Эффективный хаос

В Петербурге реформируются практически все сферы городской жизни. Несмотря на некоторую хаотичность процесса, результаты будут - не так скоро, как хочется, но раньше, чем можно было предположить, когда все это начиналось

Во второй раз со времен крушения советской власти Смольный напоминает революционный штаб. Первый раз, в 1991 году, впечатления были, конечно, более яркие. Но тогда была решена главным образом лишь политическая задача, а многие сферы городской жизни, оставшиеся в ведении государства, изменились мало. Понадобилось 13 лет, чтобы дело дошло до их реформирования.

За истекший год губернаторства Валентины Матвиенко попыткам реформирования подвергались практически все сферы жизни города: ЖКХ, гостиничный сектор, сфера энергетического жизнеобеспечения, городской транспорт, система тарифообразования, земельные отношения, промышленность, аптечный сектор и т.д. Не говоря уже о том, что совершенно изменился подход к таким глобальным вещам, как социально-экономическое развитие Петербурга. Планирование развития, роль государства в этом процессе, применяемые им методы, по крайней мере на словах, поменялись кардинально.

Делом Смольный пока сумел доказать лишь одно - что тратить бюджетные средства он намерен рачительно, по возможности избегая разбазаривания и разворовывания в прежних масштабах. Кроме наведения порядка в системе городского заказа ни одно преобразование внятных результатов еще не дало. Все остальные реформы, по существу, только начинаются и находятся на разных стадиях реализации.

В три этапа

Осуществлению нынешних реформ в Петербурге препятствует масса обстоятельств. На каждом из трех этапов реформаторского процесса (разработка, согласование и утверждение, реализация) возникают свои, характерные проблемы. По словам Екатерины Голоулиной, заместителя председателя Комитета экономического развития, промышленной политики и торговли (КЭРППиТ), отвечающего за экономическое обоснование всех реформ, на первом этапе наибольшую сложность, как правило, представляет разработка механизмов реформирования.

Проблемы возникают на каждом шагу, и это обычно сильно затягивает процесс разработки нормативной базы. Так, лишь семь ключевых политик (наиболее бюджетозатратных) из 19 будет принято к марту 2005 года (тогда же начнется их реализация), а разработка остальных должна завершиться к марту 2006 года (впрочем, основные их элементы начинают внедряться уже сейчас). Не так быстро, как хотелось бы, идет разработка и стандартов качества обслуживания населения (на уровне европейских норм) - из самых важных утверждены только стандарты жилищных услуг и часть стандартов в сфере городского транспорта.

По этой же причине все реформы пока недостаточно хорошо проработаны, и даже реформа горзаказа, на которую были брошены значительные ресурсы, подвергалась серьезной доработке уже в процессе реализации. А до некоторых сфер (например, связанной с обращением бытовых отходов) руки и вовсе не дошли.

Сопротивление среды

На втором этапе реформ, во время согласования новых правил игры с заинтересованными ведомствами, начинается "сопротивление среды" - когда противники реформ видят, что дело уже дошло до перераспределения финансовых потоков, пусть пока и на уровне документов. В ход идут самые разные методы, в том числе прямая апелляция к губернатору. Если на этом этапе удается добиться явной или скрытой согласованности заинтересованных сторон, реформа переходит в третью фазу. Либо реформаторы немного отступают, рассчитывая "дожать" в будущем, либо чиновничья герилья находит лазейки, которыми намерена воспользоваться потом. Если согласованности не происходит, возникает ступор. В такой ситуации продвинуть реформу дальше может только первое лицо.

Именно по этой причине затормозилось реформирование городских естественных монополий - ГУП "Водоканал СПб" и ГУП "ТЭК СПб". Все согласны, что ГУПы надо преобразовать в ОАО (со стопроцентной собственностью города) и что им следует передать в хозяйственное управление сети, остающиеся в собственности казны. Основное разногласие - в том, кто должен осуществлять стратегическое развитие и, соответственно, рулить выделяемыми на это огромными средствами. Руководители монополий, намеревающиеся пересесть в кресла гендиректоров ОАО, уверены: те, кто управляет хозяйством, то есть ОАО, поскольку они лучше всех разбираются в специфике отрасли. Реформаторы полагают, что ставить (в соответствии с Генпланом) и реализовывать стратегические задачи - дело администрации, ОАО могут лишь контролировать соблюдение технических требований. В декабре правительство должно сделать выбор конкретной модели.

