Впечатление от оглашения Постановления Конституционного суда РФ N 11-П ОТ 24.06.2009
Эта статья лишь краткий комментарий,
отражающий впечатление участника
конституционного судопроизводства при
оглашении, а не подробный анализ, который не
мог быть осуществлен без учета недавно
опубликованного Особого мнения судьи
Конституционного Суда РФ С.М. Казанцева. Прежде чем перейдем к комментарию
Постановления Конституционного Суда РФ от
24 июня 2009 г., напомним, что конституционное
судопроизводство было возбуждено на
основании жалоб ОАО "Газэнергосеть" и
ОАО "Нижнекамскнефтехим", которые были
соединены в одно производство.
Предмет жалобы ОАО
"Нижнекамскнефтехим" был о признании
неконституционными п. 7 ч. 2 и ч. 4 ст. 12, ч. 1 и ч.
2 ст. 22.1, ст. 23.1 Закона РСФСР от 22 марта 1991 г. N
948-1 "О конкуренции и ограничении
монополистической деятельности на
товарных рынках" (с изменениями от 24 июня,
15 июля 1992 г., 25 мая 1995 г., 6 мая 1998 г., 2 января 2000
г., 30 декабря 2001 г., 21 марта, 9 октября 2002 г., 7
марта 2005 г., 2 февраля 2006 г.), статьями 23, 37, 51
Федерального закона "О защите
конкуренции" N 135-ФЗ от 26.07.2006, в части,
допускающей в качестве санкции взыскание в
федеральный бюджет дохода, полученного в
результате нарушения антимонопольного
законодательства без учета степени вины
правонарушителя, без соблюдения презумпции
невиновности и без сроков давности.
Полагаем, что для более полного понимания
дела необходимо хотя бы кратко ввести в
историю вопроса, начало которого было в 2003
году. После того, как ЗАО "Каустик" в
конце 2003 года отказалось заключать договор
с ОАО "Нижнекамскнефтехим" в связи с
продажей всего объема каустической соды
ОАО "Единая торговая компания" (далее -
ОАО "ЕТК") и рекомендовала покупать
каустическую соду в ОАО "ЕТК" по более
дорогой цене, ОАО "Нижнекамскнефтехим"
и ряд иных потребителей каустической соды
обратились с жалобой в Министерство РФ по
антимонопольной политике и поддержке
предпринимательства в связи с отказом
поставщиков в заключении прямого договора
на поставку каустической соды и
предложением обратиться за решением
вопроса к ОАО "Единая торговая
компания".
В конце 2003 года ОАО "ЕТК" заключило с
крупнейшими производителями жидкой
каустической соды, в числе которых было и
ЗАО "Каустик", годовые договоры,
предусматривающие закупку 100% объема
указанной продукции. В связи, с чем ОАО
"ЕТК" заняло доминирующее положение на
рынке каустической соды и установило
монопольно высокую цену на указанный
продукт.
11 февраля 2004 года МАП России вынесло
решение, в котором установило нарушение
антимонопольного законодательства со
стороны ОАО "ЕТК", а также установило
осуществление согласованных действий с
производителями каустической соды.
В это же время в порядке самозащиты ОАО
"Нижнекамскнефтехим" предложило
повысить цены на транспортировку этилена -
услугу, оказываемую ЗАО "Каустик", в
той же пропорции, как и произошедшее
увеличение цен на каустическую соду, и ЗАО
"Каустик" согласилось с
необходимостью соблюдения прежнего
баланса интересов, что, со слов ЗАО
"Каустик", было выгодно, поскольку
заключением договора с ОАО "ЕТК" были
полностью устранены проблемы со сбытом
каустической соды.
Антимонопольный орган России, рассмотрев
дело о нарушении антимонопольного
законодательства, вынес решение, в котором
установил факт нарушения антимонопольного
законодательства.
В дальнейшем ОАО "ЕТК" обжаловало
решение ФАС России в Арбитражный суд г.
Москвы. ОАО "Нижнекамскнефтехим" о
факте обжалования не было уведомлено, к
рассмотрению дела не было привлечено.
Рассмотрение дела было прекращено
Постановлением Федерального арбитражного
суда Московского округа от 28.02.2005, которым
было утверждено мировое соглашение между
ФАС России и ОАО "ЕТК".
В конце 2005 года (почти через два года после
повышения ОАО "Нижнекамскнефтехим"
цены на транспортировку этилена), после
истечения срока для кассационного
обжалования решений суда, ЗАО
"Каустик" обратилось в ФАС России с
заявлением о нарушении антимонопольного
законодательства тем фактом, что цена
перекачки этилена (услуги, оказываемой ОАО
"Нижнекамскнефтехим") поставлена в
зависимость от цены продукции,
поставляемой ОАО "ЕТК".
На основании данного заявления ФАС России
вынесла решение от 27.02.2006 и предписанием от
16 марта 2006 года возложила на ОАО
"Нижнекамскнефтехим" обязанность по
перечислению в федеральный бюджет дохода,
полученного в результате нарушения
антимонопольного законодательства в 2004, 2005
годах.
Указанное предписание вынесено ФАС России
в соответствии с полномочиями,
предоставленными Антимонопольной службе
ст. 12 Закона. Причем при применении ст. 12
Закона "О конкуренции и ограничении
монополистической деятельности на
товарных рынках" в отношении ОАО
"Нижнекамскнефтехим" истечение сроков
давности для привлечения к ответственности
за нарушение антимонопольного
законодательства при вынесении решения и
предписания ФАС России во внимание не
принималось; наличие вины в действиях ОАО
"Нижнекамскнефтехим" при рассмотрении
дела в Федеральной антимонопольной службе
не устанавливалось.
Не согласившись с вынесенными ФАС России
актами, ОАО "Нижнекамскнефтехим"
обратилось в Арбитражный суд г. Москвы с
заявлением о признании недействительными
решения и предписаний ФАС России.
