Генплан общественного согласия Валентин Назаров: "Я считаю, что неправильно задавать жесткие рамки. Чем жестче, тем хуже. Это мой принцип"

Новый Генеральный план Санкт-Петербурга имеет несколько уникальных отличий от всех предыдущих, утверждает руководитель группы его разработчиков генеральный директор ЗАО "Петербургский НИПИград" академик Валентин Назаров, также руководивший разработкой предыдущего Генплана 1987 года и участвовавший в написании Генплана 1966 года. Об этих особенностях, а также о подробностях первого "рыночного" Генплана Петербурга он рассказывает в специальном интервью журналу "Эксперт С-З".

- Что такое Генплан и зачем он вообще нужен?

- В любой современной стране принято планировать свою жизнь. В каждой сфере планирование свое: демографическое, социально-экономическое планирование и т.д. Генплан - это документ пространственного планирования, регламентирующий использование тех или иных территорий. Вообще, такое планирование - это целая отрасль деятельности. Она решает, где какие объекты надо строить.

Для города пространственное планирование особенно важно. Потому что чем теснее все объекты расположены друг к другу, тем больше может возникнуть неувязок, если мы, скажем, один пространственный элемент развиваем, а другой не развиваем. Например, развиваем жилые районы, подводим к ним метро, дороги и так далее и в то же время не развиваем инженерную инфраструктуру, не предусматриваем для них территорий. И получается, что канализации в нужных местах нет, котельных нет и так далее. Значит, мы зря потратили деньги. Кроме того, все это должно быть увязано с экономическими планами.

Вся система планирования отвечает на вопросы "Что? Где? Когда?". На вопросы "Что?" и "Когда?" отвечают планы социально-экономического развития. Скажем, город будет заниматься промышленностью или развитием других видов деятельности. Когда будут реализованы все необходимые мероприятия - это зависит от ресурсов и от воли конкретных людей. А вот на вопрос "Где?" отвечает Генплан. Мы в Генеральном плане освещаем два момента - где и в какой последовательности.

- По каким планам изначально строился Петербург?

- В Петербурге генпланы были всегда. Нынешний – двадцатый по счету. Был, правда, период, когда очередной Генплан долго не принимался, - при советской власти. В 1920-х годах Генплан даже не разрабатывался, в 1930-х разрабатывался, и в 1936 году его хотели принять, но так и не приняли. В 1948 году была следующая попытка, и тоже неудачная. Первый советский Генплан Ленинграда был утвержден правительством СССР в 1966 году. Второй и последний - в 1987-м.

А первый Генплан Петербурга создал Петр I. Их было то ли три, то ли четыре варианта. Петр перетаскивал столицу из одного места в другое. То она была на Петроградской стороне, то на Васильевском острове, то в Кронштадте. То строился Меньшиковский дворец, то Петропавловская крепость, то его собственная резиденция у Летнего сада. И каждый раз Петр менял Генплан. В результате появились генпланы, каждый из которых соответствовал очередной инициативе Петра I. Он их так же быстро отменял, как и принимал.

Впервые серьезное градостроительное планирование во всей стране началось при Екатерине II. Она сделала генпланы на европейский лад для всех более или менее крупных городов, ввела там европейские системы планировки. И европейские генпланы разрушили живую ткань средневековых русских городов, таких как Псков, Тверь и другие. Закончилась целая эпоха русского градостроительства. На Петербурге это, естественно, не отразилось, потому что он всегда был европейским городом. Но с другой стороны, Екатерина ввела в России градостроительную культуру, которой раньше не было. И это, безусловно, хорошо.

Застройка Петербурга всегда жестко регулировалась. Никогда хаотично не строили, даже во время градостроительного бума конца XIX - начала XX века. Впрочем, это относилось только к государственным землям. Частные владельцы петербургских земель - Кушелев-Безбородко, граф Белосельский-Белозерский - сами распоряжались своей землей, на этих территориях правительство вообще не имело власти. Кушелев-Безбородко владел огромными землями на Выборгской стороне. Его усадьба сохранилась - там, где больница, за Металлическим заводом. Это были деревни, сельскохозяйственные земли. На этих землях возникла заводская Выборгская сторона. Тогда коммерческий напор в Петербурге был очень силен, 10% всего промышленного производства России оказалось сконцентрировано в Петербурге.

А вот граф Белосельский-Белозерский продавал свои территории и под жилые дома. Он был англоман и вообще очень интересный человек. Он создал спортивный центр Петербурга на своих землях на Крестовском острове. Построил там гребные базы, теннисные корты впервые заложил. Он развивал футбол, греблю, конную выездку и стрельбу по летающим тарелкам.

