесторов, в первую очередь компаний нефтегазового комплекса. Отечественные недропользователи будут работать по старым правилам, и с ужесточением налогового пресса займутся минимизацией своих потерь", -- считает Виктор Орлов, первый заместитель председателя Комитета Совета Федерации по природным ресурсам и охране окружающей среды.

"Все изменения в отношении разработчиков месторождений направлены на повышение платежей. Министерство природных ресурсов (МПР) выполняет установку: собирать больше денег", -- уверен генеральный директор ОАО "Ленинградсланец" Григорий Фрайман. "Ленинградсланец" разрабатывает крупнейшее месторождение горючих сланцев в Ленинградской области.

Кроме сланцев Ленобласть имеет запасы бокситов, кварцевых песков, огнеупорных глин, торфа, фосфоритов. Наиболее известные месторождения: бокситов -- Тихвинское, фосфоритов -- Кингисеппское.

В Ленобласти, в 80-100 км южнее Петербурга, сосредоточены крупные месторождения подземных вод (ПВ).

Немного воды и сырья

Перспектива недропользования в Петербурге связана с добычей ПВ для хозяйственно-питьевого водоснабжения населения. Их основные запасы сосредоточены в Курортном районе (эксплуатационные запасы -- более 100 тысяч м3 в сутки).

В основном город лишен местных источников ПВ и обеспечивается водой из Невы (96% в балансе потребления).

Однако население Красного Села, Петродворца, Ломоносова, Зеленогорска, Комарово и Репино пьет именно ПВ.

Воды, попадающие в категорию минеральных лечебно-столовых, используются шестью городскими предприятиями для розлива.

Большинство месторождений твердых полезных ископаемых Петербурга представлено глинами, пригодными для изготовления кирпича и керамзита. Однако специфика территории города не позволяет эффективно использовать не только эти, но и другие немногочисленные запасы. В связи с чем Государственным балансом полезных ископаемых на начало 2002 года учтены одно месторождение торфа -- Обуховское (оставшиеся запасы около 639 тысяч тонн) и два месторождения строительного песка -- Сестрорецкое и Лондонская отмель.

При наличии условий для выделения земельного и горного отводов часть месторождений представляет интерес для малого бизнеса.

Беда в законе

Последняя ревизия лицензий, проведенная МПР, дала плачевные результаты: в одной половине случаев лицензии утратили свою силу, в другой -- не выполняются их условия. Массовый характер принял перенос сроков освоения месторождений через дополнения к лицензионным соглашениям.

В целом бюджеты всех уровней недополучили из-за невыполнения условий лицензионных соглашений в 2001 году около 55 млрд рублей.

Условия для злоупотреблений, по мнению чиновников МПР, создает несовершенное законодательство. В действующий Закон "О недрах" за 10 лет внесено огромное количество поправок, отчего он стал "разрозненным", но не перестал быть противоречивым.

Больше форм, прозрачных и новых

С 1992 по 1996 год по действующему Закону "О недрах" более 60% запасов нефти, газа и других полезных ископаемых отданы пользователям на бесплатной и бесконкурсной основе. Действующий с 1996 года порядок определяет, что лицензию можно выиграть на аукционе или конкурсе. Победитель аукциона определяется по наибольшему бонусу (единовременный платеж в бюджет), победители конкурса -- по лучшему технико-экономическому предложению, включая все те же бонусы. "Лицензионная форма нам не нравится в связи с тем, что это не очень прозрачная система. Очень много здесь зависит от бюрократов -- при выдаче лицензии, контроле за ее выполнением, при лишении", -- говорит заместитель министра экономического развития Мухамед Циканов.

Постепенно на место лицензионных соглашений придут другие формы работы с недропользователями. Власти намерены к лицензионной добавить концессионную форму, соглашение о разделе продукции (СРП), горное соглашение. Изживать лицензионную форму станут экономическими рычагами -- более высокими платежами и штрафами в пользу государства.

Минэкономразвития предлагает закрепить в договорах обязательства инвесторов: объем вложений по годам, сроки выхода месторождений на проектную мощность. Нарушение оговоренных условий повлечет разрыв соглашения.

По мнению вице-президента ИГ "Атон" Александра Агибалова, в договорах концессии заинтересованы крупные компании, которые смогут получать месторождения в свое пользование на больший срок (до 50 лет), чем это позволяют лицензии.

"Норма прибыли по концессионным соглашениям устанавливается для разработчика на уровне 12-15% плюс плата за риск, которая варьируется от величины месторождения, -- говорит Виктор Орлов. -- Если в результате изменения конъюн-ктуры цен или внедрения новых технологий компания получает сверхприбыль, то 80-85%, по мировой практике, забирает себе государство. Оставшееся идет в карман разработчика".

Один ключ, и все

По действующему законодательству лицензирование разработки полезных ископаемых идет на основании перечней объектов лицензирования, которые составляются по каждому субъекту РФ.

Местные власти определяют список объектов лицензирования, а также сроки их разработки, которые затем утверждаются МПР.

