Уголовно - правовая политика и ее влияние на формирование уголовного законодательства
НА ФОРМИРОВАНИЕ УГОЛОВНОГО
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
И.В. ШМАРОВ
Шмаров
Игорь Викторович - заведующий отделом
проблем уголовного законодательства и
исполнения наказаний НИИ проблем
укрепления законности и правопорядка при
Генеральной Прокуратуре РФ, доктор
юридических наук, профессор, Заслуженный
деятель науки России.
Уголовно - правовая
политика и новый Уголовный кодекс России.
Оценивая осуществление правовой реформы,
проводимой в сфере законодательной
регламентации борьбы с преступностью,
следует подчеркнуть принципиальное
значение принятых в ходе ее новых
законодательных актов - Уголовного и
Уголовно - исполнительного кодексов. Они
пришли на смену действовавшим ранее
кодексам, которые не только уже не
соответствовали, но и во многом
противоречили социально - политическим,
экономическим и криминологическим реалиям,
сложившимся в России в 90 годы, и призваны
обеспечить успешную деятельность
правоохранительных органов в борьбе с
преступностью.
Столь крупное событие,
как принятие в 1996 г. базовых
законодательных актов, знаменует собою
реализацию важнейшего этапа правовой
реформы, проводимой в России. В новом
Уголовном кодексе должна быть реализована
стратегия уголовно - правовой политики как
составной части политики в сфере борьбы с
преступностью.
Однако уже в 1997 г.
появились публикации, в которых, по
существу, признается отсутствие в России
цельной концепции государственной
политики в этой сфере. Так, в достаточно
крупной работе "Основы государственной
политики борьбы с преступностью.
Теоретическая модель" отмечается, что
предложенная модель после ее обсуждения
может быть трансформирована в официальный
проект основ государственной политики
борьбы с преступностью в России <*>.
--------------------------------
<*> См.: Основы
государственной политики борьбы с
преступностью. Теоретическая модель. М.:
Норма, 1997.
Что касается периодически
принимавшихся Правительством РФ
федеральных целевых программ борьбы с
преступностью (1993, 1995, 1997 гг.), то они, с нашей
точки зрения, не содержали четкой концепции
государственной политики в этой области.
Анализ показывает, что в них присутствуют
лишь отдельные ее фрагменты, не дающие
основания говорить о системном характере. В
указанных программах нет даже раздела,
посвященного уголовно - правовой политике.
Очевидно, также документы должны
приниматься Правительством России на
основе общей долговременной концепции
политики государства в указанной сфере.
Сказанное выше подтверждает и тот факт, что
только 23 декабря 1997 года "Межведомственная
комиссия Совета Безопасности при
Президенте РФ по защите прав граждан и
общественной безопасности, борьбе с
преступностью и коррупцией" впервые
обсудила и одобрила проект "Основ
государственной политики борьбы с
преступностью в России", базой которого
стала упомянутая теоретическая модель.
Спустя два дня "Секция проблем защиты прав
граждан и общественной безопасности"
Совета Безопасности с учетом одобренного
проекта Основ определила приоритеты
развития уголовно - правовой политики. В
принятых документах сформулированы цели,
задачи и этапы реализации государственной
политики в указанной сфере, принципы и
основные направления ее реализации,
правовой механизм их осуществления.
Таким образом, впервые в истории России
были предприняты серьезные шаги по
формированию основных положений
государственной политики борьбы с
преступностью и ее составной части -
уголовно - правовой политики. Очевидно,
после их одобрения Президентом РФ и
Федеральным Собранием РФ законотворческая
работа в данной сфере будет поставлена на
твердую концептуальную и организационно -
правовую основу. Однако до их официального
утверждения пройдет еще некоторое время.
Если на государственном уровне такая
концепция еще не принята, то в
теоретических разработках, посвященных
этой проблеме <*>, многие положения
получили достаточно глубокое развитие и в
целом стали общепризнанными в науке
уголовного права и криминологии. Прежде
всего это относится к целям, задачам,
принципам политики в этой сфере.
Несомненно, что новый Уголовный кодекс в
своей основе отражает ряд доктринальных ее
положений, в том числе уголовно - правовой
политики (в тех его статьях, в которых
сформированы задачи и принципы УК (ст. 2 - 7
УК)). Вместе с тем нельзя не признать, что
отсутствие к моменту принятия этого закона
официально одобренной концепции
государственной политики борьбы с
преступностью отрицательно отразилось на
его формировании <**>.
