Глубокая заморозка

Закон об особой зоне, предлагая новые по форме подходы, по сути консервирует дефекты развития Калининградской области

Четырехлетние попытки федеральных властей пересмотреть режим Особой экономической зоны (ОЭЗ) в Калининградской области, фактически введенный здесь 12 лет назад, похоже, близятся к завершению. В этом квартале правительство и Госдума РФ рассмотрят новый вариант федерального Закона об ОЭЗ, призванного заменить нынешний, действующий с января 1996 года. От закона ждали формулировок таких правил игры, которые бы заложили основу новой экономической стратегии для сложной территории. Известно, что люди, участвовавшие в его разработке, искренне стремились к этой цели.

Как видно, новой стратегии не получится. Похоже, разработчикам документа пришлось идти на сложные компромиссы - главным образом из-за опасений Москвы утратить рычаги контроля над Калининградом. В результате предложен малопродуктивный подход, никак не защищающий экономику анклава от шоков и очередных потрясений. Исчезли и надежды на рост экспорта, как и на массовый выход местного бизнеса из тени.

Злоупотребления, выпадения, абсурд

Сначала надо выяснить, в чем заключаются претензии к режиму особой зоны, ведь региональные элиты он, похоже, вполне устраивает? На этот вопрос можно ответить репликой Президента Владимира Путина по поводу Калининграда, произнесенной на декабрьской пресс-конференции в Москве: "...злоупотребления в сфере преференций" (область имеет эксклюзивное право на ведение свободной торговли без уплаты таможенных платежей). А можно и в терминах российских таможенных органов: "Растут выпадающие доходы по условно начисленным, но не уплаченным платежам". Или фразами Минфина: "Отсрочка уплаты импортного НДС равнозначна косвенному субсидированию импорта через федеральный бюджет". И наконец языком либерального крыла Минэкономразвития: "Требуется замена льгот более прозрачными денежными схемами". Но все это - неполная правда. Если оценивать режим ОЭЗ по меркам мировой практики создания свободных зон, то окажется, что его не корректировать надо, как предполагалось при разработке нового закона, а просто отм енять. Постепенно, но решительно.

Дело не только в том, что калининградские преференции обходят стандартное требование ГАТТ (Генерального соглашения по тарифам и торговле) к участникам свободной таможенной зоны, состоящее в уплате пошлины при вывозе товаров на основную часть национальной территории. Само создание таможенного анклава в масштабах региона, подобного Калининградской области, экономически иррационально. Если крупную, экономически освоенную и густонаселенную территорию автономно вывести за пределы национального таможенного пространства, то в ее макроэкономическом режиме произойдет функциональный сбой. Как следствие, экономика утратит необходимые механизмы саморегулирования и начнет накапливать структурные дефекты. Они будут проявляться в неустранимых на местном уровне финансовых дефицитах и налоговых утечках, которые переходят на уровень национальной экономики, создавая там потери. В конечном счете вместо того, чтобы генерировать дополнительные налоговые и валютные поступления (ради чего, собственно, и созд аются таможенные зоны), регион будет откачивать все большую долю финансовых ресурсов страны в пользу зарубежных территорий, то есть работать по принципу трубы.

Именно такая модель сформировалась в калининградской ОЭЗ. Она позволяет области наращивать производственные и торговые обороты, но не дает качественно развиваться. Местная статистика честно фиксирует эти обороты, а местное руководство честно рапортует о высоких экономических темпах - 9, 10, 11% ежегодного прироста ВРП в течение последних лет. При этом в регионе искренне недоумевают, на чью мельницу - Кремля, Гамбурга, Брюсселя - льют воду далекие от Калининграда московские аналитики, когда констатируют неутешительную зависимость: чем быстрее растет экономика региона, тем ниже ее устойчивость и, соответственно, тем выше цена ее поддержки для центра.

Эта зависимость, описанная нами еще полтора года назад (см. "Эксперт С-З" N25 от 7 июля 2003 года), сохраняется и сегодня. При мизерных объемах экспорта (15-20% ВРП без учета транзита российской нефти) импорт продолжает расти почти вдвое быстрее производства (в 2003 году он на треть превысил валовой продукт, составив 2 млрд долларов, а в 2004 году возрос еще наполовину). Это не только разгоняет внешнеторговый дефицит до астрономических масштабов (95% ВРП), но и формирует дутый экономический рост, который никак не связан ни с устойчивым расширением инвестиций (так, машиностроительная сборка выросла в 2003 году на рекордные 38% при ее доле в инвестициях региона менее 2%), ни с адекватным ростом налоговой отдачи. Зато устойчиво растет вклад области в импорт России: сейчас он уже в 6,5 раза выше, чем вклад в промышленное производство РФ.

