Бюджетные «ходоки»

Большинство граждан уверены, что знают, как составляется и утверждается главный финансовый документ страны — бюджет. Ведь с телеэкранов и газетных страниц эта тема не сходит. Эксперты и политики охотно объясняют, сколько и почему выделяется денег на здравоохранение и на оборону, на школы и на вузы, когда и на сколько в будущем году вырастет зарплата у медсестер и врачей.

Но эти публичные комментарии и дискуссии — видимая часть айсберга. На самом деле большая часть средств распределяется в ходе закулисной борьбы и сложных интриг. Открыть некоторые из подобных приемов согласился человек, непосредственно занимающийся этой «закулисой», — Юрий Атласов. Был аппаратным работником в комсомоле, в партийных структурах, служил в плановой комиссии Ленгорисполкома. Последние годы — сотрудник аппарата Государственной Думы, представляющий здесь интересы Петербурга. В общем, закоренелый, матерый чиновник с почти тридцатилетним стажем.

— Юрий Николаевич, как идет раздел 4 с лишком триллионов рублей бюджетных расходов будущего года?

— На них претендуют два десятка федеральных ведомств, 87 регионов, полсотни целевых программ. И все хотят себе побольше. А что там у соседа — неважно! Это общая картина, так сказать — фон, на котором разворачиваются очень интересные события.

Для начала чиновники федерального правительства берут старый бюджет и немного его перекраивают. Учитывают увеличение доходов, которое должно быть в следующем году: увеличение налоговых доходов, рост цен на нефть и так далее.

А тем временем министерства, ведомства и регионы уже пишут бумаги о своих потребностях. Принцип прост и знаком каждому: проси больше — все равно дадут меньше. На самом деле никто и не рассчитывает на получение просимой суммы. И в правительстве об этом знают. На что-то надеяться может лишь та отрасль или объект, которая в данный момент, как говорится, на политическом пике. Если объявляется об особом внимании к чему-то, то деньги на эти объекты могут быть запланированы в хорошем объеме. К примеру, как Петербургу в канун юбилея. Или, скажем, президент взял под личный патронат строительство театра... Остальным надо бороться и надеяться.

Борьба за деньги на всех уровнях власти не прекращается никогда. Чтобы получить бюджетный рубль на какой-то проект, готовиться нужно год: составлять обзоры и аналитические справки, заказывать проекты и экспертизы, получать согласования в заинтересованных ведомствах, искать случай познакомить с ними федеральных чиновников, готовить совещания, депутатские запросы, учитывая при этом расклад сил в Госдуме, негласные указания администрации президента.

— Когда вы говорите о борьбе за федеральные деньги, что имеется в виду?

— Речь — о тщательно спланированных организационных и документальных действиях. Для нас высший пилотаж — оформление бюджетных заявок. Здесь важны все детали и все стадии процесса. Во-первых, мощное обоснование: мол, без бюджетных денег — труба, а с ними — полная победа реформ. Во-вторых, сроки подачи: чем раньше, тем лучше. И в-третьих, нужно еще отследить прохождение этих бумаг по московским финансовым коридорам, чтоб не «затерялись» среди тысяч таких же. Это многоходовая комбинация.

— Борьба за федеральные миллиарды для Петербурга в этом году чем-то отличается от прошлых бюджетных кампаний?

— Уже два года Петербург, как и все другие регионы, «штурмует» бюджет в новых условиях. Не слишком приятные перемены: отменено так называемое нулевое чтение. В прошлые годы правительство, подготовив «черновой» проект бюджета, неофициально обсуждало его в Думе с депутатскими фракциями, с заинтересованными ведомствами, с представителями регионов, стремились учесть пожелания и выслушать все мнения. Кроме того, в те годы проект бюджета был открытым, структура ассигнований — прозрачной.

Сегодня от традиции нулевого чтения отказались.

— Может, наша «вертикаль власти» настолько укрепилась, что не нуждается в советах?

— Думаю, причин много, например, административная реформа, в ходе которой все перемешалось. Но главная — желание правительства подавить коррупцию и навязчивое лоббирование.

Самый жгучий интерес у всех всегда вызывала та часть бюджета, которая называется ФАИПом — федеральной адресной инвестиционной программой. Проще говоря, это перечень всех объектов и строек России, которые собирается финансировать Москва. Именно эти деньги наибольшим образом влияли и влияют на развитие регионов. Но при этом, надо признать, возможность вносить поправки в ФАИП действительно создавала почву для коррупции или злоупотребления «политическим ресурсом». К примеру, один влиятельный депутат Думы несколько лет назад добился, чтобы в его избирательном округе в небольшом городке построили баню за несколько миллионов федеральных долларов.

— А теперь депутаты Думы и регионы повлиять на бюджетный проект как-то могут?

