Некоторые особенности метода правового регулирования финансовых отношений
МЕТОДА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
ФИНАНСОВЫХ ОТНОШЕНИЙ
И.В.
РУКАВИШНИКОВА
Рукавишникова Ирина
Валерьевна - доцент Ростовского
государственного экономического
университета, кандидат юридических
наук.
Выявление особенностей метода
правового регулирования финансовых
отношений, как, впрочем, любого другого
отраслевого метода, осуществляется путем
определения специфики некоторых
элементов-признаков.
Во-первых, метод
правового регулирования оказывает
решающее воздействие на динамику
правоотношения. Получая развитие в рамках
гипотезы правовой нормы, данный метод
проявляется при возникновении, изменении и
прекращении правоотношений. Выбор нормы
права для регулирования последствий
возникших юридических фактов обусловлен
правовым методом, задающим определенную
правовую направленность. Совершая
какой-либо юридически значимый поступок
(действие) или переживая юридически
значимое событие, субъект подвергается
воздействию правовых норм, в которых уже
заложен метод правового регулирования.
Юридические факты являются в какой-то
степени необходимыми катализаторами его
проявления.
Во-вторых, метод правового
регулирования финансовых отношений
существенным образом влияет на характер и
особенности правовой связи участников
определенного вида отношений. Рассматривая
их как единство материального содержания и
правовой формы, Р.О. Халфина выявила
следующие связи элементов правоотношения:
1) связь прав и обязанностей как той модели,
которая должна определять реальное
поведение; 2) реальная связь участников
правоотношений, которая должна
соответствовать модели; 3) связь реального
поведения и модели, которая находит свое
выражение в осуществлении прав и
выполнении обязанностей <*>. Указанные
связи становятся реальными и
взаимодействуют между собой благодаря
методам правового регулирования
конкретных общественных отношений.
--------------------------------
<*> См.: Халфина Р.О.
Общее учение о правоотношении. М.:
Юридическая литература, 1974. С.
211.
В-третьих, отраслевой метод определяет
специфику взаимосвязи субъективных прав и
юридических обязанностей субъектов в
рамках правоотношения. Приобретая
субъективные права или принимая на себя
юридические обязанности, участники
правоотношений всегда подчиняются
определенному правовому методу, в
соответствии с которым впоследствии будет
строиться их реальное поведение,
обусловленное рамками правоотношения.
Количественный и качественный состав
признаков отраслевого метода по-разному
оценивается учеными-правоведами, однако
названные признаки специалисты единодушно
относят к числу базовых <*>. Попытаемся
описать каждый из приведенных признаков
применительно к методу финансового
права.
--------------------------------
<*> См.,
например: Алексеев С.С. Предмет советского
социалистического гражданского права:
Ученые труды. Т. 1. Свердловск, 1959. С. 259; Явич
Л.С. Проблемы правового регулирования
советских общественных отношений. М., 1961. С.
89; Яковлев В.Ф. Гражданско-правовой метод
регулирования общественных отношений:
Учебное пособие. Свердловск, 1972. С. 8, 65;
Евграфов П.Б. Соотношение структуры
советского права и структуры советского
законодательства: Дис... канд. юрид. наук.
Харьков, 1981. С. 76; Исаков В.Б. Юридические
факты в советском праве. М.: Юридическая
литература, 1984. С. 53 - 54; Общая теория
государства и права. Академический курс:
Учебник для вузов / Под ред. М.Н. Марченко. М.:
Зерцало, 1998. С. 235.
1. Изучение оснований,
порождающих, изменяющих или прекращающих
различные виды финансовых правоотношений,
позволяет выявить наиболее характерные из
них, а также объяснить причины их
доминирующего положения среди прочих
юридических фактов.
Наиболее
распространенными юридическими фактами,
способствующими динамике регулятивных
финансовых правоотношений, безусловно,
являются юридические акты, включающие в
себя нормативно-правовые предписания и
правовые акты индивидуального
регулирования. В отличие от других
публичных отраслей права, особенность
юридических актов, участвующих в движении
финансовых правоотношений, состоит в том,
что их действие и содержание направлены на
урегулирование отношений, складывающихся в
сфере собирания, распределения и
использования денежных средств
государства и муниципалитетов, а также
отношений, близких или связанных с
осуществлением финансовой деятельности
публично-правовыми образованиями. Правовые
акты индивидуального регулирования,
порождающие, изменяющие или прекращающие
финансовые правоотношения, издаются
уполномоченными государственными органами
(органами местного самоуправления),
обладающими финансовой компетенцией, то
есть правомочиями принимать решения по
этим вопросам.
Выбор юридических
фактов, способствующих динамике финансовых
правоотношений, обусловлен спецификой
метода правового регулирования.
Властно-имущественный метод правового
регулирования реагирует только на те
юридические факты, которые являются
предпосылками развития отношений в рамках
реализации финансовой деятельности
государства и органов местного
самоуправления.
