Приватизация как способ преобразования собственности
И.С. ПЕТРОВ
С начала радикальных
экономических реформ в России одной из
главных задач стало реформирование
отношений собственности с целью получить
наиболее эффективного собственника,
хозяина на средства производства и другие
объекты государственной собственности. Как
формулирует один из авторов
приватизационного законодательства А.Д.
Радыгин, "цель реформы собственности (более
узко - приватизации) как фундаментального
элемента системных реформ в переходной
экономике заключается в обеспечении
базовых условий для нормального
функционирования рыночной системы"
<*>.
--------------------------------
<*>
Радыгин А.Д. Реформа собственности в России:
на пути из прошлого в будущее. М., 1994. С.
16.
Приватизация государственного и
муниципального имущества должна была
ликвидировать монополию государственной
собственности на средства производства,
создать условия для развития производства,
основанного на частной собственности.
Целями приватизации являлись создание
эффективной, социально ориентированной
рыночной экономики, повышение активности
субъектов хозяйствования, развитие
конкуренции между ними и, как следствие,
повышение производительности труда,
расширение и совершенствование
производства.
Безусловно, в условиях
развивающихся рыночных отношений
государство оставит в своих руках
предприятия, имеющие стратегическое
значение для обеспечения
обороноспособности и безопасности, а также,
возможно, самые крупные предприятия, через
которые возможно (помимо мер
государственного регулирования) влияние на
экономическое развитие страны. Однако
тщательно подготовленная, неторопливая
приватизация других потенциально
конкурентоспособных государственных
предприятий может благотворно сказаться на
экономике в целом - повысить эффективность
производства, а также уменьшить нагрузку на
малочисленные, зачастую
непрофессиональные, управленческие кадры
государства и муниципальных образований.
Однако успешное проведение преобразований
собственности возможно только в рамках
общей политики экономических
преобразований как ее составная часть.
Следует согласиться с исследовавшими
процесс приватизации в развивающихся
странах Мэри Шерли и Джоном Ниллисом, что в
качестве условий для успешной приватизации
"являются ориентированная на рынок
макроэкономическая политика,
способствующая увеличению эффективности
как государственного, так и частного
сектора, адекватный рынок капиталов и
достаточный период времени для выявления
фирм, которые можно было бы продать, не
прибегая к значительным и неоправданным
уступкам покупателю" <*>.
--------------------------------
<*> Виноградов В.А.,
Веселовский С.Я. Приватизация в глобальном
контексте. М., 1998. С. 8.
Понятие
приватизации появилось сравнительно
недавно. Сам термин "приватизация" был
впервые введен американским
исследователем Робертом У. Пулом в 1976 г. в
одной из публикаций, подготовленных для
периодического бюллетеня "Reason Foundation".
Уэбстер в своем словаре понятие
"приватизация" определяет как
"преобразование общественной формы
правления или собственности отдельного
предприятия или отрасли в частную" <*>.
--------------------------------
<*> Экономика.
Учебник под ред. Булатова А.С. М., 1997. С. 755.
В
экономическом смысле под приватизацией
понимается "преобразование отношений
собственности путем передачи или продажи
на различных условиях государственной и
муниципальной собственности частным и
коллективным хозяйствующим субъектам". В.А.
Виноградов, С.Я. Веселовский под
приватизацией предприятия понимают
инициированный государством и оформленный
соответствующими законодательными
органами процесс ограничения правомочий
государства как субъекта собственности,
хозяйствования и/или управления; под
приватизацией экономики - происходящий в
рамках национальной хозяйственной системы
процесс сокращения масштабов
государственного сектора, а также
структурное перераспределение прав
собственников в пользу частного капитала
за счет уменьшения удельного веса
государства в производстве валового
национального продукта <*>.
--------------------------------
<*> Виноградов В.А.,
Веселовский С.Я. Приватизация в глобальном
контексте. М., 1998. С. 14 - 15.
Приватизацию
можно рассматривать в
организационно-техническом аспекте как
особый вид управленческой деятельности,
представляющей собой совокупность
взаимосвязанных и целенаправленных
действий субъектов приватизации по
передаче объектов государственной и
муниципальной собственности в частную
собственность, осуществляемых по решению и
при непосредственном участии специальных
органов государства и муниципальных
образований в установленных порядке и
формах <*>.
--------------------------------
<*>
См.: Камышанский В.П. Правовое регулирование
приватизации государственных и
муниципальных предприятий и его
эффективность / Автореферат диссертации. С.
12.
