ОСНОВЫ ФИНАНСИРОВАНИЯ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ КАМПАНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Н.Н. ЧУЧЕЛИНА
Анализируя практику проведения избирательных кампаний в нашей стране в последнее время, можно отметить, что, несмотря на перманентное реформирование законодательства, по-прежнему остаются неурегулированными многие вопросы, возникающие на разных стадиях избирательного процесса. Не является исключением финансирование выборов. Впрочем, даже детальное законодательное регулирование порядка финансирования избирательной кампании, тем не менее, не способно устранить все нарушения и противоречия, так как для решения этих проблем недостаточно усилий одного лишь законодателя. Необходимо неукоснительное соблюдение законодательства всеми субъектами избирательного процесса, достичь которого на практике удается далеко не всегда.
К сожалению, большинство кандидатов в ходе выборов допускают те или иные финансовые нарушения, причина которых заключается не столько в несовершенстве действующего избирательного законодательства, сколько в низком уровне правовой культуры участников избирательного процесса в целом.
В июне 2002 г. был принят новый Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее - Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав) <*>, заменивший Федеральный закон от 19 сентября 1997 г. Практика его применения еще не сложилась, но Закон содержит много нововведений, в том числе в области финансирования выборов.
--------------------------------
<*> Федеральный закон устанавливает общие условия финансирования выборов, которые дополняются положениями иных федеральных законов, законов субъектов Федерации, иных нормативно-правовых актов. Например, при выборах в федеральные органы государственной власти порядок открытия и ведения специальных избирательных счетов, а также учета средств специальных избирательных фондов и отчетности по этим средствам устанавливается Центральной избирательной комиссией по согласованию с Центральным банком РФ.
Финансирование выборов включает в себя прямое и косвенное финансирование избирательной кампании, а также иное поддающееся финансовой оценке материальное обеспечение подготовки и проведения выборов, не ограниченное рамками избирательной кампании.
Прямое финансирование выборов - обеспечивающие выборы финансовые действия: перечисление, поступление, расходование, учет денежных средств, отчетность и другие действия, влекущие за собой движение бюджетных и иных финансовых ресурсов государства, организаций, граждан.
Косвенное финансирование выборов связано с оказанием материальной поддержки кандидатам, политическим партиям, предоставлением бесплатного эфирного времени для целей выборов, распространением бесплатной информации о кандидатах, предоставлением налоговых льгот, содержанием избирательных комиссий, информационных систем, направленных на обеспечение выборов <*>.
--------------------------------
<*> См.: Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации / Отв. ред. А.В. Иванченко. М., 1999. С. 359 - 360.
Для кандидата или избирательного объединения (блока) процесс финансирования начинается с создания избирательного фонда. Кандидаты обязаны создавать избирательные фонды в течение четко установленного законом времени, а именно в период после письменного уведомления соответствующей избирательной комиссии об их выдвижении (самовыдвижении) до их регистрации этой избирательной комиссией. Избирательные объединения, избирательные блоки, выдвинувшие списки кандидатов, должны создавать избирательные фонды после регистрации их уполномоченных представителей, в том числе по финансовым вопросам, соответствующими избирательными комиссиями.
Следует сказать, что кандидаты вправе, а избирательные объединения и избирательные блоки обязаны назначать уполномоченных представителей по финансовым вопросам, которые затем регистрируются соответствующей избирательной комиссией (п. 3 ст. 58 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав). Для этого кандидат, представитель избирательного объединения, избирательного блока представляет в избирательную комиссию заявление о назначении уполномоченным представителем по финансовым вопросам определенного физического лица, а последнее в письменной форме дает согласие на выполнение своих обязанностей. Возможно назначение нескольких представителей по финансовым вопросам.
Для создания избирательного фонда в избирательную комиссию должно быть направлено уведомление от кандидата, представителя избирательного объединения, избирательного блока, в котором сообщается о намерении создать избирательный фонд путем открытия специального избирательного счета. Рассмотрев уведомление, соответствующая избирательная комиссия дает разрешение на открытие специального избирательного счета, куда перечисляются все денежные средства, образующие избирательный фонд. Счет может быть открыт самим кандидатом либо его уполномоченным представителем по финансовым вопросам, уполномоченным представителем по финансовым вопросам избирательного объединения, избирательного блока в филиалах Сберегательного банка РФ, а при их отсутствии - в других кредитных организациях, расположенных на территории избирательного округа, по согласованию с соответствующей избирательной комиссией.