Однако решением Арбитражного суда г. Москвы
от 05.07.2006, оставленным без изменения
Постановлением Девятого арбитражного
апелляционного суда от 8 февраля 2007 года и
Постановлением ФАС МО от 18 июня 2007 года, в
удовлетворении требований ОАО
"Нижнекамскнефтехим" отказано.
Решение Арбитражного суда г. Москвы от
05.07.2006, Постановление Девятого арбитражного
апелляционного суда от 8 февраля 2007 года,
Постановление ФАС МО от 18 июня 2007 года
вынесены со ссылкой на ст. 12 Закона "О
конкуренции и ограничении
монополистической деятельности на
товарных рынках". Постановление Девятого
арбитражного апелляционного суда от 8
февраля 2007 года, Постановление ФАС МО от 18
июня 2007 года вынесены также со ссылкой на
ст. 22.1 Закона "О конкуренции и
ограничении монополистической
деятельности на товарных рынках". При
применении ст. 12, 22.1 Закона "О конкуренции
и ограничении монополистической
деятельности на товарных рынках" во всех
судебных инстанциях ОАО
"Нижнекамскнефтехим" просило
рассмотреть также вопрос об истечении
сроков давности и об отсутствии вины,
однако данные доводы были
проигнорированы.
В дальнейшем Федеральная антимонопольная
служба обратилась в Арбитражный суд РТ с
иском о взыскании в бюджет государства
дохода, полученного ОАО
"Нижнекамскнефтехим" в результате
предполагаемого нарушения
антимонопольного законодательства. В
качестве основания подачи искового
заявления ФАС России указала ст. 4, 5, 12, 22, 23.1
Закона "О конкуренции и ограничении
монополистической деятельности на
товарных рынках", часть 3 статьи 51 Закона
о защите конкуренции.
Решением Арбитражного суда РТ от 19.02.2008
арбитражный суд на основании анализа норм
прежнего антимонопольного
законодательства и ст. 51 ФЗ N 135-ФЗ "О
защите конкуренции" сделал вывод о том,
что наряду с административной
ответственностью за неисполнение
предписания существует самостоятельный
вид ответственности за монополистическую
деятельность в виде обязанности
перечислить в бюджет доход, полученный от
монополистической деятельности.
При рассмотрении апелляционной жалобы ОАО
"Нижнекамскнефтехим" (Постановление
Девятого арбитражного апелляционного суда
от 8 февраля 2007 года) и при рассмотрении
кассационной жалобы ОАО
"Нижнекамскнефтехим" в Федеральном
Арбитражном суде Московского округа
(Постановление ФАС МО от 18.06.2007), при
рассмотрении в Арбитражном суде Республики
Татарстан заявления ФАС России о взыскании
с ОАО "Нижнекамскнефтехим" 70 985 476,84 руб.
дохода, полученного в результате нарушения
антимонопольного законодательства ОАО
"Нижнекамскнефтехим", последовательно
заявлялось о необходимости применения в
отношении ОАО "Нижнекамскнефтехим"
гарантий привлечения к юридической
ответственности - возложения на
государственный орган обязанности по
доказыванию вины ОАО
"Нижнекамскнефтехим" и учета сроков
давности при применении публичной
ответственности.
ОАО "Нижнекамскнефтехим" неоднократно
обращалось к суду с ходатайством об
обращении в Конституционный Суд РФ с
запросом о проверке конституционности
оспариваемых норм - при рассмотрении
кассационной жалобы ОАО
"Нижнекамскнефтехим" в Федеральном
арбитражном суде Московского округа
(Постановление ФАС МО от 18.06.2007); при
рассмотрении в Арбитражном суде Республики
Татарстан заявления ФАС России о взыскании
с ОАО "Нижнекамскнефтехим" 70 985 476,84 руб.
дохода, полученного в результате нарушения
антимонопольного законодательства. Однако
в удовлетворении заявленных ходатайств ОАО
"Нижнекамскнефтехим" было отказано.
В результате ОАО "Нижнекамскнефтехим"
было привлечено к ответственности в форме
возложения на ОАО
"Нижнекамскнефтехим" обязанности по
перечислению в бюджет дохода, полученного в
результате нарушения антимонопольного
законодательства, за нарушение
антимонопольного законодательства в
соответствии со ст. 12, 22.1, 23.1 Закона РСФСР
"О конкуренции и ограничении
монополистической деятельности на
товарных рынках" и статьями 23, 37, 51
Федерального закона "О защите
конкуренции" N 135-ФЗ от 26.07.2006 без учета
степени вины правонарушителя и сроков
давности.
Это очень краткая история многолетних
судебных тяжб, и она не включает в себя
побочные ветви данного дела, которые сами
по себе заслуживают отдельного описания.
Упомянем лишь, что некоторые побочные ветви
завершились улучшением правового поля
России благодаря значимым судебным актам,
таким, как Определение Конституционного
Суда РФ N 234-О-П от 16 января 2007 года <1>,
Постановление Президиума Высшего
Арбитражного Суда РФ от 28 октября 2008 года N
3233/07.
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Султанов А.Р. О правах
лиц, не участвующих в деле, и процессуальных
сроках с точки зрения Конституции РФ //
Арбитражная практика. 2007. N 5. С. 70 - 75.
Вынесенное Конституционным Судом РФ
Постановление от 24 июня 2009 года оставляет
двойственное впечатление. Безусловно,
положительно воспринимается толкование
Конституционного Суда РФ о том, что по
своему конституционно-правовому смыслу
оспоренные законоположения
антимонопольного законодательства не
предполагают выдачу предписаний о
перечислении в федеральный бюджет дохода,
полученного хозяйствующим субъектом
вследствие нарушения антимонопольного
законодательства без установления вины. В
то же время в Постановлении содержится
достаточно спорных и настораживающих
моментов.
Полагаю, что читатель простит не за
подробный анализ, а за то, что в данной
статье автор ограничится лишь самым первым
впечатлением от оглашения Постановления
Конституционного Суда РФ от 24 июня 2009
года.
