Место местной власти

Заместитель руководителя администрации Президента РФ Дмитрий Козак о реформе местного самоуправления

Что такое реформа местного самоуправления? Как ее проведение повлияет на жизнь страны? Как изменится налоговая и социальная политика государства? Об этом накануне второго чтения в Думе пакета законопроектов по реформе федеративных отношений и местного самоуправления рассказывает главный разработчик реформы, заместитель руководителя администрации Президента Дмитрий Козак, принявший участие в "Деловом завтраке" в "Российской газете".

- Дмитрий Николаевич, готовится второе чтение законопроектов по реформе федеративных отношений и местного самоуправления. Знакомы ли вы с поправками к ним и насколько сильно они изменяют законопроекты?

- Я познакомился с поступившими к настоящему времени поправками. Таких, которые изменяют суть реформы, среди них нет. Есть споры относительно статуса автономных округов, их взаимоотношений с областью, дополнительные предложения об организации местного самоуправления в Москве и Санкт-Петербурге, поправки к переходным нормам законов. Базовыми же положениями законопроектов являются новый механизм разграничения полномочий, четкие правила взаимодействия между различными уровнями бюджетной системы, жесткая увязка функций публичной власти, способов их возникновения с источниками и порядком их финансирования. Предложений об изменении этих концептуальных положений нет.

- Но губернаторы и депутаты постоянно жалуются, что у них все отнимают.

- Эти жалобы, как правило, исходят от тех, кто внимательно не изучил законопроекты. В этом еще раз убеждает содержание поступивших поправок. Те, кто подавал поправки, точно изучили, во всяком случае, прочитали проекты законов. Так вот, среди поправок практически нет предложений о наделении дополнительными полномочиями органы власти субъектов Федерации или органы местного самоуправления. Объективный анализ реально существующих прав субъектов и муниципалитетов в сравнении с предложенными проектами неизбежно должен привести к выводу, что реформа предполагает существенную, я бы сказал, радикальную децентрализацию власти, наделение субъектов Федерации полномочиями действительно государственных образований в составе Федерации, законодательными полномочиями, которые сегодня практически отсутствуют. В отношении органов местного самоуправления предлагаемые гарантии их самостоятельности в пределах собственных полномочий на порядок выше существующих.

- Какова финансовая и юридическая цена этой реформы? Какие изменения потребуется внести в другие законы: налоговые, земельные и т.д.?

- Рассматриваемые преобразования не повлекут ухудшения положения налогоплательщика. Сегодня налоговое бремя на экономику непомерно велико, расходные обязательства государства еще больше. Сохранение такого положения недопустимо. Главная цель реформы состоит в том, чтобы функции государства в целом и каждого уровня власти в отдельности привести в соответствие с теми ресурсами, которые могут быть изъяты из экономики без ущерба для экономического развития страны.

Оптимизация функций государства, установление законодательных барьеров для принятия популистских, не соизмеряемых с экономическими возможностями государства решений, внедрение в результате реформы механизмов, стимулирующих все уровни власти к развитию предпринимательства, неизбежно приведут к сокращению налогового бремени.

Реализация законопроектов повлечет изменения (увеличение или уменьшение) объемов бюджетных расходов отдельных уровней публичной власти, но расходы консолидированного бюджета не увеличатся. Это финансовая сторона реформы.

Что же касается юридической цены, то подлежат пересмотру или отмене около 200 федеральных законов. Речь идет о тех законах, в которых ответственность за выполнение конкретных государственных обязательств размыта между существующими самостоятельными тремя уровнями публичной власти, не определены источники и способы их финансирования, о массе популистских законов, которые фактически не выполняются и являются, очевидно, неисполнимыми в будущем.

- Какие-то социальные обязательства государство с себя все-таки снимет?

- В рамках реформы нет задачи отказаться от социальных услуг, которые сегодня граждане фактически от государства получают. Средства, которые государство в настоящее время расходует на предоставление различного рода социальных льгот, должны быть потрачены на те же цели. Но в случае, если фактические расходы не покрывают обязательства государства перед всеми гражданами, которым соответствующие услуги гарантированы законом, то государству предстоит определить приоритеты, пересмотреть основания или порядок предоставления соответствующих льгот таким образом, чтобы их получателями стали люди, действительно в них нуждающиеся. Такого рода решения предстоит принять прежде всего федеральному центру, а также органам государственной власти субъектов Федерации, между которыми распределяются ответственность за социальную сферу и бюджетные средства, расходуемые на ее содержание. Государство должно быть предельно честным перед гражданином. Необеспеченные ресурсами, и, как следствие, неисполняемые обязательства власти перед гражданином наносят огромный ущерб и гражданину, и государству.