Специфическая
особенность финансово-правового метода
заключается в том, что с его помощью
происходит регулирование и защита одного
из стратегически важных интересов любого
государства - финансовой стабильности и
платежеспособности. Именно поэтому
возникновение и реализация правоотношений,
складывающихся по поводу аккумуляции,
распределения и использования денежных
средств публично-правовых образований,
находятся под пристальным вниманием
государства и подвергаются четкой правовой
регламентации с целью более эффективного
управления фондом денежных средств.
Юридические факты, лежащие в основе
возникновения, изменения или прекращения
охранительных финансовых правоотношений,
как правило, четко обозначены в
законодательстве <*>.
--------------------------------
<*> Так, положения
гл. 16 НК РФ содержат описание деяний,
совершение которых порождает
охранительные финансовые правоотношения. В
главе 15 НК РФ перечислены основания,
изменяющие или прекращающие охранительные
финансовые правоотношения. Действующее
бюджетное законодательство (ст. 283 БК РФ)
содержит перечень противоправных деяний,
за совершение которых могут быть применены
меры юридической ответственности.
Прекращение охранительных
бюджетно-финансовых правоотношений, как
правило, связано с наложением взыскания на
нарушителя и восстановлением нарушенных
интересов и прав. Виды финансово-правовых
санкций, налагаемых на нарушителей
бюджетного законодательства, а также
порядок их наложения установлены в гл. 28 БК
РФ. Таким образом, процедура и условия
прекращения охранительных
бюджетно-финансовых правоотношений также
определяются законодательно.
2. В рамках
финансовых правоотношений наблюдается
неравенство участников, характерное,
впрочем, и для участников других
публично-правовых отношений. Особенность
правовой связи подчиняющего и подчиненного
субъектов в финансовом правоотношении
специалисты именуют функциональной
подчиненностью <*>.
--------------------------------
<*> См.: Коган М.Л.
Хозяйственная реформа и финансовое право.
М.: Знание, 1968. С. 18.
По мнению Н.И.
Химичевой, участники финансовых отношений,
которым адресованы властные предписания,
находятся во взаимосвязи с этими органами и
в зависимости от них лишь по линии функций
финансовой деятельности. У них нет
подчинения по всем направлениям, как при
отраслевом управлении "по вертикали"
(министерство - "вверху" и подведомственные
ему организации - "внизу"). Однако это не
означает, что финансово-правовое
регулирование методом властных
предписаний не распространяется на
отношения "вертикального" подчинения.
Властные предписания, касающиеся
финансовой деятельности предприятий,
организаций и учреждений, направляются и со
стороны их вышестоящих органов. Но для
финансово-правового регулирования
наиболее характерно использование этого
метода именно в функциональных
взаимосвязях с финансово-кредитными
органами <1>. Данной позиции
придерживаются О.Н. Горбунова <2>, О.И.
Юстус <3>, М.В. Карасева <4>.
--------------------------------
<1> См.: Финансовое
право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. М.:
Бек, 1995. С. 18; Финансовое право: Учебник / Отв.
ред. Н.И. Химичева. М.: Юристъ, 2000. С. 42 - 43.
<2> См.: Горбунова О.Н. Проблемы
совершенствования основных
финансово-правовых институтов в условиях
перехода России к рынку: Автореф. дис... докт.
юрид. наук. М., 1996. С. 24 - 25.
<3> См.: Юстус
О.И. Финансово-правовая ответственность
налогоплательщиков-организаций: Дис... канд.
юрид. наук. Саратов, 1997. С. 15 - 16.
<4> См.:
Карасева М.В. Финансовое правоотношение:
Дис... докт. юрид. наук. Воронеж, 1998. С. 64 -
65.
Неравное положение субъектов в
финансовом правоотношении продиктовано
функциональным подчинением в сфере
осуществления финансовой деятельности
государства (или муниципального
образования). Признак функционального
подчинения одного из участников
финансового правоотношения в сфере
собирания, распределения и использования
денежных средств государством
(муниципальным образованием) является
основным не только для определения
характера взаимоотношений субъектов, но и
для характеристики финансово-правового
метода в целом.
Отличительная
особенность метода финансового права -
возможность "перенесения" части властных
полномочий на юридических и физических лиц,
не являющихся соответственно
государственными органами и должностными
лицами.
В частности, при реализации
контрольных функций государство наделяет
соответствующими полномочиями не только
государственные органы, но и отдельные
категории хозяйствующих субъектов.
