Проблемы разграничения полномочий российской федерации и ее субъектов в сфере законодательной деятельности
И ЕЕ СУБЪЕКТОВ В СФЕРЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Ю.К. ТОЛСТОЙ
Толстой Юрий
Кириллович - академик РАН, доктор
юридических наук, профессор.
Тема моего
выступления скорее тяготеет к области
публичного права. Поэтому, будучи
цивилистом, я не без робости позволю себе
совершить небольшую интервенцию в эту
область.
Казалось бы, представители
частного права должны воспринимать
разграничение компетенции субъектов
публичного права в области
законотворчества как данность, достаточно
спокойно и принимать его к исполнению без
каких-либо сомнений и оговорок. В жизни,
однако, все обстоит иначе. Мы на каждом шагу
сталкиваемся с этой проблемой, решая
конкретные вопросы законотворчества,
которые, казалось бы, к публичному праву
прямого отношения не имеют.
Едва ли не
всякий раз мы убеждаемся в том, что вопросы
публичного и частного права настолько
неразрывно связаны, что отделить их друг от
друга порой невозможно.
Конституция РФ
отнесла гражданское законодательство к
исключительному ведению Российской
Федерации. Гражданский кодекс исходит из
того, что гражданское законодательство,
помимо самого Кодекса, состоит из
федеральных законов, и выносит за пределы
гражданского законодательства указы
Президента, постановления Правительства, а
также нормативные правовые акты
федеральных органов исполнительной власти,
хотя и признает, что все они могут содержать
нормы гражданского права. Помимо этого, ГК
устанавливает, что иные федеральные законы,
а также подзаконные нормативные акты,
содержащие нормы гражданского права,
должны соответствовать нормам
гражданского права, включенным в ГК.
Вначале обратим внимание на то, что из норм
Конституции нельзя сделать однозначный
вывод, что она понимает под гражданским
законодательством: относит ли она к нему
только федеральные законы, в числе которых
главенствующее место занимает Гражданский
кодекс, или также и подзаконные нормативные
акты, принятые соответствующими органами
власти в пределах их компетенции.
Другой вопрос связан с тем, мог ли сам ГК
придать приоритетное значение своим
нормам, если они сталкиваются (коллидируют)
с нормами гражданского права,
содержащимися в других федеральных
законах, принятых к тому же позднее, чем ГК.
Ну а как быть, если нормы ГК сталкиваются с
другими нормами гражданского права,
которые содержатся в конституционных
федеральных законах? Ведь ГК при всей его
значимости к конституционным законам не
относится.
Положение осложняется тем,
что и сам ГК в этом вопросе недостаточно
последователен. Напомним, что гл. 1 ГК
называется "Гражданское законодательство",
причем в ней речь идет не только о законах,
но и о подзаконных нормативных актах.
Правда, попытка снять это противоречие или
смягчить его вроде бы предпринята в ст. 3,
которая имеет более широкое название:
"Гражданское законодательство и иные акты,
содержащие нормы гражданского права". Но
она в свою очередь вызывает вопрос: выходит,
что акты (имеются в виду нормативные акты)
содержат нормы гражданского права, но к
гражданскому законодательству не
относятся. Логично ли это?
Поскольку мы
оперировали такими понятиями, как "право",
"законодательство", "закон", самое время
сказать несколько слов о том, какое
содержание в них вкладывается. Насколько я
могу судить, признаком хорошего тона,
особенно в последние годы, стало различение
права и закона, права и законодательства.
Те, кто такое различие проводят, рядятся в
тогу подлинных демократов, носителей
непреходящих нравственных ценностей, а тех,
кто относится к нему скептически, нередко
объявляют замшелыми ретроградами. Сразу же
признаюсь, что отношусь к последним.
С
помощью жесткого противопоставления права
и закона не раз предпринимались и
предпринимаются попытки расшатать устои
власти, что в условиях нынешней России
особенно опасно. Вспомним хотя бы, какие
теоретические подпорки подводились под
подписание Беловежских соглашений, или
трагические события сентября-октября 1993 г.,
которые ознаменовались насильственным
разгоном законно избранного парламента.