- Вот конкретный пример. Губернатор Иркутской области повысил зарплату учителям. Однако в региональном бюджете средств на это не было предусмотрено, поэтому он решил попросить денег из федерального бюджета. Тогда вице-премьер Валентина Матвиенко говорила: "Или признавайся, что не можешь выплатить зарплату, или ищи деньги".

- Думаю, что Валентина Ивановна, как и губернатор, в этом споре оказались заложниками существующей порочной практики взаимоотношений между федеральными, региональными и местными властями. Правда, чаще происходит наоборот, чем в вашем примере. Популярные политические решения провозглашаются обычно на вышестоящем уровне власти, а их реализация, в том числе финансирование, перекладывается на нижестоящие власти и бюджеты. Отсутствие жестких правил межбюджетных отношений, строго и определенно очерченной зоны собственной ответственности каждого уровня власти порождает и такие, как приведены вами, абсурдные примеры. В этих условиях у региональных и местных властей появляется возможность все положительное, что происходит в субъекте или муниципалитете интерпретировать как собственные достижения, а все неудачи перекладывать на вышестоящую власть, которая то ли денег мало выделила, то ли в полномочиях ограничила.

Сегодня предлагается законодательно четко определить перечень собственных полномочий субъектов Российской Федерации и муниципалитетов, установив, что только эти полномочия финансируются за счет региональных и местных бюджетов. Оценить предстоящие финансовые обязательства органов государственной власти субъектов и органов местного самоуправления исходя из сложившихся фактических расходов на реализацию этих полномочий консолидированного бюджета страны. Пропорционально расходным обязательствам всех уровней власти распределить и закрепить на постоянной основе доходы всех уровней бюджетной системы. Например, на заработную плату учителям и обеспечение учебного процесса в общеобразовательных школах сегодня из всех бюджетов расходуется 147 миллиардов рублей. Согласно новому разграничению полномочий ответственность за обеспечение учебного процесса в школах возлагается на субъекты Федерации. Следовательно, 147 миллиардов рублей в виде собственных доходов и трансфертов на выравнивание бюджетной обеспеченности закрепляются за бюджетами субъектов Российской Федерации. Теперь это их обязательства. Федеральная власть не вправе предписывать регионам, сколько из этих денег направить на учебники, сколько на заработную плату. Однако теперь региональная власть обладает всеми полномочиями и несет всю ответственность перед учителями, учениками и их родителями, и за качество обучения, и за заработную плату. Ссылки на отсутствие денег или недостаток властных полномочий никем в качестве оправдания приниматься не должны, требовать дополнительных средств на эти цели из вышестоящего бюджета регионы не вправе.

Против такой постановки вопроса довольно часто высказываются возражения. Аргументы сводятся к одному: в регионах средства будут потрачены на другие цели, работники бюджетной сферы субъектов и муниципалитетов пострадают. Здесь нам необходимо сделать выбор. Во-первых, в условиях бюджетного федерализма не существует способов принуждения самостоятельных органов государственной власти и местного самоуправления производить бюджетные расходы в заданных объемах и на определенные цели. Мы можем и должны сегодня законодательно установить запреты, на что не могут быть потрачены средства налогоплательщика. Но в пределах собственной компетенции выбор приоритетов (образование, здравоохранение, жилищно-коммунальное хозяйство, строительство дорог и многое другое), определение объемов их финансирования - прерогатива субъектов и муниципальных властей. Это объективная реальность, мы не можем ее не признать. Поэтому, если исходить из того, что избранная теми же гражданами, что и центральная власть, власть субъекта Российской Федерации или муниципалитета будет проводить политику заведомо антинародную, противоречащую интересам проживающих на их территории граждан, будет тратить бюджетные деньги неизвестно на что, тогда необходимо упразднить и федерализм, и местное самоуправление как явления. Тогда необходимо возвращаться к доказавшему на нашей собственной исторической практике свою несостоятельность централизованному государству, назначать и снимать из Москвы нижестоящие власти, выделять из Москвы им деньги по смете и контролировать их расходование. Но это уже изменение конституционного строя страны. Вынужден об этом говорить, чтобы мы не исходили из иллюзий при построении каких-то управленческих моделей.