Сам процесс оглашения для лиц,
участвовавших в деле в качестве заявителей,
очень волнительный момент. Это связано с
тем, что акт Конституционного Суда РФ
существенно влияет на восстановление
конституционных прав заявителя. Для
заявителя это всегда ожидание торжества
справедливости. В условиях, когда
правоприменители легко игнорируют
конституционные принципы и общепризнанные
принципы международного права и даже не
задумываются о конституционно-правовом
толковании норм, подлежащих применению,
вера в справедливость у заявителя,
дошедшего до Конституционного Суда РФ,
бывает несколько подорвана. А некоторые
заявители склонны оценивать акт
Конституционного Суда РФ как наличие
вообще возможности отыскать правду и
справедливость в России.
Насколько правомерны такие ожидания - тема
для отдельной статьи <2>, здесь мы
коснулись ее лишь для того, чтобы читатель
лучше понимал наше состояние в момент
оглашения Постановления Конституционного
Суда РФ.
--------------------------------
<2> Частично эта проблема была затронута
нами в статье "Унификация норм о
пересмотре по вновь открывшимся
обстоятельствам как совершенствование
средства исправления судебной ошибки" //
Закон. 2007. N 11.
Итак, оглашение начинается с описания
предмета рассмотрения в Конституционном
Суде РФ, описания обращений заявителей, а
также описания содержания
правоприменительных актов, в которых были
применены оспариваемые нормы. В течение
этих минут волнение нарастает и нарастает
жажда узнать окончательный результат.
В этом волнении легко пропустить переход от
описательной части к мотивировочной. При
оглашении данного Постановления в момент,
когда председательствующий стал
озвучивать оценку взыскания в федеральный
бюджет дохода, полученного в результате
нарушения антимонопольного
законодательства, напряжение достигло
апогея. Тем более, что данная оценка
началась с искажения норм ФЗ "О защите
конкуренции", а именно было оглашено, что
неисполнение предписания антимонопольного
органа о перечислении в федеральный бюджет
дохода, полученного в результате нарушения
антимонопольного законодательства, в
установленный срок может повлечь
понуждение хозяйствующего субъекта к его
исполнению в судебном порядке (подпункт
"е" пункта 6 части 1 статьи 23). Однако
пункт, на который сослался Конституционный
Суд РФ, говорит о праве обращения в суд по
вопросу взыскания в федеральный бюджет
дохода, полученного вследствие нарушения
антимонопольного законодательства. Право
обращаться в суд о понуждении к исполнению
решений и предписаний антимонопольного
органа предусмотрено в подпункте "и"
пункта 6 части 1 статьи 23, где идет речь о
предписаниях другого рода, например о
прекращении нарушения антимонопольного
законодательства. Тем более, что данное
положение было достаточно хорошо
разъяснено в Постановлении Пленума Высшего
Арбитражного Суда РФ от 30 июня 2008 г. N 30 "О
некоторых вопросах, возникающих в связи с
применением арбитражными судами
антимонопольного законодательства", где
Пленум Высшего Арбитражного Суда
Российской Федерации, действуя на
основании статьи 13 Федерального
конституционного закона "Об арбитражных
судах в Российской Федерации" и ст. 127
Конституции РФ, разъяснил, что "право
антимонопольного органа обращаться в
арбитражный суд с исками, заявлениями о
понуждении к исполнению своих решений и
предписаний (подпункт "и" пункта 6
части 1 статьи 23 Закона о защите
конкуренции) с учетом положений АПК РФ не
может рассматриваться как предоставляющее
указанному органу возможность заявлять
требования о подтверждении законности
своего решения и (или) о выдаче
исполнительного листа. Это право
предполагает в случае неисполнения лицом
выданного ему предписания помимо
привлечения данного лица к
административной ответственности право
антимонопольного органа обратиться в
арбитражный суд с самостоятельным
требованием к нарушителю, связанным с
исполнением решения и направленным на
устранение и (или) предотвращение нарушения
антимонопольного законодательства, в
рамках полномочий антимонопольного органа,
определенных пунктом 6 части 1 статьи 23
Закона о защите конкуренции. Так, могут быть
заявлены требования о признании
недействительными полностью или частично
договоров, не соответствующих
антимонопольному законодательству, об
обязательном заключении договора, об
изменении или расторжении договора, о
признании торгов недействительными и
др.".
Это искажение породило несколько
предположений, начиная с того, что это
нечаянная ошибка, и продолжая тем, что
Конституционный Суд РФ не связан
толкованиями постановления Пленума ВАС РФ,
и заканчивая тем, что независимо от того,
какова причина этого искажения исходных
данных, это не может не иметь в последующем
влияния на окончательный результат.
То, что было оглашено далее, подтвердило
наши худшие опасения: "Данная мера по
основаниям и процедуре применения, а также
по своим правовым последствиям является
специфической формой принудительного
воздействия на участников охраняемых
антимонопольным законодательством
общественных отношений".
Конечно же, само упоминание термина
"специфичная форма" не могло не
взволновать, поскольку данный термин мог
означать, что данная мера не относится ни к
административной, ни к гражданско-правовой
мере. Что же касается основания для такого
вывода, указанного Конституционным Судом, -
"основания и процедура применения, а
также правовые последствия", то, на наш
взгляд, они не давали повода для такого
толкования, но подробнее на этом мы
остановимся позже, а пока попробуем и
дальше придерживаться комментария -
восприятия оглашения Постановления
Конституционного Суда РФ.
То, что прозвучало дальше, вызвало еще
больше эмоций: "Она призвана
обеспечивать восстановление баланса
публичных и частных интересов путем
изъятия доходов, полученных хозяйствующим
субъектом в результате злоупотреблений, и
компенсировать таким образом не подлежащие
исчислению расходы государства, связанные
с устранением негативных
социально-экономических последствий
нарушения антимонопольного
законодательства".
В этом предложении была фраза о не
подлежащих исчислению расходах
государства, которая вызвала лишь
мимолетное удивление, хотя, конечно же,
данная новация Конституционного Суда РФ
достойна пристального внимания, но в тот
момент нас более взволновало упоминание о
том, что данная мера носит компенсаторный
характер.