— Скажем так: они стараются повлиять, но для большинства результат непредсказуем. Некоторые просьбы регионов в проекте на 2006 год учтены. Например, планируется взять из пресловутого Стабилизационного фонда 120 миллиардов рублей на социальные программы — сверх того, что уже записано в расходной части. Часть этих средств получит Петербург.

Вроде бы принято решение об увеличении финансирования силовых ведомств. Нашу милицию регулярно переводят на усиленный режим несения службы, то есть люди вместо восьми работают по 12 — 14 часов в день, часто без выходных, но при этом получают обычный оклад.

А вот с объектами, которые перечислены в ФАИПе, все сложнее. Федеральные адресные инвестиционные программы засекречены. В проекте указывается только общероссийская сумма. Кто и как эти программы верстает, по какому принципу, по каким соображениям идет отбор объектов? Это самые интересные для регионов вопросы. Официальные ответы на них невозможно было получить ни в прошлом году, ни в этом.

— То есть вопросы ценой сотни миллиардов рублей решает узкая группа правительственных чиновников?

— В принципе да, но выход на них возможен. Для начала нужно получить информацию. Конечно, неофициальным путем, используя знания о том, как работает государственный аппарат, и даже пользуясь знакомствами в Минфине. Некоторые возможности есть и у депутатов Государственной Думы.

Дело в том, что поток информации и документов идет не только сверху вниз, как думают большинство людей, но и наоборот. Чтобы министр финансов принял решение, нужно, чтобы оно было подготовлено. А готовит его профессионал-чиновник среднего или даже низшего звена. Президент, министры не могут детально владеть ситуацией в каждом регионе. Поэтому, к примеру, представителям Петербурга нужно знать, к кому именно в Москве обращаться со своими — примерным образом оформленными — документами.

— Говорят, для того чтобы тебя там приняли и выслушали, нужно иметь или громадный политический ресурс, или чемодан денег. Да и в скандально известном исследовании фонда «Индем» говорится о каком-то невероятном объеме взяток на федеральном уровне...

— Есть анекдот: чтобы получить федеральные деньги, надо дать взятку в размере суммы, которую вы хотите получить из бюджета. Если откровенно, разговоры о чемоданах денег небеспочвенны. Именно поэтому чиновникам среднего звена в федеральных министерствах запрещено принимать «ходоков» из регионов без санкции руководства.

Но чемоданы идут в ход, когда хотят получить какие-то незаконные блага. У нас же — я говорю о представителях Петербурга в Думе и в ее аппарате, когда мы лоббируем законные интересы города, — тактика другая: нужно получить санкцию с верхних этажей власти и таким образом легализовать свои хождения по инстанциям. Вот Петербург просит на будущий год на свои программы 67 миллиардов федеральных рублей. Думаю, мы получим эти ассигнования совершенно законным путем, используя аппаратные возможности.

Двухлетний опыт работы в условиях отсутствия официальной информации, в условиях недопущения регионов к бюджетным решениям заставил искать и найти блестящий — я считаю — выход.

Повсеместно создаются специальные органы «по работе с федеральными структурами». Создан такой отдел и в Смольном. Его задача — «пробивать» федеральные деньги для своего региона. Это профессиональные «ходоки», которые без мыла должны всюду пролезть, а нужную бумажку и нужное решение — получить.

— Очень похоже на задачу депутата, которого избирают в Государственную Думу представлять интересы региона... Или на работу хакера, который взламывает закрытые базы данных.

— Так оно и есть. Действительно, создание этих органов — реакция на перемены в роли Думы и на закрытость работы над бюджетом.

Кроме того, такая работа с федеральными структурами закручивается и на предприятиях и в организациях, которые могут претендовать на федеральные деньги. Так что мы с вами присутствуем при рождении новой профессии, которая будет чрезвычайно востребованна до тех пор, пока бюджет будет закрытым документом.

— Но могут ли личные связи и знание аппаратных секретов заменить нормальную процедуру обсуждения бюджета?

— В весьма незначительной степени.

Так, не попала в бюджетную заявку так и недостроенная Российская Национальная библиотека. Деньги на те проекты, которые депутатам и Смольному удается «продавить», поступают такими порциями, что превращают любую стройку в долгострой. К примеру, строительство завода по переработке ядовитых отходов в Красном Бору.

Мы так и не смогли решить главную для города проблему — добиться справедливого распределения доходов. По закону, федеральный центр должен забирать не более половины доходов региона, но, если реально посчитать, у Петербурга изымают до 70 процентов. Обратная пропорция была только во время подготовки к 300-летию. Добиться результата здесь — глобальная задача. Но даже если вновь созданный орган поможет «пробить» для города «лишний» десяток миллионов рублей, даже если тот или иной петербургский объект просто попадет отдельной строкой в ФАИП, он уже оправдает свое существование.

В. Николаев

Ленобласть - в фарватере национальных проектов  »
Юридические статьи »
Читайте также