Прямые и косвенные потери центра в разы больше, чем 8-10 млрд рублей, ежегодно теряемых на таможенных льготах. Самое печальное, что потери центра отнюдь не страхуют областную экономику от внезапной дестабилизации.

Риски из Европы

Устойчивое замедление роста российской экономики (2003 год - 7,3%, 2004 год - 6,8%, 2005 год - от 5,6 до 4,5%, по прогнозу Минэкономразвития) говорит о том, что резервы ее инерционного развития с опорой на сырьевой экспорт практически исчерпаны: нужны срочные структурные реформы. Калининградская ситуация не является исключением из общероссийской (через территорию области ежегодно прокачивается на экспорт до 7,7 млн т нефти), но в силу специфики местной экономической модели она выглядит менее острой. В частности, региону может "повезти" в том отношении, что Польша, Литва и другие новые члены ЕС, планирующие расширять свои экспортные поставки на Восток, будут использовать территорию ОЭЗ как удобный плацдарм для размещения инвестиций, облегчающих эти поставки.

Однако и у Калининграда запас времени для оттягивания структурных реформ ничтожен. Тот же фактор объединения Европы, и в частности вступление в ЕС Литвы, ставит объективные пределы его ориентации на импортное посредничество. Это связано с резким удорожанием транзита до Большой России (по оценкам обладминистрации, в 1,5 раза) вследствие введения Литвой с мая прошлого года стандартных для ЕС процедур и платежей по транзитным грузоперевозкам (см. "Эксперт С-З" N24 от 28 июня 2004 года). Как признают в самой области, "наши товары станут неконкурентоспособными на российском рынке, а цены на ввезенную к нам из Большой России продукцию пойдут вверх".

Отсюда - весь накал страстей при обсуждении калининградской темы на саммитах Россия - ЕС. Российская сторона трактует проблему транзита не как объективную несостоятельность региональной экономической модели в условиях глобализации, а как субъективное ущемление интересов региона в ходе расширения ЕС. Логика вице-губернатора области Михаила Цикеля непосредственна: "Раз ЕС расширяется, значит, именно он и должен компенсировать издержки". Аналогичной позиции придерживаются и многие депутаты Госдумы. В итоге транзит стал второй ключевой претензией Москвы к Брюсселю, наряду с традиционным вопросом о положении русскоязычного населения в странах Балтии.

В контексте тех же рисков следует воспринимать и настойчивые попытки Москвы запустить на калининградском железнодорожном маршруте безвизовый безостановочный экспресс. Похоже, они продиктованы не столько нуждами российских граждан (по признанию Владимира Путина, проблема пассажирского транзита в основном решена), но во многом стремлением обойти дополнительные затраты по транзиту в обоих направлениях грузоперевозок.

По последней договоренности с Еврокомиссией, три стороны - Москва, Брюссель и Вильнюс начнут в ближайшее время консультации о создании "рабочего механизма перевозок между Большой Россией и Калининградом". Такая договоренность, разумеется, приветствуется всеми. Однако нельзя не заметить, что ее влияние на перспективы модернизации анклава в лучшем случае нейтрально.

Риски из России

Источником рисков для калининградской экономики служит не только Европа, но и Россия - не в меньшей степени. Наглядный тому пример - события минувшего лета, когда изменения федерального законодательства поставили анклав под удар. Принятие Госдумой в первом чтении правительственного законопроекта о монетизации льгот приводило к автоматической отмене для Калининграда льготы по импортному НДС. Это грозило региону резким усилением инфляции и утратой российских рынков сбыта (для восстановления минимальной рентабельности местным компаниям требовалось поднять цены на критические для сбыта 10%). Тогда, благодаря усилиям сенатора от Калининграда Николая Тулаева, проблему удалось снять. Но с кем придется "бодаться" области в следующий раз - с Еврокомиссией, литовским Сеймом или администрацией российского Президента? А может быть, со всеми тремя одновременно?

Очередной удар может быть вызван вступлением России в ВТО, когда повсеместное снижение пошлин автоматически лишит регион его монопольных внешнеторговых преимуществ. В какие сроки примут страну в ВТО - еще не ясно, несмотря на все международные договоренности. Зато понятно, что риски внезапной дестабилизации анклава подспудно усиливаются внутрироссийской экономической ситуацией.