Например, в силу ст. ст. 11 - 12 Закона РФ "О
валютном регулировании и валютном
контроле" <*> коммерческие банки наделены
полномочиями агентов валютного контроля. В
соответствии с п. 41 Порядка ведения
кассовых операций в Российской Федерации,
утвержденного решением Совета директоров
ЦБ РФ от 22 сентября 1993 г. N 40 <**>, и ст. 2.14
Положения ЦБ РФ от 5 января 1998 г. N 14-П "О
правилах организации наличного денежного
обращения на территории Российской
Федерации" <***> коммерческие банки вправе
осуществлять контроль за проведением
кассовых операций хозяйствующих субъектов
и операций с денежной наличностью.
--------------------------------
<*> См.: Ведомости
РФ. 1992. N 45. Ст. 2542.
<**> См.: Экономика и
жизнь. 1993. N 42 - 43.
<***> См.: Вестник Банка
России. 1998. N 1.
Перенесение части
контрольных полномочий на субъектов, не
обладающих властной компетенцией в сфере
финансовой деятельности государства и
органов местного самоуправления,
происходит и в налоговых правоотношениях.
Так, налоговые агенты - физические и (или)
юридические лица - обязаны правильно и
своевременно исчислять, удерживать из
средств, выплачиваемых налогоплательщикам,
и перечислять в бюджеты (внебюджетные
фонды) соответствующие налоги; в течение
одного месяца письменно сообщать в
налоговый орган по месту своего учета о
невозможности удержать налог у
налогоплательщика и о сумме его
задолженности; вести учет выплаченных
налогоплательщикам доходов, удержанных и
перечисленных в бюджеты (внебюджетные
фонды) налогов, в том числе персонально по
каждому налогоплательщику; представлять в
налоговый орган по месту своего учета
документы, необходимые для осуществления
контроля за правильностью исчисления,
удержания и перечисления налогов.
В
отношениях налоговых агентов и
налогоплательщиков не наблюдается прямого
подчинения, однако неравенство в
отношениях обеспечивается реализацией
контрольных полномочий налоговыми
агентами.
3. Специфика
финансово-правового метода проявляется в
реализации властвующими субъектами
финансовых правоотношений предоставленных
им полномочий.
Осуществляя властные
полномочия, государственные органы и
уполномоченные организации действуют в
рамках предоставленной им компетенции.
Согласно общепринятому положению властные
полномочия субъекта отождествляются с его
исключительными правами в отношении
чего-либо или кого-либо. Но в теории
публичного права сформировалась
обоснованная научная позиция, согласно
которой субъект, обладающий властными
правомочиями, имеет не только право по
своему усмотрению их использовать, но и
обязанность реализовывать данные ему
возможности при наступлении определенных
обстоятельств <*>.
--------------------------------
<*> См.: Алексеев С.С.
Общая теория права. Т. 2. М.: Юридическая
литература, 1981. С. 115; Тихомиров Ю.А.
Публичное право: Учебник. М.: Бек, 1995. С.
142.
Достаточно подробное исследование
правовых особенностей реализации властных
полномочий субъектами финансовых
правоотношений проведено М.В. Карасевой.
Специфика реализации властных полномочий,
выявленная при рассмотрении охранительных
и регулятивных финансовых правоотношений
активного и пассивного типов, позволила ей
прийти к выводу о том, что в этих
правоотношениях связь между правами и
обязанностями субъектов очень жесткая.
Уполномоченные государством органы и
организации обладают правами требования в
отношении обязанных лиц, правами на
совершение активных действий и на
применение мер государственного
принуждения. При этом данные права являются
одновременно и обязанностями
уполномоченных органов, от выполнения
которых они не вправе отказаться.
Безусловно, речь идет о тех
правоотношениях, где уполномоченные органы
реализуют властные полномочия <*>.
--------------------------------
<*> См.: Карасева М.В.
Указ. соч. С. 213 - 224.
Реализация властных
полномочий в рамках прав-обязанностей не
означает, однако, полного исключения
самостоятельности в принятии решений или
отсутствия свободы выбора вариантов
поведения уполномоченными субъектами.
Несмотря на строгую регламентацию
осуществления правомочий властвующими
субъектами, действующее законодательство,
тем не менее, предоставляет им возможность
принимать определенные решения и совершать
определенные действия, самостоятельно
определяя условия и формы их реализации.
Ученые-правоведы предлагают разделять
властные полномочия на два вида: "связанные"
и "свободные" <*>. Связанные полномочия
предполагают точное установление в законе
того, что должны делать исполнители - органы
исполнительной власти - в этом направлении.
Свободные полномочия предполагают, что
законом определены лишь общие принципы
деятельности органов исполнительной
власти. При этом им предоставлен "некоторый
бланкет в исполнении частностей" и
разрешено на этом основании издавать акты,
как нормативные, так и индивидуальные
<**>.
--------------------------------
<*>
Впервые указанная терминология была
введена болгарскими учеными П. Стайковым и
А. Ангеловым (см.: Административное право
Народной Республики Болгарии. Общая часть.
М.: Юридическая литература, 1960. С. 11).
Впоследствии