Нескоординированная позиция двух ветвей
власти - Президента и Государственной Думы -
по основным вопросам уголовно - правовой
политики привела к тому, что в Комитете по
законодательству парламента находились на
рассмотрении альтернативные проекты
Уголовного кодекса, которые различались
между собою по многим принципиальным
положениям уголовной ответственности и
наказания, относящимся как к Общей (понятие
преступления, системы наказаний и т.д.), так
и к Особенной частям УК (ее структура, виды
преступлений против личности, общества и
государства). Кропотливая и сложная работа
по созданию единого варианта проекта УК не
смогла устранить противоречивость двух его
вариантов. В результате еще до вступления в
силу нового УК в 1996 г. была создана
межведомственная комиссия по подготовке
поправок к этому закону, а для рассмотрения
содержащихся предложений в комитете по
законодательству Государственной Думы РФ в
феврале 1997 года начала работать комиссия по
подготовке изменений и дополнений к
нему.
--------------------------------
<*> См.:
Уголовное право: Библиографический
справочник. СПб., 1996. С. 37 - 41.
<**> См.:
Скуратов Ю.И., Лебедев В.М., Побегайло Э.Ф.
Новый уголовный кодекс нуждается в
совершенствовании // Журнал российского
права. 1997, N 1.
Таким образом, сложившаяся
ситуация с новым Уголовным кодексом
свидетельствует не столько о его
недостатках и технико - юридических
проблемах, сколько об отсутствии
современной концепции государственной
уголовно - правовой политики,
непоследовательности и противоречивости
политических решений, расплывчатости ее
стратегии. Это, в частности, подтверждают
неоднократно принимаемые Федеральным
Собранием и отклоняемые Президентом РФ
законы по борьбе с коррупцией и
организованной преступностью.
Уголовно
- правовая политика и ее реальное влияние на
формирование уголовного законодательства.
Отсутствие концепции государственной
уголовно - правовой политики не означает,
что в сложившейся ситуации уголовное
законодательство формируется стихийно.
Напротив, на него оказывают влияние
мировоззренческие, идеологические и
правовые представления о целях, задачах и
уголовно - правовых средствах борьбы с
преступностью. В целом по многим позициям
субъекты законодательной инициативы,
прежде всего депутаты Государственной
Думы, эксперты, привлекаемые к подготовке
законодательных актов, имеют общие взгляды
на стратегию уголовно - правовой политики и
приоритетные направления развития
уголовного законодательства. Значительное
влияние на нормотворческий процесс
оказывают положения Конституции РФ о
защите прав и свобод человека и
международные правовые акты. Однако общие
позиции о приоритетах уголовно - правовой
защиты интересов личности, общества и
государства, их сбалансированности на
уровне разработки конкретных институтов и
норм уголовного законодательства могут
существенно различаться, что в конечном
счете и повлияло на формирование нового
Уголовного кодекса и, несомненно, оказывает
воздействие на подготовку изменений и
дополнений к нему. Противоречивость
правовых взглядов касается таких узловых
вопросов содержания уголовно - правовой
политики, как криминализация и
декриминализация деяний, оценка их
наказуемости. В таких случаях общие позиции
могут отступать на второй план. Подобных
примеров можно привести немало.
В новом
УК исключены, в частности, нормы,
содержавшиеся в УК 1960 г., которые
обеспечивали уголовно - правовую защиту
трудовых прав граждан, работающих по найму,
и предупреждали нарушение законных прав
профсоюзов (ст. 137), законодательства о труде
(ст. 138). Между тем сейчас весьма широко
распространены, особенно в
негосударственных организациях, грубые
нарушения трудовых прав граждан -
незаконные увольнения и неисполнение
решений суда о восстановлении на работе.
Воспрепятствование законной деятельности
профсоюзов стало распространенным
явлением. В ущерб интересам общества и
государства исключена уголовная
ответственность, установленная только в 1996
г. (ст. 167.3 - 167.8), обеспечивающая охрану
интересов России на континентальном
шельфе. Между тем эти уголовно - правовые
нормы были приняты во исполнение
международной конвенции. Статья 253
действующего УК, к сожалению, не восполняет
положения, содержавшиеся в старом Кодексе.
В результате государство несет огромные
убытки из-за незащищенности его
экономических интересов.
Исключена
уголовная ответственность за самовольную
добычу янтаря (ст. 167.2, введенная в 1992 г.),
хотя в уголовном законодательстве Латвии и
Литвы такая ответственность предусмотрена
и даже усилена по сравнению со старым УК.
Это привело к тому, что самовольная добыча
янтаря в Калининградской области приняла
массовый характер и наносит большой ущерб
государству. Ежегодно на таможне
конфискуется за попытку контрабанды
несколько тонн янтаря. Никакими
нравственными, правовыми и
криминологическими соображениями не может
быть обосновано снижение санкции в
Уголовном кодексе (ч. 1 ст. 222) за незаконное
приобретение, передачу, сбыт, перевозку или
ношение оружия. Таких примеров
необоснованной декриминализации и
депенализации деяний в новом УК можно
привести немало.