Память услужливо напомнила о том, как в 1996
году пени перестали быть ответственностью,
а стали "компенсацией потерь
государственной казны в результате
недополучения налоговых сумм в срок в
случае задержки уплаты налога" и данная
мера стала применяться без учета вины <3>.
С этого момента автора данных заметок стало
тяготить ожидание негативного
результата.
--------------------------------
<3> Постановление Конституционного Суда
РФ от 17 декабря 1996 г. N 20-П по делу о проверке
конституционности пунктов 2 и 3 части первой
статьи 11 Закона Российской Федерации от 24
июня 1993 года "О федеральных органах
налоговой полиции".
После того, как далее было оглашено, что
"компенсаторный характер данной меры
обусловливает возможность ее применения за
совершение деяний, связанных с
монополистической деятельностью и
нарушением требований добросовестной
конкуренции, параллельно с мерами
ответственности, носящими штрафной
характер, что само по себе не затрагивает
сферу действия общеправового принципа
недопустимости повторного привлечения к
ответственности за одно и то же деяние (non bis
in idem)", всякое напряжение исчезло.
Пришло понимание, что Конституционный Суд
РФ и Высший Арбитражный Суд РФ, анализируя
одни и те же нормы, пришли к разным выводам.
Причем отнесение дохода, взыскиваемого в
федеральный бюджет, полученного в
результате нарушения антимонопольного
законодательства, к специфической мере,
компенсирующей не подлежащие исчислению
расходы государства, связанные с
устранением негативных
социально-экономических последствий
нарушения антимонопольного
законодательства, не основано на нормах
Конституции РФ, а, по мнению
Конституционного Суда РФ, вытекает из
оснований и процедуры применения, а также
правовых последствий данной меры.
Что ж, в п. 9 Постановления Пленума Высшего
Арбитражного Суда РФ от 30 июня 2008 г. N 30 "О
некоторых вопросах, возникающих в связи с
применением арбитражными судами
антимонопольного законодательства"
содержится совершенно иной вывод:
"Подпунктом "к" пункта 2 части 1
статьи 23 Закона о защите конкуренции
предусмотрено право антимонопольного
органа выдавать предписания о перечислении
в федеральный бюджет дохода, полученного
вследствие нарушения антимонопольного
законодательства. С этой нормой
корреспондируют положения части 3 статьи 51
Закона, в силу которых лицо, которому выдано
такое предписание, обязано в указанный в
этом предписании срок перечислить
соответствующий доход в федеральный
бюджет. В случае неисполнения в срок такого
предписания сумма дохода взыскивается
антимонопольным органом в судебном порядке
(подпункт "е" пункта 6 части 1 статьи 23,
часть 3 статьи 51 Закона). Статьями 14.31 - 14.33
Кодекса Российской Федерации об
административных правонарушениях (далее -
КоАП РФ) установлена административная
ответственность за злоупотребление
доминирующим положением на товарном рынке,
заключение ограничивающего конкуренцию
соглашения или осуществление
ограничивающих конкуренцию согласованных
действий, недобросовестную конкуренцию.
Необходимо учитывать, что и взыскание в
федеральный бюджет дохода, полученного
вследствие нарушения антимонопольного
законодательства, и штрафы,
предусмотренные упомянутыми статьями КоАП
РФ, являются мерами публичной
ответственности за одни и те же нарушения
антимонопольного законодательства,
применение которых одновременно
недопустимо. Меры публичной
ответственности в виде взыскания в
федеральный бюджет дохода, полученного в
связи с нарушением антимонопольного
законодательства, могут быть применены
только в том случае, если исходя из
допущенного нарушения привлечение лица к
административной ответственности
невозможно ввиду невозможности
определения штрафа по правилам,
установленным статьями 14.31 - 14.33 КоАП
РФ".
Причем в первоначальной редакции,
предложенной Пленуму ВАС РФ в качестве
одного из вариантов, предлагалось вообще
указать, что после того, как законодателем
установлена ответственность за нарушения
антимонопольного законодательства в виде
оборотных штрафов, взыскание в федеральный
бюджет дохода, полученного в связи с
нарушением антимонопольного
законодательства, исключается:
"Федеральным законом от 09.04.2007 N 45-ФЗ "О
внесении изменений в Кодекс Российской
Федерации об административных
правонарушениях" глава 14 КоАП РФ
дополнена статьями 14.31 - 14.33, которыми
установлена административная
ответственность за злоупотребление
доминирующим положением на товарном рынке,
заключение ограничивающего конкуренцию
соглашения или осуществление
ограничивающих конкуренцию согласованных
действий, недобросовестную конкуренцию. В
связи с этим с момента вступления в силу
данного Федерального закона к лицам,
совершившим указанные нарушения, может
быть применена административная
ответственность, предусмотренная
соответствующими статьями, но не может быть
взыскан в пользу федерального бюджета
доход, полученный вследствие нарушения
антимонопольного законодательства"
<4>.
--------------------------------
<4> Проект Постановления Пленума Высшего
Арбитражного Суда Российской Федерации
"О некоторых вопросах, возникающих в
связи с применением арбитражными судами
антимонопольного законодательства",
подготовленный к заседанию Президиума ВАС
РФ 05.06.2008 //
http://www.arbitr.ru/_upimg/AD728AFA7A12B0B0C1B911F7560C058D_vas_zp_2008-06-05.pdf.
Причем на Президиуме ВАС РФ 11 июня 2008 года
руководитель ФАС РФ подтвердил, что
антимонопольный орган понимает
недопустимость параллельного применения
двух разных мер ответственности за одно
правонарушение и что с момента принятия
изменений в КоАП РФ практики
одновременного взыскания двух санкций не
было. В июне 2008 года именно ФАС РФ
предложила оставить возможность
использования взыскания в случае, когда
невозможно определить размер оборотного
штрафа.