Ход рассуждений адептов этих акций был
таков: они, эти акции, действительно не
вписываются в рамки действовавшего на
момент их совершения конституционного
законодательства, а потому, с формальной
точки зрения, нелегальны, но они легитимны,
поскольку соответствуют высшим принципам
права и справедливости, заложенным в
естественном праве, от которого наше
законодательство отстало. Но ведь идя таким
путем, можно любое беззаконие оправдать! К
чести нашей юридической науки наиболее
авторитетные ее представители отнеслись к
этим акциям более чем сдержанно, а то и
прямо их осудили. Достаточно назвать таких
ученых, государственных и общественных
деятелей, как В.Н. Кудрявцев, В.Д. Зорькин,
Ю.А. Тихомиров, О.Е. Кутафин, М.Н. Марченко,
С.А. Авакьян. Нельзя не вспомнить в связи с
этим и таких ушедших от нас коллег, как Б.М.
Лазарев, М.И. Пискотин, Б.Н. Топорнин, Г.Х.
Шахназаров, которые в самое непростое время
занимали по этим вопросам четкие
гражданские позиции. Светлая им память!
Позиции сторонников жесткого
противопоставления права и закона
теоретически достаточно шатки. В сущности,
в их представлениях право относится,
скорее, к сфере правосознания, к тому, что
они хотели бы видеть в действующем праве,
что запечатлеть в нем. Представления о
праве, какими бы чистыми помыслами они ни
подпитывались (а они, как свидетельствует
наш горький опыт, далеко не всегда чисты), ни
в коем случае нельзя выдавать за
действующее право, которое должно
неукоснительно соблюдаться и
исполняться.
Не выдерживает критики и
попытка доказать, что право состоит из норм,
а законодательство - из нормативных актов, и
на этом основании их различать. Ведь
нормативные акты потому так и называются,
что они состоят из норм, а, следовательно,
нормы права служат строительным материалом
и для права, и для законодательства.
Вместо того, чтобы без конца ломать копья
вокруг права и законодательства, было бы
лучше заняться действительно актуальными
проблемами разграничения полномочий
Российской Федерации и регионов в области
законотворчества, которое в наибольшей
степени соответствовало бы задачам
государственно-правового строительства на
современном этапе.
Другой проблемой,
которой уделяется незаслуженно много
внимания, в ущерб действительно актуальным,
является набившая оскомину проблема
отраслей права. Сейчас нет необходимости
вновь ее ворошить. Ограничусь лишь тем, что
тезис об объективном существовании системы
права и о замкнутом перечне входящих в нее
отраслей не следует абсолютизировать.
Система права многомерна и рукотворна, в
нее могут входить отрасли права самого
различного уровня. Если взять за отправное
деление права на публичное и частное в его
современном понимании, то все остальные
отрасли права, в том числе и гражданское
право, в той или иной мере носят комплексный
характер. Все дело - в мере этой
комплексности. В меньшей степени она
присуща гражданскому праву, хотя и в нем
есть нормы, которые с равным основанием
могут быть отнесены как к гражданскому
праву, так и к другим отраслям права
(например, государственному или
процессуальному), в большей степени,
например, предпринимательскому или
коммерческому праву, характерной чертой
которого является переплетение публичных и
частноправовых начал.
Под этим углом
зрения подойдем к разграничению
гражданского законодательства и смежных с
ним отраслей законодательства, таких как
трудовое, семейное, жилищное, земельное и
иных отраслей законодательства о
природопользовании и охране окружающей
среды, которые, в отличие от гражданского
законодательства, относятся к совместному
ведению Российской Федерации и ее
субъектов.
Мы сталкиваемся здесь с
тремя чрезвычайно сложными, и теоретически,
и практически, но так и не решенными
проблемами.