Социальные факторы,
определяющие стратегию уголовно - правовой
политики. Успешное осуществление цели и
задач, принципов и приоритетных
направлений уголовно - правовой политики
предполагает всесторонний учет комплекса
социальных факторов, определяющих
стратегию ее развития. Основными из них
являются: социально - политические и
социально - нравственные ценности; уровень
общественного правосознания и правовой
культуры населения; состояние и динамика
преступности. Определенное влияние на нее
оказывают международные акты о борьбе с
преступностью и ее предупреждении, а также
деятельность международных организаций.
Наконец, нельзя не учитывать воздействие
доктринальных положений различных
отраслей общественных наук, прежде всего
уголовного и уголовно - исполнительного
права и криминологии. Указанные факторы
должны влиять на формирование стратегии
уголовно - правовой политики
взаимосвязанно, что будет препятствовать
приоритетности какого-либо одного из
них.
Социально - политическая
стабильность общества, высокий уровень
нравственного и правового сознания
населения, четкость политических и
идеологических целей, которые ставит перед
собою государство, отсутствие
крупномасштабных социальных конфликтов
создают в целом благоприятные предпосылки
для реализации задач и принципов уголовно -
правовой политики. Особую значимость для ее
формирования приобретает высокий уровень
правового сознания граждан, уважение к
закону органов власти всех уровней, их
правовая культура. Все это в конечном счете
способствует гуманизации мер уголовно -
правового воздействия на преступность. В
истории России общество не достигало, к
сожалению, такого уровня политической
стабильности, нравственного и правового
сознания.
Вместе с тем необходимо
отметить, что гуманистические тенденции
государства в определенной мере
проявлялись в уголовно - правовой политике,
хотя недостаточно последовательно и весьма
кратковременно. Об этом свидетельствуют
изменения в уголовном законодательстве в
середине 50 и начале 60 годов
(кратковременная отмена смертной казни,
значительное снижение предельных сроков
лишения свободы, акцент в уголовном
законодательстве на применении мер
общественного воздействия и т.д.). Такого
рода тенденции имели место и в начале 90
годов. Однако направление уголовно -
правовой политики зачастую резко менялось,
как это было, например, в середине 60 и 90
годов.
В условиях дестабилизации
социально - политической обстановки, роста
социальной напряженности, межэтнических
конфликтов, неясности и противоречивости
целей развития общества уголовно - правовая
политика становится такой же
непоследовательной и противоречивой. Это,
естественно, не могло не отразиться на
уголовном законодательстве, принятом в 1992 -
1995 гг. В частности, оно не обеспечило
своевременную уголовно - правовую защиту
проведения экономической реформы. Такое
отставание имело определенную
политическую базу, поскольку ряд
политических деятелей, стоявших у власти в
те годы, открыто высказывались "за
допустимость в условиях перехода к рынку
наживы любым способом" <*>.
--------------------------------
<*> Основы
государственной политики борьбы с
преступностью в России. С. 13.
Как
отмечалось, стратегия уголовно - правовой
политики во многом зависит от уровня
нравственного и правового сознания
населения, от реальной политики
государства в указанной сфере. Государство
может декларировать, даже законодательно
закреплять высокие нравственные и правовые
принципы, но если оно в своей практической
деятельности не реализует провозглашенные
им социальные ценности, то это создает
своеобразный духовный, нравственный
вакуум, неизбежно заполняемый аморальными
антисоциальными установками, правовым
нигилизмом. Подобное происходило в России в
начале 90 годов на фоне обнищания населения,
его криминализации, развала системы
профилактики преступности. Уголовно -
правовая политика и правоприменительная
практика оказались неспособными
противостоять такого рода негативным
тенденциям, утратили свою
целеустремленность и наступательность.
Многие нормы уголовного законодательства,
прежде всего призванные защищать
имущественные интересы общества и
государства, его экономическую
безопасность, трудовые права граждан,
несмотря на их несовершенство, активно не
применялись. Принцип уголовно - правовой
политики о неотвратимости ответственности
и наказания за содеянное приобрел
декларативный характер, а в новом Уголовном
кодексе он вообще не был закреплен.
Государство в лице субъектов формирования
уголовно - правовой политики вынуждено было
с большим опозданием реагировать на столь
неблагоприятную криминальную ситуацию. Но
поскольку к середине 90 годов система общей
и специальной профилактики была разрушена
<*>, одним из немногих средств
противостояния со стороны государства валу
преступности оказалось усиление уголовной
репрессии, что наглядно отразилось в новом
Уголовном кодексе. По сравнению со старым
УК он стал за некоторым исключением более
жестким, с точки зрения системы наказаний и
санкций, предусмотренных в Особенной его
части. В нем предусмотрены три вида
наказания, связанные с изоляцией от
общества. Максимальный срок лишения
свободы увеличен до 20 лет, при назначении
наказаний по совокупности приговоров - до 30
лет. Как альтернатива смертной казни
предусмотрено
