Иное измерение

Проводимая администрациями субъектов Федерации СЗФО бюджетно-финансовая политика в целом не обеспечивает надлежащего развития инфраструктуры, в которой нуждается бизнес

Развитие инфраструктуры должно быть одним из ключевых направлений экономической - в том числе и бюджетной - политики региональных властей. Именно на этом направлении можно добиться наибольшего эффекта c точки зрения стимулирования экономики. В отличие от предоставления налоговых льгот и гарантий (зависящих зачастую от субъективности чиновников), создание инфраструктуры создает институциональные условия для развития бизнеса. При этом главный акцент следует делать на развитии деловой инфраструктуры, (инженерно подготовленных территорий, энергоресурсов, дорожной инфраструктуры), напрямую влияющей на экономический климат.

Между тем региональные власти, декларируя увеличение бюджетных расходов на инфраструктуру, как правило, в первую очередь подразумевают под этим капвложения в "социалку" (строительство детсадов, школ, поликлиник, больниц, отделений милиции и т.п.).

Петербургский случай

Формирование региональных бюджетов на 2005 год столкнулось с серьезными трудностями, связанными с изменениями федерального законодательства. Перераспределение налогов в пользу центра (прежде всего - потеря регионами 1,5% налога на прибыль) и необходимость финансирования монетизированных льгот (см. "Эксперт С-З" N38 от 11 октября 2004 года) привело к увеличению региональных расходов на социальные нужды. Характерно, что во всех без исключения субъектах Федерации Северо-Запада это было сделано за счет сокращения планов капитальных вложений. Причем больше всего пострадала именно инфраструктура для бизнеса.

Петербург - единственный регион Северо-Запада, где ситуация выглядит относительно благополучно. Как отмечает председатель Комитета финансов администрации Петербурга Александр Никонов, общий объем капвложений вырос по сравнению с бюджетом 2004 года на 9 млрд рублей и достиг 32,5 млрд рублей. Впрочем, его доля осталась практически прежней (27% - увеличение всего на 1,2%). "Если бы не монетизация и потеря налога на прибыль, то капвложения могли быть на 10-15% больше, - признает вице-губернатор Михаил Осеевский. - Жалко, не скрою. Наша мечта - выйти на структуру бюджета, в котором "бюджет развития" достигает 50%".

Далеко не все запланированные капвложения предназначены для стимулирования экономического развития. Расходы, относимые финансистами Смольного к "бюджету развития", имеют три составляющие. Целевой бюджетный Фонд развития инфраструктуры (ФРИ) включает финансирование различных объектов в объеме 11,3 млрд рублей, Адресная программа капвложений (АПКВ) составляет 10,1 млрд рублей, остальные расходы приходятся на капитальный ремонт.

По остаточному принципу

В отличие от Петербурга, где капвложения, и особенно развитие инфраструктуры, официально объявляются приоритетом бюджета (наряду с традиционной социальной направленностью), в большинстве регионов Северо-Западного федерального округа (СЗФО) "бюджеты развития" если и существуют в какой-либо форме, то их удельный вес незначителен. Более того, как отмечают эксперты, при возникновении проблем с наполнением доходной части бюджетов в первую очередь секвестируются именно капвложения.

Подобная перспектива вероятна, к примеру, для Карелии, где бюджет 2005 года сократился по сравнению с бюджетом 2004 года на 5% по доходам и на 8% - по расходам. В структуре "Адресной инвестиционной программы" (она составит 388 млн рублей, т.е. около 4% всех расходов бюджета) 40% средств приходится на объекты ЖКХ (котельные, теплосети, водопроводы), 35% - на строительство и ремонт автодорог, 20% - на дотации при строительстве муниципального жилья и реконструкцию объектов "социалки".

На 2,5% уменьшатся в следующем году и бюджетные доходы Вологодской области. Правда, расходы при этом увеличатся на 4,4%. Заявляется, что доля капрасходов составит порядка 20% расходной части бюджета области. Однако, к примеру, в структуре капвложений 61% средств должен пойти на строительство объектов здравоохранения, образования, культуры, спорта, 22% - на жилищное строительство, 10% - на благоустройство населенных пунктов и лишь 7% на строительство собственно инфраструктурных объектов ЖКХ (газопроводов, водозаборных сооружений).