Застройку государственных земель в Петербурге всегда контролировал лично император. К Генплану относились не как к закону, а как к рабочему документу власти. Чиновники могли вносить в Генплан свои изменения, но только по мелочам. Базовые вещи, например "красные линии" улиц, имел право менять только император, только за его подписью могли измениться направление и ширина улицы. Это был важнейший элемент градостроительной дисциплины. Постепенно в царской России пришли к необходимости создания градостроительного законодательства.

С установлением советской власти волюнтаризм вернулся. Все российские градостроительные законы были отменены. "Красные линии" по-прежнему утверждались в составе Генерального плана, но менять их могли уже главные архитекторы, и они в советское время этим правом часто пользовались. Некоторые улицы закрывались, некоторые открывались, сужались, расширялись. А теперь этот вопрос должен быть закреплен в Правилах застройки. В самом Генплане точное положение "красных линий" улиц не определяется. Указано только, улица есть или нет. А точное положение и так далее определяется на стадии проекта планировки.

- Чем нынешний Генплан отличается от предыдущего?

- Предназначением. Раньше его делали для чиновников, управляющих городом. В советские времена Генплан был нужен не столько для управления, сколько для того, чтобы обосновать заявку на получение денег в Москве на строительство и реконструкцию. Потому что планирование, как и все управление, в СССР было сугубо централизованное, на развитие Ленинграда ресурсы выделялись в Москве на основании заявки. Генеральный план и играл роль такой заявки. Потому что если ты ничего не "забил" в Генплане, то тебе ничего и не дадут. Конечно, Генеральный план не являлся документом, обеспечивающим автоматическое финансирование из централизованного бюджета, но если какого-то объекта в Генплане не было, то получить деньги на его строительство было практически невозможно.

Раньше Генеральный план и утверждался в Москве. Теперь он утверждается городом. Правда, и сейчас, чтобы просить денег у Федерации на какие-то федеральные проекты, скажем на Кольцевую дорогу , Западный скоростной диаметр , на развитие портового комплекса и так далее, необходимо, чтобы все эти проекты были учтены в Генплане. Но главное все-таки в другом: новый Генплан мы создавали для того, чтобы согласовать интересы различных групп населения Санкт-Петербурга. И в этом самое главное отличие нынешнего Генплана от всех предыдущих. Он сейчас создается не для начальства, а для граждан.

Например, человек хочет вложить деньги в покупку квартиры или в строительство какого-то промышленного объекта, коммерческого объекта. И он должен знать, что будет рядом. Он должен быть уверен, что если он покупает квартиру за большие деньги из-за хорошего вида из окна и хорошей экологии, то рядом с его домом никогда не построят завод. А если завод могут построить, то человек должен знать об этом заранее, до того, как с него будут требовать повышенную цену. Чтобы инвестор, выбирая место для будущего предприятия, был уверен, что Генплан предусматривает здесь дорогу, подводку инженерных коммуникаций и развитие поблизости жилищного строительства, откуда можно будет брать трудовые ресурсы для предприятия. Все это нужно не власти, которая не инвестирует в предприятия и не строит жилье, а гражданам, бизнесу. Это не слова. Ради этого была проделана огромная работа, как техническая, так и интеллектуальная.

Генплан - это документ общественного согласия в сфере градостроительства, имеющий статус закона. Я абсолютно уверен, что такое соглашение должно быть между жителями города, включая, конечно, и власти. Генплан - это своего рода законодательная гарантия, данная сообществом каждому своему члену. Она нужна и для решения спорных вопросов. Например, когда одна фирма хочет построить на каком-то участке жилой дом, а другая - гипермаркет. Чтобы они не перестреляли друг друга, Генплан узаконивает конкретное функциональное назначение данного участка. И тогда можно подать в суд за нарушение этого документа. Раньше никто и никогда по поводу градостроительных дел не судился. Это было невозможно, потому что у нас, по-моему, с 1932 года градостроительное законодательство вообще в стране отсутствовало. Не было ни законов, ни правил землепользования, ни правил застройки. В 1990-х годах законодательство начало появляться, правда фрагментарно, и сейчас по этим вопросам иногда уже судятся. Так что градостроительство постепенно входит в правовую зону.

- Властям, наверное, непросто будет привыкнуть, что Генплан стал законом и нельзя произвольно раздавать землю под застройку?