Поскольку проблемой применения такой меры
ответственности, как взыскание в
федеральный бюджет дохода от нарушения
антимонопольного законодательства, автор
данных заметок занимался уже
продолжительное время <5>, длительного
времени для того, чтобы вспомнить основания
и процедуру применения и правовые
последствия данной меры, не
потребовалось.
--------------------------------
<5> Султанов А.Р. Правовая определенность
и антимонопольное законодательство //
Арбитражная практика. 2007. N 4; Султанов А.Р. О
кодификации законодательства об
административных правонарушениях и
антимонопольном законодательстве // Закон.
2007. N 7. С. 141 - 148; Султанов А.Р., Быстрова Т.В. О
правовой природе санкций за нарушение
антимонопольного законодательства и
процедурах их применения // Закон. 2008. N 2. С. 41
- 53; Султанов А.Р. Комментарий к некоторым
пунктам Постановления Пленума ВАС РФ о
применении антимонопольного
законодательства // Арбитражная практика.
2008. N 10. С. 67 - 72; Султанов А.Р. Сроки давности в
антимонопольном праве // Корпоративный
юрист. 2009. N 7.
Основанием для применения данной меры
является нарушение публичного порядка,
выразившееся в нарушении запретов
антимонопольного законодательства,
которое полностью совпадает с гипотезой ст.
14.31 - 14.33 КоАП РФ <6>.
--------------------------------
<6> Клейн Н.И. Проблемы толкования и
применения арбитражными судами
антимонопольного законодательства.
Опубликовано в сборнике "Актуальные
вопросы российского частного права". М.,
2008. С. 184.
Привлечение к данной мере ответственности
начинается в административной процедуре
<7>, в настоящее время установленной в ФЗ
"О защите конкуренции". Отнесение этой
процедуры к административной
подтверждается также правовой позицией
Конституционного Суда РФ, указавшего в
своем Определении от 16.11.2000 N 237-О на то, что
деятельность антимонопольного органа по
контролю за соблюдением антимонопольного
законодательства осуществляется в
административных процедурах.
--------------------------------
<7> Клейн Н.И. Защита публичного
правопорядка и гражданских прав при
нарушениях антимонопольного
законодательства // Закон. 2008. N 2. С. 31 - 37;
Клейн Н.И. Рассмотрение дел о
правонарушениях антимонопольного
законодательства арбитражными судами и
антимонопольными органами // Проблемные
вопросы гражданского и арбитражного
процессов. М., 2008. С. 417 - 438.
Далее, при неисполнении предписания
взыскание осуществляется в порядке,
предусмотренном разделом III АПК РФ
"Производство в арбитражном суде первой
инстанции по делам, возникающим из
административных и иных публичных
правоотношений". Статья 189 АПК РФ
предусматривает, что дела, возникающие из
административных и иных публичных
правоотношений, рассматриваются по общим
правилам искового производства,
предусмотренным настоящим АПК РФ, с
особенностями, установленными в настоящем
разделе, если иные правила
административного судопроизводства не
предусмотрены федеральным законом.
Арбитражная практика подтверждает, что
рассмотрение заявлений ФАС РФ о взыскании в
федеральный бюджет дохода, полученного в
результате нарушения антимонопольного
законодательства, осуществляется в
процедуре, предусмотренной главой 26
раздела III АПК РФ "Рассмотрение дел о
взыскании обязательных платежей и
санкций". Некоторые
ученые-процессуалисты иногда называют ее
главой о привлечении к административной
ответственности, не поименованной в КоАП
РФ, что достаточно точно отражает ее суть.
Итак, ни основание, ни процедура применения
рассматриваемой меры не дают оснований для
вывода, отличного от вывода Постановления
Пленума ВАС РФ.
Правовые последствия применения
рассматриваемой меры схожи с
конфискационной санкцией - полученное в
результате нарушения антимонопольного
законодательства изымается в доход
государства <8>. Единственное, что
отличает данную меру от оборотных штрафов,
установленных в КоАП РФ, - это способ
исчисления санкции.
--------------------------------
<8> Конкурентное право Российской
Федерации / Под ред. Н.И. Клейн и Н.Е.
Фонаревой. М., 1999. С. 230; Клейн Н.И. Защита
публичного правопорядка и гражданских прав
при нарушениях антимонопольного
законодательства // Закон. 2008. N 2. С. 37.
Если само взыскание дохода по правовым
последствиям для нарушителя не отличается
от оборотных штрафов, то и целью применения
данной санкции не является восстановление
имущественного положения потерпевших. Это
суждение не основано только на том факте,
что в федеральном бюджете не предусмотрено
такой статьи расходов, как компенсация
потерпевшим лицам от нарушения
антимонопольного законодательства, так же
как не предусмотрено иных расходов
государства, связанных с устранением
негативных социально-экономических
последствий нарушения антимонопольного
законодательства.
Если ознакомиться с бюджетной
классификацией <9>, то можно увидеть, что
существует два вида кода доходов
федерального бюджета, связанных с
привлечением ответственности за нарушение
антимонопольного законодательства:
--------------------------------
<9> Приказ Минфина РФ от 25 декабря 2008 г. N
145н "Об утверждении указаний о порядке
применения бюджетной классификации
Российской Федерации" (с изменениями от 23
января, 23 марта, 12 мая 2009 г.)
000 1 16 02000 00 0000 140 Денежные взыскания (штрафы)
за нарушение антимонопольного
законодательства в сфере конкуренции на
товарных рынках;
000 1 16 02010 01 0000 140 Денежные взыскания (штрафы)
за нарушение антимонопольного
законодательства в сфере конкуренции на
товарных рынках, защиты конкуренции на
рынке финансовых услуг, законодательства о
естественных монополиях и
законодательства о государственном
регулировании цен (тарифов), налагаемые
федеральными органами государственной
власти.
То есть правовые последствия взыскания в
федеральный бюджет дохода, полученного в
результате нарушения антимонопольного
законодательства, совпадают с правовыми
последствиями взыскания оборотных штрафов,
предусмотренных в ст. 14.31 - 14.33 КоАП РФ.