Если федеральная власть в силу Конституции обязана или полагает необходимым обеспечить финансирование каких-либо мероприятий на территориях в определенных заданных объемах либо предоставить единые социальные гарантии определенной категории граждан, есть только один способ. Выделить деньги из федерального бюджета, по единым утвержденным нормативам передать их в виде целевых субвенций субъектам или муниципалитетам либо через федеральные органы исполнительной власти на территориях донести их до потребителя соответствующих услуг.

- Сколько же времени и денег потребуется, чтобы заработал этот механизм?

- Полтора-два года при условии напряженной организационной и законотворческой работы Правительства, федерального парламента и региональных властей. Губернаторы такое обязательство на себя взяли, предложив на заседании Госсовета в октябре 2002 года на один год ускорить введение в действие этих законов.

- Дмитрий Николаевич, давайте все-таки подробнее остановимся на тех поправках, которые представили депутаты. Многие из них носили не просто противоречивый, а даже взаимоисключающий характер: одни требовали больше власти центру, другие, наоборот, предлагали полную либерализацию. Чьи мнения вы собираетесь учитывать?

- Утверждения об ограничении в результате реформы прав регионов были в основном на уровне абстрактных дискуссий. Сегодня, когда всем представилась возможность внести конкретные предложения, каждое из которых необходимо сформулировать, просчитать, обосновать, дискуссия о расширении прав региональных и местных властей сама собой закрылась. Поправок, предусматривающих дополнительную децентрализацию полномочий практически нет. Наоборот, есть масса предложений об их централизации. Эти поправки в основном вносят представители отраслевых комитетов Думы и Совета Федерации. Совершенно естественное стремление отраслевых специалистов обеспечить единообразие государственного регулирования в близкой им области жизнедеятельности страны. Также естественно, когда многие полагают, что их представление о той или иной функции государства является наиболее верным и именно это представление должно централизованно быть воплощено в жизнь на всей территории страны.

Об учете различных мнений следует сказать, что рассмотрены будут все без исключения предложения относительно места нахождения публичных функций на этажах власти. Этот вопрос не такой принципиальный, если соблюдается принцип; расходные обязательства распределяются вместе с доходными полномочиями. Важно, чтобы на выходе, в результате голосования всех этих пока разрозненных поправок не оказалось, что органы власти субъектов, муниципалитетов, обладая полномочиями по распоряжению средствами налогоплательщика, находясь на содержании у налогоплательщика, не выполняют общественно полезных функций.

- Но ведь вас критиковали не только левые, но и правые политики, которые опасаются роста государственного аппарата чуть ли не в десять раз.

- Чиновников больше не будет. В городских и сельских поселениях вместо назначенных сверху властей появится власть, сформированная жителями городов и сел. Кроме того, чтобы не увеличить нагрузку на налогоплательщика, предлагается установить законодательные ограничения на расходование бюджетных средств на заработную плату, в частности, депутатам местного самоуправления. Во всем мире депутаты представительных органов местного самоуправления работают на общественных началах, без зарплаты. У нас же сегодня в большинстве существующих 11 тысяч муниципалитетов они работают на постоянной основе за заработную плату. И это при наших бесконечных жалобах о катастрофической нехватке денег на ЖКХ, школы, больницы. Эти и другие предусмотренные проектами законов меры в финансово-бюджетной сфере должны в конечном итоге привести к сокращению бюджетных расходов. Здесь закономерно законопроекты подвергаются жесткой критике со стороны муниципальных властей, вплоть до апелляции к Европейской хартии местного самоуправления. Муниципальным депутатам более благополучной в экономическом отношении Европы хартия, видите ли, не мешает работать на общественных началах, а для наших - это непреодолимое препятствие.

- Поскольку вы заговорили о международном опыте, то расскажите, как вы относитесь к Европейской хартии и соответствует ли ей ваш проект закона? Прошел ли этот проект закона какую-либо международную экспертизу?

- Европейская хартия местного самоуправления обобщила лучший европейский опыт организации власти на местах и закрепила его в

ЗС Петербурга направило М.Касьянову обращение в связи с блокировкой Минфином РФ расходов города по федеральным средствам из-за неутверждения горбюджета 2002г.  »
Юридические статьи »
Читайте также