Несмотря на колоссальные золотовалютные резервы (118 млрд долларов на конец 2004 года), значительный объем стабилизационного фонда (почти 20 млрд долларов) и трижды подтвержденный инвестиционный уровень суверенного кредитного рейтинга, Россия может столкнуться с нарастающими финансовыми трудностями. Причина не только в сокращении экспортных поступлений из-за стагнации объемов добычи нефти и вполне вероятного падения мировых нефтяных цен. Главное - раскрутка инфляции и бегства капиталов - за прошлый год их отток увеличился в пять раз. Эти и другие факторы позволяют многим аналитикам прогнозировать вхождение страны в глубокий системный кризис, возможно - уже в следующем году. На определенном этапе может случиться так, что федеральные власти будут вынуждены начать "ковровую" ревизию своих валютно-финансовых затрат, в том числе спешный поиск вариантов снижения растущей калининградской нагрузки на бюджет.

Худший вариант - резкое сокращение масштабов поддержки региона без каких-либо амортизирующих механизмов. Лучшее решение, позволяющее центру остановить рост финансовых потерь, - переход от режима искусственных стимуляторов анклава к здоровой системе стимулов, помогающей свернуть наращивание импорта и начать развивать экспорт. Этот сценарий требует предметного открытого диалога с Брюсселем об экспортном включении анклава в производственные связи Балтии, то есть о механизме его ускоренной интеграции в экономическое пространство ЕС.

Однако именно эта перспектива отвергается сегодня Москвой из опасений потерять контроль над данной территорией.

Realpolitik

Сегодня, как и в ельцинские времена, экономические решения центра в отношении Калининграда по-прежнему подведены под классическую Realpolitik, то есть они диктуются соображениями геополитики и национальной безопасности. Москва отождествляет безопасность прежде всего с обеспечением государственного суверенитета над территорией - представления, которые в современных условиях быстро устаревают. Между тем эпоха глобализированного рынка и распространения сетевых сообществ принципиально меняет систему понятий о безопасности: значение приобретают фактор времени (вместо территориального), интеграция (вместо государственного суверенитета) и горизонтальные партнерские взаимодействия (вместо вертикальных управленческих иерархий).

Калининградский вызов, заметим, порожден именно этой эпохой. Но МИД, Совбез и ряд других российских ведомств по-прежнему видят перед собой два приоритета: первый - не допустить усиления в анклаве экономического влияния Запада, второй - максимально завязать основные системы жизнеобеспечения региона (ключевая инфраструктура, энергоснабжение, транспортные и прочие коммуникации) на Россию. Эти мотивы негласно доминируют и в Федеральной целевой программе развития области до 2010 года, и во всех переговорах с Брюсселем по калининградскому вопросу, и - более явственно - в проекте нового Закона об ОЭЗ.

На те же грабли

Последняя версия нового Закона об ОЭЗ, заявленная в декабре 2004 года Минэкономразвития РФ на думских слушаниях, представляет собой доработанный вариант базовой версии законопроекта, подготовленной почти год назад группой помощника Президента Игоря Шувалова (тогда - заместителя главы президентской администрации). Опираясь на углубленную диагностику макроэкономической ситуации в регионе (в частности, на результаты исследования сотрудников Института экономики и ИМЭМО РАН 2003 года), группа выдвинула следующий принцип модификации режима ОЭЗ: обеспечить плавное замещение таможенных льгот налоговыми (с введением переходного периода) и на этой основе пресечь наращивание импорта и теневой активности. Одновременно - значительно расширить приток инвестиций и попытаться развить конкурентоспособный несырьевой экспорт. Конечная цель виделась в том, чтобы адаптировать область к условиям европейского окружения и подтянуть уровень ее развития (среднедушевую величину ВРП) к показателям балтийских сос едей.

Однако замысел группы Шувалова оздоровить калининградскую модель роста был обесценен традиционными приоритетами центра. Во всех вариантах текста законопроекта воспроизводилась одна и та же политическая цель: не столько сблизить Калининград с Европой, сколько предотвратить его возможный отрыв от России, не допустить здесь роста сепаратизма из-за социального контраста с соседями. Эта установка нацеливала на рост ради роста, без модернизации и экспортного разворота, что делало экономическую логику закона изначально противоречивой.

Вместо культивирования эффективного малого бизнеса, который в местных условиях мог бы стать главным фактором усиления стабильности, закон делает ставку на привлечение в анклав только крупных игроков, во многом в расчете на расширение здесь влияния российского капитала как противовеса западному. Крупным, по местным меркам, промышленным инвесторам (вложившим в региональные проекты, по последней версии закона, минимум 5 млн долларов) предоставляются широкие налоговые послабления, которых не имеют остальные игроки. Но такой подход мог бы быть оправдан в случае создания локального промпарка определенной специализации, а в масштабах региона он формирует неравные правила игры и, как следствие, - конфликтную ситуацию. Областные власти и компании возмущенно заговорили о дискриминациях, возникновении двойной системы налогообложения - и они правы.