Таким образом, "основания и процедура
применения, а также правовые
последствия" рассматриваемой меры не
позволяют отойти от выводов, сделанных
Пленумом ВАС РФ в Постановлении N 30 от 30.06.2008,
и прийти к выводу, сделанному
Конституционным Судом РФ.
Если только вывод Конституционного Суда РФ
не основан на предположениях, направленных
на будущее время, и не отражает мнения
Конституционного Суда РФ, чем бы могла быть
данная санкция в будущем времени.
Действительно, данная мера могла бы быть
компенсаторной и взысканные денежные
средства могли бы быть направлены на
восстановление прав потерпевших.
Автор данных заметок также в одной из своих
статей указывал, что "по своей правовой
природе взыскание в федеральный бюджет
дохода, полученного в результате нарушения
антимонопольного законодательства, ближе
всего к такой санкции, как конфискация.
Причем ближе всего к конфискации,
предусмотренной УК РФ (ст. 104.1, 104.2), а не КоАП
РФ. Что, на наш взгляд, не исключает
потребности внесения изменений в КоАП РФ.
Причем при внесении изменений необходимо
учесть необходимость соблюдения баланса
публичных и частных интересов, а именно:
взыскание дохода, полученного в результате
нарушения антимонопольного
законодательства, должно быть все же
направлено в первую очередь на возмещение
убытков пострадавших лиц. Такой подход
применен законодателем в ст. 104.3 УК РФ,
аналогичный подход использован и в
германском уголовном праве" <10>.
--------------------------------
<10> Султанов А.Р. О кодификации
законодательства об административных
правонарушениях и антимонопольном
законодательстве // Закон. 2007. N 7. С. 141 - 148.
В то время, когда в КоАП РФ установлены
значительные штрафы за нарушение
антимонопольного законодательства, для
взыскания в федеральный бюджет дохода,
полученного в результате нарушения
антимонопольного законодательства, иного
оправдания, кроме как имеющего
предназначение для защиты прав
потерпевших, не существует. Однако это лишь
рассуждения о должном, а не существующем в
реальной правовой действительности.
Надо отметить, что оглашенное далее в
тексте Постановления указание на то, что
"правовой механизм взыскания с
хозяйствующего субъекта в федеральный
бюджет дохода, полученного в связи с
нарушением антимонопольного
законодательства, также должен
основываться на... конституционных
принципах - вне зависимости от того, каким
образом принадлежность этого механизма к
конкретным отраслевым институтам может
быть определена de lege lata и (или) de lege ferenda, т.е.
в действующем или в будущем
регулировании", позволяет нам
утверждать, что позиция Конституционного
Суда РФ о взыскании в федеральный бюджет
дохода, полученного в результате нарушения
антимонопольного законодательства,
сделана de lege ferenda.
В указанной выше цитате Конституционный
Суд РФ говорил о следующих конституционных
принципах - принципах справедливости,
юридического равенства,
пропорциональности и соразмерности
вводимых мер конституционно значимым целям
и их согласованности с системой
действующего правового регулирования.
Одно упоминание этих принципов во время
оглашения вновь пробудило надежду на то,
что, быть может, еще не все потеряно, что,
быть может, еще есть шанс для торжества
справедливости.
В следующем пункте Постановления
Конституционный Суд РФ, тщательно
рассмотрев вопрос применения принципа
справедливости и конституционного
требования соразмерности установления
правовой ответственности, пришел к выводу о
том, что "рассматриваемые положения
Закона РСФСР "О конкуренции и
ограничении монополистической
деятельности на товарных рынках" и
Федерального закона "О защите
конкуренции" - поскольку в них не
оговорено иное - также не могут не
предполагать, что отсутствие вины при
нарушении антимонопольного
законодательства является
обстоятельством, исключающим взыскание с
хозяйствующего субъекта в федеральный
бюджет дохода, полученного вследствие
соответствующего нарушения, и что с
антимонопольного органа не снимается -
поскольку федеральный законодатель его от
этого прямо не освобождает - обязанность
установить вину субъекта
предпринимательской деятельности как
условие взимания незаконно полученного
дохода в бюджет".
Полагаю, что не нужно говорить, что, услышав
это, автор уже и забыл про предыдущие
сомнения и был очень доволен и даже более
чем доволен. Даже пассаж о возможном
будущем правовом регулировании (de lege ferenda)
бремени доказывания вины "не смазал"
эмоционального воодушевления, испытанного
в тот момент. Поскольку было фактически
дано подтверждение правильности того, что
на протяжении уже почти трех лет нами
озвучивалось в арбитражных судах, но так и
не было услышано. В нашей позитивистской
стране все еще трудно выиграть в
арбитражных судах и судах общей юрисдикции
при пробелах в законе, несмотря на то что
данные пробелы легко преодолимы при помощи
конституционных принципов <11>.
--------------------------------
<11> Султанов А.Р. Аксиомы и принципы
справедливого правосудия, их практическое
применение // Арбитражная практика. 2008. N 7. С.
74 - 80.
Следующий пункт Постановления
Конституционного Суда РФ как касавшийся
только жалобы ОАО "Газэнергосеть" и не
представлявший для нас интереса был
выслушан в более спокойном состоянии духа.
Вопрос, который разрешил Конституционный
Суд РФ в нем, был для нас довольно очевиден -
необходимо определять сумму дохода,
подлежащую взысканию персонально с каждого
из участников группы. Но не будем
обесценивать данный вывод
Конституционного Суда РФ его очевидностью,
ведь, возможно, для других был очевиден
также и тот факт, что антимонопольный орган
должен был устанавливать вину при
вынесении предписания о перечислении в
федеральный бюджет дохода, полученного
вследствие нарушения антимонопольного
законодательства, поскольку вина -
необходимый элемент состава
правонарушения. Лишь посетуем на то, что, к
сожалению, не все очевидное воспринимается
судами как таковое.
Для нас также очевидно было, что нельзя
привлекать к публично-правовой
ответственности без ограничения сроками
давности. Но для арбитражных судов это было
не очевидно, и именно этот вопрос также был
разрешен в следующем пункте
Постановления.