В Ленинградской области доходы консолидированного бюджета области вырастут на 15% (они составят 22,7 млрд рублей), однако АПКВ сокращается на 18,2%. К тому же 395,1 млн рублей из выделяемых на нее 679,2 млн предполагается направить на "социалку" - строительство объектов социально-культурного назначения и обеспечение жильем бюджетников и граждан, переселяемых из аварийного и ветхого фонда.

Как признает заместитель председателя Комитета финансов администрации Новгородской области Галина Питерова, региональный бюджет можно назвать "текущим", его расходы на развитие исчерпываются 130 млн рублей (1,5% всех расходов бюджета!). Похоже, достаточно виртуален "бюджет развития" и в Псковской области. Формально он предусмотрен в размере 688,8 млн рублей, однако проект закона находится еще в начальной стадии рассмотрения и начальник Главного финансового управления Псковской области Сергей Казанцев отказывается предоставлять информацию по конкретным статьям. Как такового нет "бюджета развития" в Архангельской области. По словам Веры Лычевой, директора департамента финансов администрации Архангельской области, монетизация льгот и новые социальные обязательства увеличивают нагрузку на бюджет на 2,1 млрд рублей по сравнению с 2004 годом, при этом доходы бюджета остаются на уровне нынешнего года (отсюда и вынужденное увеличение дефицита в 2,5 раза).

Не только деньги

Главными инфраструктурными проблемами Петербурга являются неудовлетворительное обеспечение территорий инженерными коммуникациями и дефицит энергоресурсов. Анализ бюджета-2005 свидетельствует - городские власти это понимают и считают развитие инженерии приоритетным направлением своей деятельности. На следующий год, как подчеркивает председатель Комитета по энергетике и инженерному обеспечению (КЭИО) Александр Бобров, финансирование по этому направлению увеличивается в два раза и составит 4,5 млрд рублей. Средства пойдут на программы тепло-, газо-, водо-, электрообеспечения, принятые правительством весной-летом 2004 года.

Анализ ситуации выявил дополнительную проблему. Оказалось, что деньги решают не все. Из-за неадекватного отношения к инфраструктуре прежней администрации проектно-сметная документация, необходимая для сооружения целого ряда объектов, не подготовлена. Дело это небыстрое, так что начало строительства приходится отложить даже при наличии средств. "Сейчас мы исправляем эту ситуацию, - говорит Александр Бобров. - Выделено 378 млн рублей на проектирование и к бюджету 2006 года мы будем более подготовленными". Так что, хотя правительство выделило на инженерию примерно 90% от запрашиваемых КЭИО средств, из-за недофинансирования пострадает лишь капремонт. На строительстве новых объектов инженерии и головных источников, что является главным направлением развития инфраструктуры, оно не отразится: большие средства все равно не освоить.

Петербург выделяется на фоне других регионов, где власти не решают с помощью бюджетных средств проблемы дефицита инженерно подготовленных территорий для жилищного строительства. Так, мэр Вологды Алексей Якуничев признает, что в городе нет земли под строительство, обеспеченной городской инфраструктурой, но считает, что строители должны собственными силами подводить коммуникации к новостройкам. Вкладывать в инженерию бюджетные средства власти Вологды отказываются.

Искусство гибкости

Еще одна отличительная особенность Петербурга - предусмотренные в его бюджете расходы на инженерную подготовку территорий для размещения промпредприятий. 300 млн рублей выделяется на проектирование и начало инженерных работ по уже существующим промзонам. По словам Михаила Осеевского, в ближайшее время правительство примет решение об определении приоритетных промзон (скорее всего, это будут зоны "Шушары", "Металлострой", "Конная Лахта", "Нойдорф-Стрельна"), на развитие которых и будут направляться средства. Кроме того, выделяется 182 млн рублей на инженерную подготовку и оборудование зоны "Пулково-3", которая финансируется отдельно от общего списка.

Другие регионы, решая системные проблемы инженерного обеспечения, зачастую демонстрируют творческий подход, хотя и не приносящий пока видимых результатов. Так, промышленность Архангельской области сильно страдает от высоких энерготарифов (областной энергетический комплекс работает на дорогих привозных мазуте и угле). Для исправления ситуации необходимо в кратчайшие сроки завершить продолжающееся уже 12 лет строительство газопровода Нюксеница - Архангельск. Между тем построено лишь 147 км трубопровода (еще 19 км уложено за 2004 год) и, чтобы довести трубу до Архангельска, остается построить 469 км (цена вопроса - около 350 млн долларов).