- Конечно. Генплан будет мешать им, путаться под ногами. Они будут пытаться вносить поправки по любому поводу. Но поправки нарушают баланс интересов. Одна поправка тянет в одну сторону, другая - в другую. И чтобы не потерять баланс, гармонию в этом "броуновском движении", необходима процедура согласования каждой поправки с общей картиной. Предполагаемое изменение должно быть проанализировано во всех отношениях - по экологии, экономике и т.д. Согласовано с соседними территориями. Заменяться должен целый фрагмент: делается проект изменения, он проходит все экспертизы, все этапы согласования, все процедуры - как и сам Генплан. И только после этого проект планировки части территории города вносится в Генплан. Вырезается из Генплана соответствующий фрагмент и вклеивается новый. Вот как должна вноситься поправка. Тогда целостность документа не нарушается.

И будет очень затруднен волюнтаризм, который раньше процветал. Вот, например, первый секретарь Ленинградского обкома КПСС Зайков распорядился построить цех по производству кабин для грузовиков прямо у дачи Дашковой. В результате исторический парк был уничтожен. Впрочем, цеха сейчас тоже уже нет - в здании работает супермаркет. Но у него есть частный владелец, его уже не снести. Так что парк восстановить невозможно.

- Ваш Генплан действует до 2025 года. Значит, вы исходили из долгосрочных прогнозов. Но они всегда неточны. Как вы это учитывали?

- Конечно, документ пространственного планирования должен базироваться на планах социально-экономического развития. Но в Петербурге есть соответствующая программа только на четыре года, до 2009 года. Официального прогноза социально-экономического развития до 2025 года пока нет. Работа над ним еще не закончена. Так что пришлось совместно с Леонтьевским центром составлять такой прогноз. Но крепкого документа социально-экономического развития в конечном счете так и не получилось. Впрочем, такие проблемы есть у всех городов в мире.

В нашем Генплане мы предложили следующий выход - заложить резервы территорий, которые позволяют маневрировать, когда жизнь начинает отличаться от прогнозов. Пошло развитие какой-то сферы деятельности - берем из резерва необходимые территории. С другой стороны, резерв - это лишние затраты на инфраструктуру и так далее. Потому что мы должны держать территории с инфраструктурой много лет незастроенными, а это прямые убытки. Избыточность, и в том числе территориальная, в общем, неэкономична.

С другой стороны, избыточность предусмотрена самой природой. Например, сам человек - чрезвычайно избыточная машина. Мозг используется лишь в малой части, из каждой клетки можно вырастить человека. Это обеспечивает запас прочности, надежности всей системы. Для города такая надежность очень важна. Поэтому территориальная избыточность, наверное, неизбежна и необходима.

- Россия - страна переходного периода. На обычную для всех стран неопределенность накладывается еще и эта: мы еще сами не знаем, какую страну, экономику хотим построить. Как вы это учитывали?

- Эта наша специфика учитывается двумя факторами. Первый - избыточность, конечно. А второй - это изменяемость самого Генплана, его корректировка. Корректировка должна проводиться на основании четко отлаженного мониторинга ситуации. Это, конечно, создаст проблемы, потому что всем жителям хочется иметь устойчивый документ. Особенно бизнесу - чтобы можно было планировать деятельность компаний. Но тут сделать ничего нельзя: невозможно составить четкий Генплан в стране, где все быстро и малопредсказуемо меняется. Это издержки нашего времени.

Впрочем, дело не только в стране, то есть в изменении внешних факторов по отношению к Генплану. Планы самого Петербурга тоже меняются, подчас кардинально. Анатолий Собчак хотел сделать Петербург банковской столицей. Потом заговорили о городе туризма, городе науки, городе высшего образования. Но приоритеты расставляет жизнь и происходит их смена. А ведь есть еще общее движение мировой экономики. Понятно, как встраивается Петербург в мировую экономику, но это зависит от очень многого, в том числе и от мировых цен на нефть.

В концепции Генплана были заложены три варианта территориального развития Петербурга - экстенсивный (в основном освоение новых территорий), интенсивный (в основном повышение эффективности использования нынешних территорий) и промежуточный. Разумеется, нам пришлось выбрать промежуточный вариант. Иначе просто невозможно все решить. Только так.

- Каков мировой опыт составления генпланов в ситуации, аналогичной нашей, например в послевоенных Японии и Германии? Как, например, создавался Генплан Токио в послевоенной Японии? Как этот опыт используется у нас?

- Опыт довольно богатый. Были, например, безумные попытки освоения Токийского залива: в нем планировались грандиозные постройки. Это был один из вариантов развития Токио, но он не мог быть реализован. С другой стороны, возникла проблема, связанная с повышением цен на недвижимость, - центр Токио стал хиреть. Потому что цены на землю поднялись так, что в Токио никто не мог ничего делать. Рынок сам себя замкнул, сам себя законсервировал. Правительство

На твердую почву  »
Юридические статьи »
Читайте также