Оглашение этого пункта началось с анализа
Конституционным Судом РФ ранее
сформулированных правовых позиций
относительно института исковой давности,
давности взыскания налоговых санкций и
давности привлечения к административной и
уголовной ответственности: "Целью
установления соответствующих сроков
давности является как обеспечение
эффективности реализации публичных
функций, стабильности правопорядка и
рациональной организации деятельности
правоприменителя, так и сохранение
необходимой стабильности правовых
отношений и гарантирование
конституционных прав лица, совершившего
деяние, влекущее для него соответствующие
правовые последствия, поскольку никто не
может быть поставлен под угрозу возможного
обременения на неопределенный или слишком
длительный срок (Постановления от 27 апреля
2001 года N 7-П и от 14 июля 2005 года N 9-П,
Определение от 3 ноября 2006 года N 445-О).
Наличие сроков, в течение которых для лица
во взаимоотношениях с государством могут
наступить неблагоприятные последствия,
представляет собой необходимое условие
применения этих последствий".
Позволим себе здесь небольшое отступление,
в котором выскажем наше видение правовых
последствий признания неконституционным
пробела <12>.
--------------------------------
<12> Для тех, кому интересна проблема
пробелов конституционной юриспруденции,
можем рекомендовать Национальный доклад XIV
Конгресса Конференции европейских
конституционных судов Конституционного
Суда РФ на конференции "Проблемы
законодательных пробелов в
конституционной юриспруденции", который
доступен в сети Интернет по адресу:
www.lrkt.lt/conference/Pranesimai/Report-RUS-RUS.doc; национальные
доклады других стран доступны здесь:
http://www.lrkt.lt/Conference_R.html.
В Постановлении Конституционного Суда РФ
от 27 апреля 2001 года N 7-П была признана часть
вторая статьи 247 Таможенного кодекса
Российской Федерации, как позволяющая
налагать взыскания в виде конфискации
(взыскания стоимости) товаров и
транспортных средств независимо от времени
совершения или обнаружения нарушения
таможенных правил, не соответствующей
Конституции РФ, ее статьям 1 (часть 1), 8 (часть
1), 19 (часть 1), 34 (часть 1), 35 (части 1 и 2) и 55
(часть 3).
В данной статье Таможенного кодекса РФ
существовал пробел, позволявший налагать
взыскания независимо от времени совершения
или обнаружения нарушения, который,
собственно говоря, и был признан
неконституционным.
По общему правилу, установленному в ст. 87
ФКЗ "О Конституционном Суде РФ",
признание не соответствующими Конституции
Российской Федерации федерального закона,
отдельных его положений является
основанием для отмены в установленном
порядке положений других нормативных актов
либо договоров, основанных на признанных
неконституционными полностью или частично
нормативных актах... либо воспроизводящих
их или содержащих такие же положения, какие
были признаны неконституционными.
Положения таких нормативных актов не могут
применяться судами, другими органами и
должностными лицами <13>.
--------------------------------
<13> Подробнее об этом: Султанов А.Р.
Влияние решений ЕСПЧ и Конституционного
Суда РФ на рассмотрение дел об оспаривании
нормативных актов // Арбитражная практика.
2009. N 7.
На наш взгляд, из этого правила следует
также, что признание пробела
неконституционным делает также все
аналогичные пробелы противоречащими
Конституции РФ.
Соответственно, по нашему мнению, признание
неконституционным применения санкций
независимо от времени совершения или
обнаружения нарушения положения,
предусматривающего возможность
привлечения к ответственности за нарушение
антимонопольного законодательства без
учета времени совершения нарушения, влекло
обязанность законодателя устранить
аналогичные пробелы и становилось запретом
для судов и других правоприменителей
применения нормативных актов, допускающих
привлечение к публично-правовой
ответственности без ограничения сроком
давности.
Такова была наша точка зрения, однако
вернемся к процедуре оглашения.
Конституционный Суд РФ далее огласил, что
"ни Федеральным законом "О защите
конкуренции", ни ранее действовавшим
Законом РСФСР "О конкуренции и
ограничении монополистической
деятельности на товарных рынках" (и
принятыми на его основе и утвержденными
Приказом Федеральной антимонопольной
службы от 2 февраля 2005 года N 12 Правилами
рассмотрения дел о нарушениях
антимонопольного законодательства) вопрос
о сроках давности привлечения к
ответственности за нарушение
антимонопольного законодательства
непосредственно не урегулирован".
То есть Конституционный Суд РФ
зафиксировал пробел, который аналогичен
ранее признанному неконституционным.
Единственное, что нас удивило, так это
упоминание Правил рассмотрения дел о
нарушениях антимонопольного
законодательства <14>. Удивление вызвано
тем, что срок давности все же
материально-правовой срок, который должен
устанавливаться в законе, а в Правилах
могли быть установлены лишь нормы,
предусматривающие процессуальные
последствия истечения сроков, такие, как
запрет на возбуждение процедуры,
прекращение производства, и др.
--------------------------------
<14> Которые были отменены Приказом ФАС РФ
от 22.12.2006 после того, как была начата
процедура оспаривания данного
нормативного акта.
Но то, что прозвучало дальше, вызвало не
удивление, а ощущение, которое можно
сравнить с неожиданным ударом:
"Поскольку принудительное взыскание
суммы, подлежащей перечислению в бюджет в
соответствии с рассматриваемыми
законоположениями, осуществляется в
исковом порядке, ограничение возможности
такого взыскания пределами общего срока
исковой давности, установленного
гражданским законодательством, при
отсутствии иного специально
установленного применительно к данным
правоотношениям срока согласуется с
существующей системой правового
регулирования и обеспечивает по крайней
мере минимальные конституционные гарантии
прав и законных интересов лиц, с которых
взыскивается в бюджет полученный в
результате нарушения антимонопольного
законодательства доход".