Строительство ведется на основе софинансирования, однако область явно не справляется со своими обязательствами. Так, предусмотренные в областном бюджете 2004 года на строительство трубопровода 48,5 млн рублей (еще 75 млн рублей вкладывает федеральный бюджет и 350 млн рублей - "Газпром") не перечислены - деньги ушли на текущие социальные расходы. Сколько средств будет выделено в бюджете-2005, не сообщается. Зато известно, что губернатор Киселев на переговорах с "Газпромом" пытается склонить его к "выкупу доли" Архангельской области в проекте. Таким способом он хочет "вернуть" потраченные за эти 12 лет деньги из областного бюджета (ориентировочно 1,5 млрд рублей), предполагая затем вложить их в строительство отводов от газопровода к населенным пунктам и прочих коммуникаций; строительство же самого трубопровода, по замыслу Киселева, будет осуществляться "Газпромом".

Власти Ленобласти в настоящее время придерживаются схожей стратегии, делая ставку на привлечение средств частных компаний. "Опыт работы девелоперских компаний в Ленобласти показал, что для них вложения в инженерную инфраструктуру являются вполне доходным бизнесом и мы можем обеспечить подготовку территорий без использования государственных средств", - говорит вице-губернатор Григорий Двас. Впрочем, на сегодня по итогам конкурсов лишь три компании (ОАО "Агентство "Горелово. Индустриальная зона"", ОАО "КАДЛ" и некоммерческая организация "Национальный промышленно-инвестиционный фонд") получили право заниматься такой деятельностью, но реально подготовленных ими территорий пока нет.

Примечательно, что и в других регионах СЗФО выделение бюджетных средств на инженерную подготовку территорий для размещения предприятий не предполагается. Например, председатель планово-бюджетной комиссии Архангельского областного Собрания депутатов Александр Иванов признает: "Этим давно уже необходимо заниматься, но мы до этого еще не доросли и никаких денег на это не выделяется. Пока тратим порядка 7-8 млн рублей в год лишь на проектные работы и около 10 млн рублей - на кадастровое оформление земельных участков".

Стоит отметить, что для успешного развития территории во многих случаях требуется не только инженерное обеспечение, но для начала - просто ее освобождение. В отличие от ситуаций с выводом промпредприятий из городов, где частный бизнес может действовать гораздо эффективнее государства (к тому же для решения столь масштабных задач требуются средства, которыми бюджеты регионов не располагают), освобождение территорий от аварийных и ветхих жилых построек местные власти могут брать на себя. Однако единственный, похоже, пример такого подхода к развитию территорий демонстрирует Петербург: в его бюджете на 2005 год заложены средства на решение проблемы депрессивной зоны, ограниченной набережной Обводного канала и улицами Шкапина и Розенштейна.

Эх, дороги...

Одно из важнейших направлений "бюджетов развития" - строительство и реконструкция объектов дорожной инфраструктуры. Упразднение Территориальных дорожных фондов, скорее всего, негативно отразится на возможности регионов финансировать дорожное хозяйство и поставит их в еще большую зависимость от федеральных субвенций и субсидий.

В отличие от капвложений, сохранивших свою долю в бюджете Петербурга на 2005 год, доля расходов на дорожное хозяйство сократилась. Правда, в абсолютных цифрах на эти цели выделено на 2,5 млрд рублей больше, чем в 2004 году (13,6 млрд рублей, заявка же Комитета по благоустройству и дорожному хозяйству (КБДХ) включала предложений примерно на 22 млрд рублей). Из этих средств 3 млрд рублей город выделяет через ФРИ на реализацию принятой правительством Петербурга в начале этого года Программы приоритетных мероприятий по совершенствованию объектов дорожной инфраструктуры. Она предусматривает строительство объектов, стратегически значимых для оптимизации транспортных потоков. Ранее предполагалось, что город и федеральный центр будут выделять финансирование на паритетных началах - в среднем по 4,5 млрд рублей (соответствующее соглашение было заключено с Минтрансом РФ), однако пока в федеральном бюджете предусматривается только 2,4 млрд рублей.