Если реформа доходит до третьего этапа - непосредственной реализации, то конфликт, а то и ступор, возникает всегда - рано или поздно. Разрешить его может опять же только первое лицо. До этого этапа дошла пока лишь реформа горзаказа. В июне это привело к грандиозному скандалу на уровне правительства. Валентина Матвиенко, как известно, приняла сторону реформатора - председателя КЭРППиТ Владимира Бланка. На подходе (по степени готовности) реформы транспорта и ЖКХ. Скандалы неизбежны и здесь (цена вопроса - миллиарды рублей). Чью сторону примет Матвиенко в возможном конфликте уже в процессе распределения транспортных лотов, пока неясно. Что же касается ЖКХ, то, судя по публичной позиции губернатора, она поддержит реформаторов.

Системообразующий эффект

Важнейшим фактором, стабилизирующим весь реформаторский процесс, стал успех реформы городского заказа (см. "Эксперт С-З" N30-31 от 23 августа 2004 года).

В механизме госуправления горзаказ играет системообразующую роль - от того, как он устроен, зависит работа государства во всех сферах жизни города. Соответственно, реформирование этих сфер невозможно без предварительного наведения порядка в системе горзаказа. Все предшествующие реформы в Петербурге это обстоятельство не учитывали и потому были обречены на неудачу. Команда Матвиенко начала переустройство городской жизни именно с реформы горзаказа, и заметный успех этого базового преобразования создал предпосылки для прогресса в других направлениях.

Реформа горзаказа уже реально повлияла даже на те сферы жизни, где в общем-то никаких особых реформ пока не намечается. Например, на дорожное строительство (здесь лишь постепенно переходят на семилетние контракты на гарантийное обслуживание построенной или капитально отремонтированной дороги; мониторинг состояния дорог будет осуществлять независимая фирма, избираемая по конкурсу). Реформированная конкурсная комиссия в феврале этого года не пропустила документы на распределение дорожных подрядов, подготовленные Комитетом по благоустройству и дорожному хозяйству (КБДХ). 2,5 месяца они переделывались, из-за чего сами тендеры прошли в июле - позже, чем обычно. Бюджет получил экономию на сумму более 700 млн рублей, но дорожную отрасль залихорадило.

В соответствии с традицией, дорожники в начале сезона приступили к работе за свой счет (несанкционированная кредиторка), имея на руках лишь долгосрочный (многолетний) договор с КБДХ, который каждый год пролонгируется (для определения лимита финансирования). Затягивание начала финансирования и особенно значительное снижение сумм по контрактам (против тех, на которые строители, как обычно, рассчитывали) создали им большие проблемы. Сложившуюся ситуацию Екатерина Голоулина комментирует так: "Строители привыкли работать в нелегитимном пространстве. Но условия игры изменились на легитимные. В результате те строители, которые хотят работать по старинке, несут большие риски".

В традиционно организованные сферы (где бюджетные средства годами распределялись "по понятиям") реформа горзаказа внесла новый фактор риска - непредсказуемость результатов тендеров. Тендеры становятся настоящими и, помимо экономии средств бюджета, это приводит к появлению реальной конкуренции между участниками рынка. Прежний сговор компаний (когда они заранее распределяли между собой лоты) начинает разрушаться - непреложные законы экономики заставляют их уходить от коррупционной договоренности и вступать в реальные конкурентные отношения. Происходит снижение прибылей и рентабельности, но рынки становятся более цивилизованными. Таким образом, реформа горзаказа выполняет обе свои главные задачи - повышает эффективность расходования бюджетных средств (работы производятся за меньшие деньги без потери качества) и оздоравливает рынки.

