"Комментарий к Федеральному закону от 22 августа 1995 г. n 151-ФЗ "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей" (постатейный) (Бухарина А.Р.)

Подготовлен для системы
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
ОБ АВАРИЙНО-СПАСАТЕЛЬНЫХ СЛУЖБАХ И СТАТУСЕ СПАСАТЕЛЕЙ
(в ред. Федеральных законов
от 05.08.2000 N 118-ФЗ, от 07.08.2000 N 122-ФЗ,
от 07.11.2000 N 135-ФЗ, от 11.11.2003 N 139-ФЗ,
от 22.08.2004 N 122-ФЗ, от 02.11.2004 N 127-ФЗ,
от 29.11.2004 N 141-ФЗ, от 29.12.2004 N 189-ФЗ,
от 09.05.2005 N 45-ФЗ)
Комментарий к преамбуле
К сожалению, история России наполнена упоминаниями о различного рода опасных природных явлениях, стихийных и иных бедствиях, катастрофах и т.д. Люди давно сделали вывод, что противостоять указанным явлениям, оказать помощь пострадавшим возможно только сообща. Например, уже в конце XV в. при Иване III возникает пожарная служба, издаются подробные противопожарные правила, распространяемые на всю Россию. При Петре I создается и пожарная повинность.
Дальнейшее развитие государства и промышленности вызвало необходимость появления специализированных команд. Так, развитие горного дела, химической промышленности, мореплавания, нефтяной индустрии обусловило создание подразделений горно- и газоспасателей, морских спасателей, каждое из этих направлений по мере роста опасностей получало свое развитие, обретало свои нормативные правовые акты.
В годы советской власти было уделено большое внимание развитию данного вида служб. Так, в Кодексе законов о труде РСФСР в 1922 г. в разделе III "О порядке привлечения к трудовой повинности граждан РСФСР" записано, что в исключительных случаях (борьба со стихийными бедствиями, недостаток в рабочей силе для выполнения важнейших государственных заданий) все граждане РСФСР, за изъятиями, указанными в ст. ст. 12 - 14, могут привлекаться к труду в порядке трудовой повинности согласно специальным постановлениям Совета Народных Комиссаров СССР или органов, уполномоченных на то Советом Народных Комиссаров.
В этой формулировке впервые в России используется термин "стихийные бедствия", который послужил основой создания последующих нормативных правовых актов. Основное внимание по-прежнему уделялось пожарной охране. Военизированная охрана имелась только на объектах оборонного значения. Однако по мере возникновения и роста тех или иных угроз создавались необходимые силы и организационные структуры, начиная от соответствующих служб обеспечения безопасности на объектах и территориях вплоть до образования государственных многонациональных систем защиты населения и территорий, разрабатывалась и принималась необходимая законодательная и нормативная правовая база.
Необходимость образования государственных систем защиты населения и территорий как в России, так и за рубежом была вызвана, прежде всего, ростом военных угроз, созданием и развитием новых, усовершенствованных средств поражения. Однако ориентация гражданской обороны в основном только на решение задач военного времени в СССР объективно способствовала однобокости ее развития. Главное подтверждение тому - авария на Чернобыльской АЭС, в ходе которой стало ясно, что гражданская оборона не готова к комплексному решению задач по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. В 1989 г. Верховным Советом СССР было принято решение о создании в структуре Правительства СССР специального органа - Государственной комиссии Совета Министров СССР по чрезвычайным ситуациям, а 15 декабря 1990 г. Постановлением Совета Министров СССР создается государственная система по предупреждению и действиям в чрезвычайных ситуациях, которая объединила органы управления, силы и средства, в компетенцию которых входили задачи по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Созданные Комиссия и система существовали до распада СССР.
17 июля 1990 г. Президиумом Верховного Совета РСФСР было принято Постановление "Об образовании Российского корпуса спасателей". Реализуя это Постановление, Совет Министров РСФСР в целях радикального улучшения работы по защите населения и народно-хозяйственных объектов при чрезвычайных ситуациях мирного и военного времени, придания этой работе общенациональной значимости, возведения ее на уровень государственной политики Постановлением от 27 декабря 1990 г. N 606 образовал Российский корпус спасателей на правах Государственного комитета РСФСР. Дата принятия этого Постановления считается временем основания Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. Постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР от 30 июля 1991 г. N 1617-1 Российский корпус спасателей был преобразован в Государственный комитет РСФСР по чрезвычайным ситуациям (ГКЧС РСФСР).