Создание избирательного фонда является обязательным при проведении избирательной кампании. Закон устанавливает два исключения, когда он может не формироваться.
Во-первых, при проведении выборов в органы местного самоуправления законом субъекта Федерации может быть установлено, что кандидат вправе не создавать избирательный фонд при определенном числе избирателей в избирательном округе (но не более пяти тысяч избирателей), если он не будет проводить финансирование своей избирательной кампании. В данном случае кандидат должен в письменной форме уведомить об этом избирательную комиссию.
Во-вторых, кандидаты, баллотирующиеся только в составе списка кандидатов, выдвинутого избирательным объединением, избирательным блоком, не имеют права создавать собственные избирательные фонды (п.п. 1, 4 ст. 58 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав).
После открытия специального избирательного счета начинается непосредственно формирование избирательного фонда путем поступления денежных средств от лиц, исчерпывающий перечень которых дан в Законе. В соответствии с п. 5 ст. 58 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав избирательные фонды кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков могут создаваться за счет:
- собственных средств кандидата, избирательного объединения избирательного блока;
- средств, выделенных кандидату выдвинувшим его избирательным объединением, избирательным блоком;
- добровольных пожертвований граждан;
- добровольных пожертвований юридических лиц;
- средств, выделенных кандидату, избирательному объединению, избирательному блоку соответствующей избирательной комиссией, если это предусмотрено соответствующим законом.
На специальный избирательный счет не могут быть зачислены средства от лиц, не имеющих права вносить пожертвования в избирательный фонд. К ним относятся:
- иностранные государства и иностранные юридические лица;
- иностранные граждане, за исключением постоянно проживающих на территории определенного муниципального образования и имеющих право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления на тех же условиях, что и граждане РФ;
- лица без гражданства;
- граждане РФ, не достигшие возраста 18 лет на день голосования;
- российские юридические лица с иностранным участием, если доля последнего в их уставном (складочном) капитале превышает 30% на день официального опубликования решения о назначении выборов (для ОАО - на день составления списков акционеров за предыдущий год), а также учрежденные ими организации;
- международные организации и международные общественные движения;
- органы государственной власти и органы местного самоуправления;
- государственные и муниципальные учреждения и организации;
- юридические лица, имеющие государственную и (или) муниципальную долю в уставном (складочном) капитале, превышающую 30% на день официального опубликования решения о назначении выборов, а также учрежденные ими организации;
- организации, учрежденные государственными и муниципальными органами власти;
- воинские части, военные учреждения и организации, правоохранительные органы;
- благотворительные организации, религиозные объединения и учрежденные ими организации;
- юридические лица, зарегистрированные менее чем за один год до дня голосования;
- анонимные жертвователи <*>.
--------------------------------
<*> Гражданин признается анонимным жертвователем, если при внесении пожертвования не указывает любое из следующих сведений: фамилия, имя, отчество, адрес места жительства, или если он указывает недостоверные сведения о себе; юридическое лицо признается анонимным жертвователем, если им не указано любое из следующих сведений: идентификационный номер налогоплательщика, название, банковские реквизиты или если им указаны недостоверные сведения (п. 6 ст. 58 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав).
Исключение этих лиц из числа имеющих право вносить пожертвования в избирательные фонды представляется оправданным. Иностранные физические и юридические лица, а также лица без гражданства не имеют права участвовать в управлении делами государства, а предоставление им возможности финансировать избирательную кампанию того или иного кандидата путем перечисления пожертвований в дальнейшем может привести к оказанию ими неправомерного влияния на избранного представителя государственной власти. Что касается государственных органов и органов местного самоуправления, учрежденных ими организаций, государственных и муниципальных учреждений и организаций, воинских частей, то они лишены права участвовать в избирательной кампании в целях недопущения нарушений принципа равенства кандидатов.