В ожидании успеха

Реформы городского транспорта и ЖКХ переходят в третью стадию. Организатор перевозок создан (утвержден устав) на базе ГУП "Центральное агентство пассажирского транспорта". Но из-за сопротивления упоминавшейся выше "среды" задерживается передача ему монопольного имущества ГУП "Пассажиравтотранс" (остановочных пунктов, разворотных колец и др.). Зато новые условия конкурсов дают преимущества частным перевозчикам (с теми из них, кто имеет большие автобусы, контракты заключаются на пять лет, а с "Пассажиравтотрансом", закупающим транспорт на бюджетные средства, - только на год). Помимо этого КЭРППиТ намерен возложить на генподрядчика осуществлять определенную часть коммерческих перевозок собственными силами - без привлечения субподрядчиков (чтобы не допустить генподрядной монополии "Пассажиравтотранса", имеющего очень мало небольших коммерческих автобусов, зато значительное количество больших - для социальных перевозок). Впрочем, КЭРППиТ хочет ужесточить механизм ответственности всех перевозчиков (включить в текст контрактов простой механизм их расторжения в случае нарушения условий перевозок).

Из 54 участников рынка 39 изъявили желание участвовать в конкурсах по зональным лотам, которые пройдут в декабре (после второго чтения бюджета, когда будут известны окончательные объемы финансирования). Реформа завершится, скорее всего, в марте, после истечения срока старых контрактов на ряд коммерческих перевозок.

ЖКХ в осаде

Первые практические шаги в реформе ЖКХ постепенно дают результаты. Мощным стимулом стало повышение с 1 июля тарифов на жилищные услуги. Судя по всему, бизнес в этой сфере стал очень выгодным. По свидетельству начальника управления по работе с объединениями собственников жилья и управляющими компаниями Жилищного комитета Олега Вихтюка (разработчика и главного мотора реформы), после повышения тарифов частные компании развили бешеную активность. Они буквально осаждают комитет с самыми разными предложениями, имеющими, впрочем, одну цель - внедриться в систему обслуживания жилых домов. Например, энергично пробивают предложение "в порядке эксперимента" передать им в управление несколько жилых кварталов (государственного жилого фонда) в разных районах города. Сейчас по их настойчивой просьбе в Жилищном комитете прорабатывается проект передачи в управление частным компаниям всего жилого фонда Красного Села.

Бизнес начал активно предлагать свои услуги и непосредственным потребителям - различным организациям жильцов (ЖК, ЖСК, домкомам). В результате число домов ЖК и ЖСК, обслуживаемых частными компаниями, по данным Жилищного комитета, выросло на 10% по сравнению с июлем - сейчас 55% таких домов (1731) обслуживаются бизнесом (ГУЖА - 30%, 15% - самостоятельно). Кроме того, за последние восемь месяцев число ТСЖ в старом жилом фонде увеличилось почти на 120 (их общее число сейчас - 2607). С августа процесс заметно ускорился - из-за серьезного упрощения процедуры оформления ТСЖ. Теперь на это уходит 2-2,5 месяца против прежних полугода. Распоряжение N69-рп разрешает регистрировать кондоминиум не только товариществу, но и общим собраниям граждан. При этом расходы (30-60 тыс. рублей) делятся на всех жильцов дома.

Валентина Матвиенко, разделяющая главную идею Вихтюка - стимулировать частную инициативу - распорядилась в первую очередь рассматривать заявки о выделении средств (на текущий и капитальный ремонт, проводимый без расселения) и на проведение паспортизации от тех домов, в которых созданы объединения жильцов (ТСЖ и домкомы). Таким образом устраняется главное препятствие созданию ТСЖ в старом жилом фонде (жильцы боятся брать в управление ветхие дома).

Полным ходом, по словам Олега Вихтюка, идет подготовка нормативной базы для формирования полноценного, в масштабах всего города, рынка жилищных услуг. К началу 2005 года закончится, судя по всему, и разделение ГУЖА на административную и хозяйственную части (в виде АО). Вихтюк полагает, что реформированная система горзаказа, а также растущая активность граждан и бизнеса не позволят фальсифицировать конкурсы на обслуживание жилых домов, как это происходило во время предыдущей попытки реформировать ЖКХ. Хотя такие намерения появляются. Так, недавно всплыл проект выделения ЖКХ из структуры горзаказа (для ЖКХ предлагается создать специальные конкурсные комиссии и особые правила проведения конкурсов).