Наша точка зрения об обязательности
решений Конституционного Суда РФ и
вытекающей из этого обязанности
законодателя устранить пробелы,
допускающие привлечение к
публично-правовой ответственности без
срока давности, не была поддержана самим
Конституционным Судом РФ.
Никак не можем согласиться также с доводом
о возможности применения норм гражданского
законодательства, поскольку, как мы уже
писали выше, при неисполнении предписания
взыскание осуществляется в порядке,
предусмотренном разделом III АПК РФ
"Производство в арбитражном суде первой
инстанции по делам, возникающим из
административных и иных публичных
правоотношений".
Все дела, возникающие из административных и
иных публичных правоотношений,
рассматриваются по общим правилам искового
производства, предусмотренным настоящим
АПК РФ, с особенностями, установленными в
разделе III АПК, если иные правила
административного судопроизводства не
предусмотрены федеральным законом.
Можно ли счесть упоминание в ФЗ "О защите
конкуренции" установлением иного
порядка только лишь потому, что там указано,
что антимонопольный орган обращается в суд
с исковым заявлением? Арбитражная практика
так не считает, и все исковые заявления ФАС
РФ о взыскании в федеральный бюджет дохода,
полученного в результате нарушения
антимонопольного законодательства,
рассматриваются в процедуре,
предусмотренной главой 26 раздела III АПК РФ
"Рассмотрение дел о взыскании
обязательных платежей и санкций". Не
видим и мы оснований полагать, что здесь
идет речь о гражданско-правовой процедуре.
Законодатель, по всей видимости, под
влиянием доктрины об административном иске
время от времени употребляет термин
"исковое заявление" и в
публично-правовых спорах, в частности,
такое упоминание можно встретить в
Налоговом кодексе, ФЗ "Об исполнительном
производстве" и др. Между тем выбор
закона, подлежащего применению, и его
истолкование в правоприменительной
практике осуществляются разрешающим дело
судом на основе установления существа
спорных правоотношений <15>.
--------------------------------
<15> Определение Конституционного Суда РФ
от 14 октября 2004 г. N 292-О.
Применение норм гражданского
законодательства, на наш взгляд, не
согласовывалось бы с положениями части 3
статьи 2 ГК РФ, в которой закреплено, что к
имущественным отношениям, основанным на
административном или ином властном
подчинении одной стороны другой, в том
числе к налоговым и другим финансовым и
административным отношениям, гражданское
законодательство не применяется, если иное
не предусмотрено законодательством. А
такого указания о возможности применения
гражданско-правового срока исковой
давности в тех случаях, когда законодатель
не установил срок давности в
публично-правовых отношениях, в
законодательстве нет. Да и сроки эти
совершенно разные, и текут они по-разному, и
правовые последствия их только на первый
взгляд похожи.
Хотя можно сколько угодно не соглашаться с
оглашенной позицией Конституционного Суда
РФ, разумней констатировать факт, что
Конституционный Суд РФ в данном деле
несколько отошел от рассмотрения вопроса
неконституционности оспариваемых норм, а
попытался "отрихтовать" <16>
антимонопольное законодательство. В данном
деле Конституционный Суд РФ воздержался от
признания пробелов неконституционными, а
предпринял меры по их восполнению. Именно
по восполнению, а не преодолению, поскольку
фактически в Постановлении была
сформулирована новая норма, предполагающая
применение "общего срока исковой
давности" при применении норм
антимонопольного законодательства.
--------------------------------
<16> Здесь использован термин,
предложенный Н.С. Бондарем в статье
"Конституционное правосудие и
правотворчество: о
нормативно-доктринальном значении решений
Конституционного Суда РФ для развития
законодательства", опубликованной в
сборнике "Актуальные проблемы теории и
практики конституционного
судопроизводства". Выпуск IV. Казань, 2009. С.
42.
Однако у суда в силу его компетенции и
связанности предметом обращения не бывает
достаточно возможностей, чтобы восполнить
пробелы. Восполнение пробелов возможно
лишь при помощи дополнительного
нормотворчества <17>. Только законодатель
может восполнить пробел, путем внесения
изменения в закон создать акт, в котором
будут системно разрешены все возможные
коллизии и проблемы, а не только проблемы,
стоящие перед правоприменителем,
вынужденным искать пути преодоления
пробела <18>.
--------------------------------
<17> Лихачев В.В. Пробелы в праве и пути их
устранения. М., 1979. С. 131.
<18> Сычев А.И., Султанов А.Р. Решение
пробелов в праве Верховным Судом
Российской Федерации (на примере
Постановления Пленума Верховного Суда
Российской Федерации от 24 июня 2008 г. N 12) //
Российское правосудие. 2009. N 1. С. 42.
Действительно, толкование
Конституционного Суда РФ о применении
"общего искового срока давности" не
может системно разрешить проблемы,
вызванные пробелом, а порождает новые
вопросы. Например, с какого момента текут
данные сроки - с момента совершения
правонарушения или с какого-либо другого
срока? Распространяется ли данный срок
только на судебную процедуру или же
истечение этого срока является преградой
для возбуждения дела о нарушении
антимонопольного законодательства и
является ли основанием для прекращения
производства о нарушении антимонопольного
законодательства при разбирательстве в
антимонопольном органе?
На наш взгляд, все же более правильным было
бы признать оспариваемые нормы
неконституционными и предоставить
законодателю право восполнить пробел, где
вопрос применения сроков был бы решен
системно. Конституционно-правовое
толкование не всегда есть эффективный
способ разрешения правовой проблемы
<19>.
--------------------------------
<19> Коротеев К. Определение
Конституционного Суда РФ от 11 ноября 2008 г. N
556-О-Р. Неоднозначное разъяснение
юридической силы постановлений
Конституционного Суда РФ // Сравнительное
конституционное обозрение. 2009. N 3. С. 175.
Тем не менее данное Постановление является
основанием для пересмотра ранее вынесенных
судебных актов, что дает новую надежду на
то, что справедливость в конце концов
восторжествует...
Раздел: Мнение эксперта
Просмотров страницы: 8550
|