Нельзя отрицать того, что во
всех этих отраслях законодательства мы
обнаруживаем немалое число
гражданско-правовых по своей юридической
природе норм. Пожалуй, в семейном и жилищном
законодательстве они даже превалируют. Все
они относятся к совместному ведению РФ и
субъектов Российской Федерации. Выходит,
таким образом, что нельзя избежать
появления на региональном уровне
гражданско-правовых по своей юридической
природе норм. Но как быть в таком случае с
тем, что гражданское законодательство
отнесено той же Конституцией к
исключительному ведению Российской
Федерации? Нет ли здесь противоречия и если
есть, то как его снять?
Другой вопрос
связан с тем, что едва ли не все кодексы,
принятые в указанных отраслях
законодательства, провозглашают, что
именно нормы этих кодексов подлежат
приоритетному применению к отношениям,
составляющим предмет данной отрасли права:
нормы ГК - к гражданским отношениям, нормы
ЖК - к жилищным отношениям, нормы ЗК - к
земельным отношениям и т.д.
При таком
подходе мы по существу не выходим за
пределы порочного круга, поскольку за
собирательным понятием соответствующего
отношения кроются различные по своей
социально-экономической и юридической
природе отношения, и задача состоит в том,
чтобы определить, какая именно норма
подлежит применению к ним в данном случае. А
это может быть норма как публичного, так и
частного права, причем они могут находиться
и за пределами данной отрасли
законодательства.
Наконец, третий
вопрос связан с тем, что органы местного
самоуправления выведены за пределы органов
государственной власти. В связи с этим
возникает вопрос, можно ли в таком случае
акты органов местного самоуправления
относить к нормативным правовым актам и
включать их в состав отрасли
законодательства, как это сделано,
например, в жилищном законодательстве (см.,
например, ч. 7 ст. 5 ЖК).
От того, что органы
местного самоуправления не отнесены к
органам государственной власти, ближе к
народу они не стали. Правильнее было бы
рассматривать органы местного
самоуправления как социальные образования,
сочетающие качества органа общественного
самоуправления и органа государственной
власти. Тогда характеристика нормативных
актов органов местного самоуправления как
правовых не вызывала бы сомнений.
Возвращаясь к вопросу, в чьем ведении
находится гражданское законодательство,
было бы правильнее сохранить в
исключительном ведении РФ лишь принятие
Гражданского кодекса. Тогда проблемы,
связанные с разграничением предметов
ведения гражданского и смежных отраслей
законодательства, если и не были бы
окончательно решены, то их решение, во
всяком случае, было бы значительно
облегчено. Напомним, что даже в Конституции
Союза ССР 1936 г., принятой в период, когда
централизация государственной власти
достигла своего апогея, к исключительному
ведению Союза ССР относилось не все
гражданское законодательство, а лишь
принятие Гражданского кодекса.
В
заключение хотел бы отметить, что мы
страдаем не столько от недостаточности
законодательства, сколько от его
избыточности. Издается множество законов и
подзаконных нормативных актов, которые
принимаются неизвестно для чего и не имеют
даже минимального ресурсного обеспечения.
Уровень законотворчества по-прежнему
низок. К тому же мы давно забыли о
необходимости соблюдения принципа
стабильности законодательства. Когда я
слышу победные реляции депутатов
Государственной Думы, членов Совета
Федерации да и руководителей обеих палат о
том, сколько законов ими было принято и
одобрено (а их число нередко достигает
нескольких сотен), то ничего, кроме чувства
горечи, это не вызывает. Поэтому хотелось бы
пожелать нашим парламентариям как на
федеральном, так и на региональном уровне
законодательствовать с тройной оглядкой и
с уважением относиться к принципу
стабильности законодательства.
Думаю,
что существенную помощь в этом деле нашему
законодательному корпусу мог бы оказать
Институт законодательства и
сравнительного правоведения, в котором
собраны профессионалы самого высокого
класса.
Журнал российского права, 2005, N
12