Указом Президента РСФСР от 19 ноября 1991 г. N 221 ГКЧС РСФСР был вновь реорганизован. На базе Госкомитета и Штаба гражданской обороны РСФСР был создан Государственный комитет по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий при Президенте РСФСР, который в 1994 г. был реорганизован (Указ Президента Российской Федерации от 10 января 1994 г. "О структуре федеральных органов исполнительной власти") в Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.
18 апреля 1992 г. Правительством Российской Федерации было принято Постановление N 261 "О создании Российской системы предупреждения и действий в чрезвычайных ситуациях", созданная система в 1995 г. была преобразована в Единую государственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Одновременно было утверждено Положение о системе, определены функции органов государственного управления Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
После этого началось ускоренное формирование законодательной и нормативной правовой базы в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Оно шло на нескольких уровнях: федеральном, территориальном, муниципальном и объектном. На федеральном уровне был принят целый ряд нормативных актов, в том числе и комментируемый Закон.
Комментируемый Закон определяет общие организационно-правовые и экономические основы создания и деятельности аварийно-спасательных служб, аварийно-спасательных формирований на территории Российской Федерации, регулирует отношения в этой области между органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также предприятиями, учреждениями, организациями, крестьянскими (фермерскими) хозяйствами, иными юридическими лицами независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности (далее - организации), общественными объединениями, должностными лицами и гражданами Российской Федерации; устанавливает права, обязанности и ответственность спасателей, определяет основы государственной политики в области правовой и социальной защиты спасателей, других граждан Российской Федерации, принимающих участие в ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (далее - чрезвычайные ситуации), и членов их семей.
Под общими организационно-правовыми основами понимается совокупность норм права, установленных комментируемым Законом и принятыми на его основе нормативными актами, регулирующих порядок создания аварийно-спасательных служб и аварийно-спасательных формирований на территории Российской Федерации (ст. ст. 2, 7), закрепляющих основные принципы деятельности и задачи, стоящие перед ними (ст. ст. 3, 6), порядок регистрации, аттестации и деятельности (ст. ст. 10, 11, 12), основные требования к ликвидации и реорганизации указанных субъектов (ст. 19), обязанности по оказанию содействия указанным службам со стороны органов власти субъектов РФ и муниципальных органов, юридических лиц, независимо от форм собственности (ст. 16). Данные нормы также определяют структуру и порядок взаимодействия аварийно-спасательных служб и аварийно-спасательных формирований между собой (ст. ст. 8, 13), закрепляют условия привлечения их к аварийно-спасательным работам и ликвидации чрезвычайных ситуаций (ст. ст. 13, 19), закрепляют порядок руководства и координации их деятельности (ст. ст. 14, 18).
Под экономическими основами создания и деятельности аварийно-спасательных служб, аварийно-спасательных формирований на территории Российской Федерации понимается совокупность норм права, установленных комментируемым Законом и принятыми на его основании нормативными актами субъектов Федерации и муниципальными органами власти, регулирующих порядок финансирования затрат по созданию указанных служб и их дальнейшего финансового обеспечения (ст. ст. 7, 20), порядок возмещения аварийно-спасательным службам затрат и расходов на ликвидацию чрезвычайных ситуаций (ст. 15), нормы об оплате труда спасателей (ст. 29), финансирование затрат по страхованию (ст. 31).
Комментируемый нормативный акт определяет правовой статус спасателей, устанавливая и закрепляя основные права спасателей (ст. ст. 25, 30, 34), их обязанности (ст. 27), определяет меру ответственности (ст. 35).
Данный нормативный акт, как уже говорилось выше, определяет основы государственной политики в области правовой и социальной защиты спасателей, других граждан Российской Федерации, принимающих участие в ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (далее - чрезвычайные ситуации), и членов их семей, закрепляя гарантии деятельности спасателей (ст. 26), нормы о социальной поддержке спасателей, членов их семей, иных лиц, участвующих в ликвидации чрезвычайных ситуаций (ст. ст. 31, 32, 34, 36). Необходимо отметить, что комментируемый Закон закрепляет данные положения в общем виде, свое дальнейшее развитие указанные нормы и положения находят в трудовом, пенсионном и социальном законодательстве Российской Федерации.