Председатель Комитета финансов Александр Никонов не согласен с предположениями, что город "секвестировал" финансирование, увидев сокращение расходов Федерации: "Просто такая сумма определилась у нас в процессе балансировки бюджета". Заместитель председателя КБДХ Олег Кащенко надеется, что федеральное финансирование будет увеличено: "Объекты, которые включает программа, решают не только городские, но и федеральные задачи, в том числе связанные с КАД".

Не повезет!

В то же время практически во всех регионах СЗФО объем средств, выделяемых на дорожные работы, сокращается, а получаемые деньги почти полностью уйдут на текущее содержание и ремонт. Так, в Ленобласти собственные вложения бюджета уменьшатся с 1,4 млрд до 881 млн рублей. Сколько средств будет выделено на дорожную отрасль в федеральном бюджете, пока неизвестно (первоначально фигурировала сумма около 200 млн рублей), однако вице-губернатор Григорий Двас надеется, что общий объем финансирования достигнет 1,5 млрд рублей. Представители дорожно-строительного бизнеса убеждены, что в 2005 году объем выполненных работ сократится в два раза даже к уровню нынешнего года, весьма неудачного из-за нулевого федерального финансирования.

В Вологодской области на дорожную отрасль выделяется всего 209 млн рублей, и 235 млн рублей планируется получить из федерального бюджета. Из федеральных денег 115 млн рублей будет направлено на строительство очередного участка дороги Вологда - Медвежьегорск, часть средств пойдет на продолжение строительства обхода Вологды. Кстати, хроническим долгостроем является и обход вокруг Пскова - первую очередь протяженностью 10 км планируется сдать в 2006 году (всю же дорогу - к 2015 году).

В бюджете Архангельской области объем финансирования дорожного хозяйства определен в размере 795,3 млн рублей, что составляет 93% от уровня 2004 года. Из этих средств 83,6 млн рублей область должна направить на совместное с Федерацией финансирование (она выделяет 168 млн рублей) строительства отдельных участков на трех автодорогах, входящих в Северный транспортный коридор России. Впрочем, как отмечает начальник "Архавтодора" Алексей Верещагин, не исключено, что запланированное федеральное финансирование будет сокращено. Между тем, как отмечают специалисты, строительство этих дорог даст стимул к развитию промышленности (в частности, новый участок дороги Котлас - Сыктывкар соединит дальние леспромхозы с "большой землей").

Кстати, строительство лесных дорог является традиционным требованием лесопромышленников. К тому же зачастую лесные дороги - единственная транспортная артерия, связывающая лесные поселки с внешним миром. Особенно остра проблема лесных дорог для Вологодской области (в год строится не более 60 км дорог, при этом плотность дорог в пять раз меньше нормативной потребности). После банкротства ряда лесозаготовительных предприятий многие дороги стали бесхозными и пришли в негодность. Едва ли не первым примером бюджетных вложений может стать рассматриваемый в администрации Вологодской области план строительства лесных дорог в Чагодощенском районе (речь идет о выделении 50 млн рублей из фонда развития, контролируемого губернатором).

Латание и проедание

Конечно, региональные власти понимают, что необходимо максимально задействовать возможности бизнеса для решения инфраструктурных проблем. (В практическом смысле Петербург и здесь оказывается впереди. Так, администрации города удалось привлечь Внешторгбанк и Банк "Санкт-Петербург" к финансированию строительства теплотрассы от Северо-Западной ТЭЦ до Приморского района города.)

Однако проводимая администрациями субъектов Федерации СЗФО бюджетно-финансовая политика в целом не обеспечивает надлежащего развития инфраструктуры, в которой нуждается бизнес. Доходы региональных бюджетов практически полностью "проедаются", уходят на текущие расходы и латание дыр, не решающее кардинальных инфраструктурных проблем. Отчасти исключением является Санкт-Петербург, однако и его власти идут во многом в русле общих тенденций - из 32,5 млрд рублей, относимых чиновниками к "бюджету развития", в реальности на создание инфраструктуры, обеспечивающей дальнейшее экономическое развитие города, идет не более половины этой суммы.

Использована информация Надежды Брешковской, Натальи Владимирской, Ивана Генерозова, Алексея Голубева, Александра Ильичева

Завязшие в развязках  »
Юридические статьи »
Читайте также