Юридическое понятие приватизации
значительно уже экономических определений.
Необходимо согласиться с В.С. Белых, что "с
юридической точки зрения приватизация
должна иметь строго очерченные законом
границы (понятие приватизации в узком
смысле слова, основные ее цели, круг
регулируемых отношений и т.д.)" <*>.
--------------------------------
<*> Белых В.С.
Приватизация государственных и
муниципальных предприятий в Российской
Федерации: экономико-правовые вопросы //
Государство и право. 1996. N 10. С. 28.
Закон
РСФСР "О приватизации государственных и
муниципальных предприятий в Российской
Федерации" содержал слишком громоздкую
формулировку понятия приватизации,
перечисляя конкретные объекты
приватизации: предприятия, цеха,
производства, участки, иные подразделения
этих предприятий, выделяемые в
самостоятельные предприятия; оборудование,
здания, сооружения, лицензии, патенты и
другие материальные и нематериальные
активы предприятий (действующих и
ликвидированных по решению органов,
правомочных принимать такие решения от
имени собственника); доли (паи, акции)
государства и местных Советов народных
депутатов в капитале акционерных обществ
(товариществ); принадлежащие
приватизируемым предприятиям доли (паи,
акции) в капитале иных акционерных обществ
(товариществ), а также совместных
предприятий, коммерческих банков,
ассоциаций, концернов, союзов и других
объединений предприятий, которые
приобретаются в частную собственность
гражданами и акционерными обществами
(товариществами) у государства и органов
местного самоуправления.
Перечисление
конкретных объектов приватизации и
неудачная формулировка - "приобретение"
государственной и муниципальной
собственности приводили к тому, что
отчуждение государственной или
муниципальной собственности путем
внесения государственного или
муниципального имущества в качестве вклада
в уставной капитал создаваемых и
действующих обществ выпадало из сферы
действия упомянутого выше Закона и
регулировалось в отношении федеральной
собственности Постановлением
Правительства РФ от 10 февраля 1994 г. N 96 "О
делегировании полномочий Правительства
Российской Федерации по управлению и
распоряжению объектами федеральной
собственности" <*>.
--------------------------------
<*> Российская
газета. 1994. N 34.
Так, в решении Арбитражного
суда г. Москвы по иску Прокуратуры г. Москвы
к Мингосимуществу России о признании
недействительным распоряжения
Госкомимущества России от 28 июля 1997 г. N 658-р
о внесении в качестве вклада в уставной
капитал ОАО "Комплекс гостиницы "Орленок"
федерального недвижимого имущества (дело N
А40-14915/98-84-203) указано, что внесение вклада в
уставной капитал общества при его
учреждении, когда учредителем выступает
Госкомимущество России, не является
приватизацией государственного имущества
по смыслу действовавшего на тот момент
Закона РСФСР "О приватизации
государственных и муниципальных
предприятий в Российской Федерации". Суд
установил, что это является действиями
учредителя, предусмотренными нормативными
актами, регулирующими участие
Госкомимущества России в учреждении
акционерных обществ. Действующее на момент
издания оспариваемого распоряжения
законодательство о приватизации не
содержало запрета на внесение
государственного имущества в качестве
вклада в уставной капитал общества.
Федеральный закон "О приватизации
государственного имущества и об основах
приватизации муниципального имущества в
Российской Федерации", вступивший в силу 2
августа 1997 года, уточнил общее понятие
приватизации государственного и
муниципального имущества. Согласно ст. 1
Закона о приватизации 1997 года под
приватизацией государственного и
муниципального имущества понимается
возмездное отчуждение находящегося в
собственности Российской Федерации,
субъектов Российской Федерации или
муниципальных образований имущества
(объектов приватизации) в собственность
физических или юридических лиц. В связи с
этим любое отчуждение государственного или
муниципального имущества в собственность
физических или юридических лиц признается
приватизацией государственного и
муниципального имущества и должно
подчиняться нормам Закона о приватизации и
принятым во исполнение его иным правовым
актам о приватизации (за исключением
специально оговоренных законодателем
случаев, указанных в статье 3 Закона). В
частности, среди способов приватизации,
установленных Законом о приватизации,
упоминается внесение государственного или
муниципального имущества в качестве вклада
в уставные капиталы хозяйственных
обществ.
В процессе приватизации
государственного и муниципального
имущества появляется новый собственник
этого имущества. Приватизация является
одним из способов приобретения права
собственности. Гражданское право различает
первоначальные и производные способы
приобретения права собственности. Г.Ф.