Принятие данного нормативного акта было вызвано необходимостью закрепить правовой статус аварийно-спасательных служб и спасателей, более детально регламентировать их деятельность, а также создать правовую базу для принятия нормативных актов на ином уровне. При этом нормативные акты, принимаемые на базе комментируемого Федерального закона в субъектах РФ и муниципальных образованиях, не могут противоречить ему и закреплять основные права, обязанности и гарантии в объеме, меньшем, чем предусмотрено данным нормативным актом. Напротив, они призваны расширить и детализировать установленные нормы, запустив механизм их действия.
Глава I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Статья 1. Основные понятия
Комментарий к статье 1
1. Комментируемая статья содержит определения основных понятий, используемых в тексте данного Закона. Цель данной нормы - закрепить однообразное толкование часто встречающихся понятий в тексте Закона. При этом необходимо помнить, что данные толкования применимы именно в отношении комментируемого нормативного акта, в иных нормативных актах они могут быть изложены немного иначе.
Так, под аварийно-спасательной службой применительно к тексту данного Закона понимается совокупность органов управления, сил и средств, предназначенных для решения задач по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, функционально объединенных в единую систему, основу которой составляют аварийно-спасательные формирования.
Состав и структуру аварийно-спасательных служб, аварийно-спасательных формирований определяют создающие их федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, организации, общественные объединения, исходя из возложенных на них задач по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также требований законодательства Российской Федерации.
В состав аварийно-спасательных служб входят органы управления указанных служб, аварийно-спасательные формирования и иные формирования, обеспечивающие решение стоящих перед аварийно-спасательными службами задач. Кроме того, в состав аварийно-спасательных служб могут входить научно-исследовательские учреждения, образовательные учреждения по подготовке спасателей, учреждения по подготовке поисковых собак и организации по производству аварийно-спасательных средств.
Комплектование аварийно-спасательных служб, аварийно-спасательных формирований осуществляется на добровольной основе.
В профессиональные аварийно-спасательные службы, профессиональные аварийно-спасательные формирования на должности спасателей, в образовательные учреждения по подготовке спасателей для обучения принимаются граждане, имеющие среднее (полное) общее образование, признанные при медицинском освидетельствовании годными к работе спасателями и соответствующие установленным требованиям к уровню их профессиональной и физической подготовки, а также требованиям, предъявляемым к их морально-психологическим качествам.
К подразделениям и формированиям, которые предназначены для проведения мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, относятся:
- воинские формирования;
- аварийно-спасательные формирования;
- спасательные службы.
Постановление Правительства РФ от 3 августа 1996 г. N 924 "О силах и средствах Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций" предусматривает более объемный перечень сил и средств Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, подразделяя их на две категории:
- силы и средства наблюдения и контроля;
- силы и средства ликвидации чрезвычайных ситуаций.
При этом к первой категории относятся силы и средства:
служб (учреждений) и организаций федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих наблюдение и контроль за состоянием окружающей природной среды, за обстановкой на потенциально опасных объектах и прилегающих к ним территориях и анализ воздействия вредных факторов на здоровье населения;
формирований государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации;
ветеринарной службы Министерства сельского хозяйства Российской Федерации;
служб (учреждений) наблюдения и лабораторного контроля за качеством пищевого сырья и продуктов питания Комитета Российской Федерации по торговле и Министерства сельского хозяйства Российской Федерации;
геофизической службы Российской академии наук, оперативных групп постоянной готовности Федеральной службы России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды и подразделений Министерства Российской Федерации по атомной энергии;
учреждений сети наблюдения и лабораторного контроля гражданской обороны.
Ко второй категории относятся силы и средства ликвидации чрезвычайных ситуаций, которые представлены в составе:
военизированных
'Комментарий к Федеральному закону от 31 июля 1998 г. n 155-ФЗ 'О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации' (постатейный) (Велиева Д.С.)  »
Читайте также