В настоящее время существует мнение о том, что понятие независимого кандидата в нашей стране - это миф, так как доступ во властные структуры любого уровня возможен либо при наличии крупных финансовых ресурсов у самого кандидата или при поддержке его определенными финансово-промышленными группами, либо при наличии "административного ресурса" (поддержки со стороны действующей власти), интересы которых в первую очередь и будет представлять в случае избрания кандидат.
Ни для кого не секрет, что органы законодательной и исполнительной власти подвергаются влиянию со стороны различных "теневых" олигархических структур. Большинство важных решений в политике (в том числе при проведении выборов на всех уровнях) и экономике принимается с учетом выдвигаемых ими требований, т.е. в России развита мощная лоббистская деятельность. Лоббизм в нашей стране возник еще в советские времена, но сейчас он превратился в реальный механизм воздействия на власть для выражения интересов определенных структур. Как представляется, не стоит относиться к лоббизму как к сугубо негативной деятельности. Например, в США и Западной Европе он давно является полноценным политическим институтом, позволяющим учитывать интересы различных слоев и групп населения при управлении государством. Лоббистская деятельность в этих странах имеет законодательное регулирование, позволяющее контролировать механизмы подобного воздействия на власть.
Попытки принятия соответствующего федерального закона предпринимались и в России. Так, был разработан законопроект, призванный легализовать институт лоббизма и обеспечить "прозрачность" деятельности органов государственной власти. В указанном документе предусматривалась обязательная регистрация в Министерстве юстиции РФ всех лоббистских организаций, действующих во властных структурах. Последние должны были представлять сведения о своих клиентах и размерах финансовых средств, передаваемых им для принятия необходимого решения. Практическую реализацию данного положения представить довольно трудно. К тому же в указанном документе (а работа в этом направлении ведется еще с 1993 г.) не установлены незаконные формы лоббистской деятельности, что лишает его смысла как средства борьбы с коррупцией. Все это, а главное - мощное противодействие самих лоббистских групп и их клиентов законодательному регулированию лоббизма, вряд ли позволит коренным образом изменить сложившуюся ситуацию. Поэтому предсказуемые де-факто безальтернативные выборы и "карманные" депутаты, избирательные кампании которых финансируются заинтересованными "теневыми" структурами, остаются пока печальной реальностью российской политической системы.
Возвращаясь к анализу положений Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, отметим, что ограничение круга лиц, не имеющих права вносить пожертвования в избирательный фонд, призвано, с одной стороны, обеспечить независимость кандидатов от органов государственной власти и органов местного самоуправления и, с другой стороны, не допустить вмешательства в политическую жизнь государства иностранных физических и юридических лиц, а также воспрепятствовать незаконному финансированию выборов.
В конечном счете, эти меры направлены на реализацию принципа равенства кандидатов, хотя в области финансирования избирательной кампании обеспечить такое равенство довольно сложно. Даже имея возможность создавать избирательные фонды на равных условиях, не каждый кандидат может обеспечить должное наполнение своего избирательного фонда денежными средствами. Поэтому действительно равные условия для проведения, например, предвыборной агитации могут быть полностью обеспечены лишь при предоставлении всем зарегистрированным кандидатам на равных условиях и в равном объеме бесплатного эфирного времени и печатной площади в средствах массовой информации. Что касается покупки ими дополнительного эфирного времени (печатной площади), то это возможно лишь при наличии достаточного количества средств на специальном избирательном счете.
Иногда в ходе выборов при отсутствии необходимого количества денежных средств в избирательном фонде и необходимости срочно оплатить какие-либо работы или услуги кандидат или его уполномоченный представитель по финансовым вопросам организуют "экстренное" поступление денежных средств в избирательный фонд, когда несколько граждан вносят пожертвования в установленном избирательном законодательством размере. В избирательной практике даже появилось понятие "выстраивать очередь". Это один из способов формирования избирательного фонда, при котором практически невозможно установить, а тем более доказать, что вносимое гражданином пожертвование предварительно было вручено ему специально для этих целей.
Говоря о порядке наполнения избирательного фонда, следует отметить, что соответствующим законом (в зависимости от вида проводимых выборов это может быть федеральный закон либо закон субъекта Федерации) устанавливаются предельные размеры следующих средств:
- перечисляемых в избирательные фонды непосредственно кандидатом, избирательным объединением, избирательным блоком;
- выделяемых кандидату выдвинувшим его избирательным объединением, избирательным блоком;
- добровольных пожертвований граждан и юридических лиц;
- предельные размеры расходования средств избирательных фондов.