То есть регионалы и федералы (министр и губернаторы) на паритетных началах распоряжаются месторождениями, что в обиходе именуется правилом "двух ключей".

"Ни о какой эффективности при совместном принятии решений не может быть и речи, так как региональные власти могут блокировать решения Минприроды о выдаче и отзыве лицензий, исходя из местных интересов", -- считает Алексей Перепелкин, начальник департамента лицензирования МПР.

В Кодексе "О недрах", разработанном чиновниками МПР на замену действующим правилам, предлагается право предоставления недр в пользование отдать в одни руки (читай МПР), а региональным властям оставить лишь согласительную роль, то есть пассивное сопротивление на каждом этапе согласования. Вероятно, властям на местах делегируют полномочия проведения конкурсов и аукционов.

Идея отмены "двух ключей" провозглашена и в концепции Минэкономразвития.

Нефтяники и газовики опасаются, что новая схема разрушит складывавшийся годами механизм работы с регионами.

В свою очередь, МПР убеждает, что получить лицензию станет гораздо проще. По новому варианту закона, будет упрощена и процедура отзыва лицензии.

"Для запуска Островского карьера мы 2 года потратили на согласования и разрешения. Не уверен, что передача полномочий на федеральный уровень добавит оперативности в предоставлении недр", -- говорит Дмитрий Игнатьев, председатель правления ОАО "Производственное объединение "Ленстройматериалы". -- В то же время мы приветствуем любые правила, которые сделают невозможным кулуарное и конъюнктурное распределение месторождений".

Если компания не приступила к освоению участка в установленные сроки, она от разработок отстраняется. Порядок отзыва лицензий такой же, как и порядок выдачи.

Другие новшества

Чиновники готовы исправить огрехи действующих правил игры, приведших практически к свертыванию геологоразведочных работ и отсутствию в запасе у государства подготовленных к промышленному освоению месторождений. Для чего предлагается отделить разведку от добычи и финансировать ее по-новому -- только из госбюджета. Право выиграть подряд на разведку компании смогут только на тендере. Еще одна новация -- введение разных ставок налога для разных месторождений в зависимости от условий освоения (шельф или материк, глубина залегания, близость к транспортным коммуникациям).

Правда, для этого понадобится вносить изменения в действующее налоговое законодательство.

Предполагается создать из отчислений недропользователей "Фонд будущих поколений" для финансирования геологических изысканий на перспективу.

В кодексе МПР предусмотрена глава об охране окружающей среды, чего нет в действующем Законе "О недрах", а также вводятся регулярные платежи, которые варьируются в зависимости от типа недр.

Определения Что есть концессия

При концессионном договоре добытые полезные ископаемые находятся в собственности государства. За счет продажи сырья на переработку добывающая компания компенсирует свои расходы на добычу, а также получает прибыль по нормам, установленным государством.

Что такое лицензия

Лицензия -- документ, удостоверяющий право ее владельца на пользование участком недр в соответствии с указанной целью в течение установленного срока при соблюдении им оговоренных требований (платежи, охрана окружающей среды, объемы отходов). Геологическая лицензия дается сроком на 5 лет, лицензия на добычу -- на 20 лет, сквозная (на геологоразведку и добычу) -- на 25.

Разность потенциалов

Общая потенциальная ценность выявленных и разведанных запасов полезных ископаемых России превышает $28,5 трлн.

РФ обладает высокими ресурсами многих полезных ископаемых и в то же время испытывает острый дефицит высококачественных бокситов, руд хрома, марганца и некоторых других металлов.

Количество объектов недропользования в стране превышает 100 тысяч. Основная их часть -- месторождения подземных вод и общераспространенных нерудных полезных ископаемых -- глин, песков и т.д.

На руках у разработчиков месторождений свыше 67 тысяч лицензий, позволяющих им вести геологоразведку и добычу.

Государственные причины реформ

В начале 2002 года на заседании Госсовета Президент РФ Владимир Путин дал негативную оценку состоянию недропользования в России: распоряжаемся недрами "неграмотно и нерачительно". Принятый 10 лет назад Закон "О недрах", по мнению Президента, "остро нуждается в доработке".

Нововведения как нельзя кстати. Дорогостоящие реформы и внешние долги России заставляют власть искать новые рычаги контроля финансовых потоков недропользователей. В первую очередь компаний нефтегазового комплекса, обеспечивающих половину прироста ВВП.

Получив отмашку, чиновники кинулись готовить поправки в закон.

Нефтяники расценили нововведения как попытку частичной национализации сырьевых отраслей промышленности. Свои версии законопроекта есть у Министерства экономического развития и торговли, комиссии Госсовета и Министерства природных ресурсов (МПР).

Скорее всего, в основу нового Закона о недрах лягут идеи Минэкономразвития и МПР. Именно им председатель Правительства РФ Михаил Касьянов поручил до 1 ноября 2002 года разработать базу нового законопроекта.

Виктор Цукер

Законопроект о концессиях будет внесен в Правительство в ноябре.  »
Юридические статьи »
Читайте также