Реформаторы торопятся

В силу перечисленных выше проблем реформаторский процесс в Петербурге носит в значительной степени хаотический характер. Вообще говоря, все реформы взаимосвязаны (реализация одной зависит от того, как планируется и осуществляется другая), так что, по большому счету, их надо было бы проводить последовательно (тем более что ресурсы - как материальные, так и интеллектуальные - в Петербурге весьма ограниченны). Но реформаторы торопятся.

Печальный опыт предшественников подсказывает им, что надо ловить момент: конъюнктура - дама капризная. Поэтому они бросились реформировать сразу все сферы жизни города, нередко нарушая даже естественную очередность. Так, политика в сфере городского транспорта будет готова лишь к марту 2005 года, хотя тендеры по новым, зональным лотам уже идут и к марту реформа фактически завершится. Впрочем, в данном случае это не так страшно, ибо основные положения транспортной политики разработаны и реформа основывается на них.

Гораздо хуже, что запоздала тарифная политика - ее надо было принимать одной из первых, ибо от системы регулирования тарифов зависят многие сферы жизни и, соответственно, реформы. Впрочем, уже готов проект обещанного Владимиром Бланком ключевого постановления правительства о новой тарифной политике на 2005 год (см. "Эксперт С-З" N36 от 27 сентября - 3 октября 2004 года) - он будет принят перед вторым чтением в ЗакСе Закона о бюджете. Правда, реформаторы не успели составить полный реестр цен на платные услуги госучреждений и перечень тарифообразующих факторов. Эти документы начнут действовать только с 2006 года.

Конкретные шаги нередко опережают концептуальные разработки. Так, хотя промышленная политика до сих пор не утверждена, 28 сентября правительство Петербурга приняло поправки к инвестиционным законам, призванным стимулировать промышленную активность (см. "Эксперт С-З" N37 от 4-10 октября 2004 года).

Примерно то же происходит и в ключевой для Петербурга сфере земельных отношений. До сих пор у администрации нет ни концепции, ни даже более или менее целостного представления о рациональной земельной политике. Любопытно, что она вовсе отсутствует в перечне 19 политик КЭРППиТ - разбросана по разным "Политикам", в основном градостроительной (которой, впрочем, тоже пока нет, даже в рабочем варианте). Это красноречиво свидетельствует о приоритетах реформаторов.

Впрочем, отдельные меры в этой сфере принимаются или уже запланированы. Так, в проекте постановления правительства о модернизации здравоохранения содержится положение о том, что вместо реконструкции некоторых сильно запущенных больниц для них будут строиться новые современные здания на других площадках, а нынешние территории в историческом центре пойдут под жилищно-деловую застройку. Сегодня в Комитете по здравоохранению рассматривается порядка 12 подобных проектов.

Серьезной мерой, призванной стимулировать освобождение неэффективно используемых территорий, следует считать также принятые правительством поправки к методике определения ставок арендных платежей (см. "Эксперт С-З" N35 от 20-26 сентября 2004 года). А в утвержденную Концепцию тарифной политики включен специальный раздел, посвященный одному из самых болезненных вопросов земельной темы - энергетическому обеспечению застраиваемых пятен (методику определения платы за подключение КЭРППиТ планирует запустить в марте для "ТЭК" и "Водоканала" и летом - для "Ленэнерго").

У команды Валентины Матвиенко есть одна особенность, кардинально отличающая ее от всех других реформаторов, - стремление привлечь гражданское общество к осуществлению радикальных преобразований. Особенно это заметно в реформе ЖКХ, даже идеологически построенной на поддержке инициативы граждан. И там, где такая инициатива проявляется, реформа сдвигается с мертвой точки. Поэтому, кстати, чтобы добиться быстрого и эффективного реформирования школ и детских садиков, необходимо заинтересовать родителей и привлечь их к процессу.

Если у команды губернатора, а особенно у самой Матвиенко, хватит запала довести начинания первого года до логического конца, нас ожидает еще одна революция - одновременно начатые реформы дадут кумулятивный эффект. Наступит момент, когда жизнь в городе начнет меняться на глазах. И это вполне может произойти, причем скорее раньше, чем позже.

Санкт-Петербург

Владимир Грязневич

Кризис системы  »
Юридические статьи »
Читайте также