Нерешительность центра ставит крест на тех задачах, ради которых и писали новый закон. Так, новые участники ОЭЗ, получая налоговые льготы, лишены ключевых таможенных преференций. Зато для старых участников действие таких преференций продлевается в прежнем объеме минимум на целое десятилетие. Это явное превышение оптимального срока переходного периода. Вместо четкого сигнала к массовому перемещению в более эффективные сферы деятельности местный бизнес получает указание: можно еще долго зарабатывать на обслуживании беспошлинного импорта.

В итоге рыночная логика будет нацеливать бизнес на прежние хозяйственные стратегии. Пришедшие в область крупные компании будут использовать наряду с налоговыми каникулами теневые схемы кооперации с нынешними игроками для полноценного доступа к таможенным льготам. Это позволит им снижать уровень индивидуальных затрат до того минимума, при котором поставки на удаленные российские рынки остаются выгодными. Причем замена областных властных структур федеральными структурами и фигурами, которую предполагает законопроект, ничего с точки зрения борьбы со злоупотреблениями не дает. Особые масштабы теневой активности порождаются не каким-то специфическим калининградским менталитетом, а естественной реакцией рынка на привнесенные правила игры.

На чем делать деньги?

При всех геополитических опасениях центр понимает, что без стратегических и глобальных инвесторов региону не обойтись: 15 долларов прямых иностранных инвестиций, которые ежегодно привлекает регион в расчете на душу населения, - недопустимо мало для российского "окна в Европу". По всей России эта сумма выше втрое, а в соседних странах Балтии - в десятки и сотни раз. Но шансов на заметный приток капиталов пока не видно.

Во-первых, этому притоку мешают общероссийские реалии: резкое ухудшение инвестиционного климата, и в частности новый вид странового риска - предъявление компаниям налоговых претензий задним числом. Наивно думать, что частичные налоговые каникулы в отдельно взятом регионе заставят бизнес об этом риске забыть. Во-вторых, сегодня в анклаве нет ни нормальных инженерных сетей, ни надежного водо-, газо- и электроснабжения для обеспечения работы крупных компаний. Но даже спешное развитие инфраструктуры делу не поможет. До тех пор, пока Калининград не будет органично интегрирован в систему коммуникаций и производственных связей Балтии, экономическая ценность его инвестиционных активов (включая выгоды местоположения) останется, как и нынче, близкой к нулю. Это значит, что даже при отмене всех налогов на четверть века вперед серьезные игроки сюда добровольно не придут: им просто не на чем будет делать "длинные" деньги.

Планируемые здесь долгосрочные инвестиционные проекты провиснут либо из-за отсутствия гарантированных рынков сбыта (ведь внутренний рынок самого региона крайне мал), либо из-за расхождений с планами развития соседей. Так, проект строительства в Калининграде мощной ТЭЦ-2 может оказаться неокупаемым, если расширение калининградского экспорта энергии пойдет вразрез с европейскими программами энергосбережения. То же самое произойдет и при "автономных" планах расширения инвестиций в других отраслях, начиная от сельского хозяйства и рыбопереработки и кончая сферой услуг.

Исключение составляют лишь проекты, которые связаны или с гашением экологических рисков, или с политическими мотивами (как это было изначально со сборкой BMW), или с инициативным подключением анклава к европейским коммуникациям (транспортная инфраструктура). В этих рамках следует, очевидно, ожидать определенного притока в анклав скандинавских и немецких капиталов. Мотивацией, разумеется, являются не территориальные притязания и даже не столько коммерческие ожидания, сколько то, что в системе современных европейских понятий безопасности Калининград - это слабое звено.

Пока закон не вынесен на рассмотрение ни в правительстве, ни в Госдуме: Минфин и Минэкономразвития продолжают согласовывать частности в отношении масштабов льгот. Однако и без частностей ясно, что в лучшем случае он будет консервировать прежний экономический абсурд, при котором региональная экономика работает по принципу трубы, а в худшем - создаст еще больший хаос в развитии этой территории.

Наталия Смородинская - Руководитель Центра анализа полюсов роста и свободных экономических зон Института экономики РАН

Деньги для реформирования финансов  »
Юридические статьи »
Читайте также