Шершеневич давал такое определение
первоначальным способам приобретения
права собственности. "Способ будет
первоначальным, если право собственности в
лице данного субъекта устанавливается
самостоятельно, независимо от другого лица,
т.е. на объекты, которые не составляли
чьей-либо собственности, или же на объекты,
которые хотя и составляли собственность
другого лица, но подчиняются господству
нового приобретателя независимо от права
предыдущего собственника. Способ будет
производным, когда право собственности в
лице данного субъекта устанавливается на
основании права прежнего собственника"
<*>.
--------------------------------
<*>
Шершеневич Г.Ф. Учебник русского
гражданского права (по изданию 1907). М., 1995. С.
182 - 183.
Способ приобретения права
собственности определяет объем прав
приобретателя вещи. "Практическая сторона
деления приобретения права на
первоначальное и производное
представляется в том, что объем
производного права всегда определяется
объемом права первоначального, но
определяется не в том смысле, что
производное всегда того же объема, как
право первоначальное, - оно может перейти к
другому лицу и в меньшем объеме, а в том
смысле, что производное право никогда не
может быть шире первоначального: лицо
никогда не может передавать право другому в
большем объеме, нежели в каком право
принадлежит ему самому", - отмечал Д.И. Мейер
<*>.
--------------------------------
<*> Мейер
Д.И. Русское гражданское право. М., 1997. С.
239
Действует старое правило,
сформулированное еще римским правом: никто
не может передать другому больше прав на
вещь, чем имеет сам. С другой стороны, при
производном способе приобретения права
собственности права приобретателя зависят
от воли передающего, при первоначальном -
приобретатель получает вещь "чистую", не
обремененную какими-либо правами иных
лиц.
Приватизация государственного и
муниципального имущества относится к
производным способам приобретения права
собственности, являясь (за исключением
внесения государственного или
муниципального имущества в оплату
уставного капитала обществ) особым случаем
купли-продажи имущества. Данный договор
является взаимообязывающим, материальным
объектом договора является
приватизируемое государственное или
муниципальное имущество, юридическими
объектами являются действия сторон по
передаче данного имущества и уплате за него
денежной суммы (цены), а также по выполнению
других условий договора (например
инвестиционных и (или) социальных условий
при продаже имущества на коммерческом
конкурсе с инвестиционными и (или)
социальными условиями). Таким образом,
приватизация представляет собой особый
способ передачи имущества из публичной в
частную собственность.
Исходя из
понятия приватизации государственного или
муниципального имущества, можно выделить
следующие признаки приватизации. Во-первых,
это принадлежность приватизируемого
имущества к государственной или
муниципальной собственности. Поэтому не
будет приватизацией отчуждение обществом,
имеющим в качестве единственного участника
государство или муниципальное образование,
своего имущества, т.к. с момента
формирования уставного капитала
юридического лица внесенное в оплату
уставного капитала учредителями имущество
является собственностью самого общества.
Во-вторых, покупателем приватизируемых
объектов могут быть только субъекты
частной собственности. Поэтому передача
государственного (муниципального)
имущества от одного государственного
(муниципального) унитарного предприятия
другому не является приватизацией
имущества. В-третьих, обязательным
признаком приватизации является ее
возмездность. Законодательно установлено
только возмездное отчуждение
государственной и муниципальной
собственности. В связи с этим утратили силу
действовавшие до Закона о приватизации 1997
года положения законодательства,
предусматривающие безвозмездное получение
определенного количества акций членами
трудового коллектива приватизируемого
предприятия согласно так называемому
первому варианту льгот.
Четвертым
признаком можно назвать законодательное
требование отчуждения государственного
или муниципального имущества только
способами, установленными законом. В Законе
о приватизации 1997 года предусматриваются
следующие способы приватизации:
-
продажа государственного или
муниципального имущества на аукционе, в том
числе продажа акций созданных в процессе
приватизации акционерных обществ на
специализированном аукционе;
- продажа
государственного или муниципального
имущества на коммерческом конкурсе с
инвестиционными и (или) социальными
условиями;
- продажа акций созданных в
процессе приватизации открытых
акционерных обществ их работникам;
-
выкуп арендованного государственного или
муниципального имущества;
-
преобразование государственных и
муниципальных унитарных предприятий в
открытые акционерные общества, 100 процентов
акций которых находятся в государственной
или муниципальной собственности;
-
внесение государственного или
муниципального имущества в качестве вклада
в уставные капиталы хозяйственных
обществ;
- отчуждение находящихся в
государственной или муниципальной
собственности акций созданных