Например, в соответствии с ч. 2 ст. 31 Закона Краснодарского края от 25 ноября 1997 г. N 108-КЗ "О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований в Краснодарском крае" предельная сумма расходов кандидата за счет средств избирательного фонда составляет 500 тысяч рублей. Закон Красноярского края "О выборах губернатора Красноярского края" устанавливает, что кандидат на пост губернатора края может израсходовать на проведение своей избирательной кампании из средств избирательного фонда не более 1 миллиона 500 тысяч рублей <*>.
--------------------------------
<*> В то время как по оценкам экспертов некоторые кандидаты в ходе последних губернаторских выборов в Красноярском крае израсходовали на эти цели 5 - 6 миллионов долларов.
Безусловно, установленные в избирательном законодательстве предельные размеры расходования средств избирательного фонда недостаточны. Отсюда широкое распространение так называемого "черного финансирования" выборов, когда кандидаты оплачивают из средств избирательных фондов лишь те расходы, которые легко проверяются избирательными комиссиями. При выполнении работ и оказании услуг кандидатам, избирательным объединениям физическими и юридическими лицами в ходе избирательной кампании их оплата зачастую осуществляется из иных источников. Или же, что также распространено, лишь часть суммы выплачивается из средств избирательного фонда, а остальная - большая - часть денег поступает из других источников. Проследить такие нарушения и привлечь виновных лиц к ответственности довольно трудно.
На наш взгляд, сократить объемы нелегального финансирования избирательных кампаний (полностью искоренить это явление пока не представляется возможным) удастся при увеличении предельного размера расходования средств избирательных фондов, с одной стороны, и усилении контроля за соблюдением порядка финансирования выборов соответствующими органами - с другой.
Необходимо отметить, что в избирательный фонд кандидата, избирательного объединения, избирательного блока может поступить только надлежащим образом оформленное пожертвование. Для этого в платежном документе гражданину необходимо указать следующие сведения о себе: фамилию, имя, отчество; дату рождения; адрес места жительства; серию и номер паспорта или заменяющего его документа; информацию о гражданстве (п. 7 ст. 58 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав).
Платежное поручение юридического лица обязательно должно содержать идентификационный номер налогоплательщика; название, дату регистрации; банковские реквизиты; отметку об отсутствии государственной или муниципальной доли в уставном (складочном) капитале, отметку об отсутствии иностранного участия в уставном (складочном) капитале либо о наличии такой доли с указанием ее размера, сведения об отсутствии в числе учредителей государственных и муниципальных органов, а также юридических лиц с иностранным участием или имеющих государственную и (или) муниципальную долю в своем уставном (складочном) капитале (п. 8 ст. 58 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав).
Превышение установленных законом предельных размеров поступающих в избирательный фонд платежей, а равно получение их от лиц, которые не имеют права вносить пожертвования, является серьезным нарушением финансовой деятельности кандидата, избирательного объединения, избирательного блока. Поэтому пожертвования, поступившие от лиц, не имеющих права вносить их, пожертвования, оформленные с нарушением требований по заполнению платежного документа (для физических лиц), платежного поручения (для юридических лиц), часть пожертвования, превышающая установленный размер, должны быть незамедлительно возвращены жертвователю. Если же пожертвование поступило от анонимного жертвователя, то оно должно быть перечислено в доход соответствующего бюджета. При проведении избирательных кампаний часть пожертвований приходится возвращать, так как они были перечислены с нарушениями закона. Наиболее распространенным является неправильное заполнение платежных документов (платежных поручений).
Следует помнить, что при выдвижении кандидата одновременно в нескольких избирательных округах на разных выборах, если они проводятся на одной и той же территории либо на территориях, одна из которых включена в другую, избирательные фонды создаются им по общему правилу, но предельные размеры расходования средств этих избирательных фондов исчисляются по совокупности по наибольшему из указанных предельных размеров (п. 10 ст. 58 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав). Таким образом законодатель пытается обеспечить принцип равенства кандидатов при финансировании избирательной кампании.
В ранее действовавшем Федеральном законе об основных гарантиях избирательных прав 1997 г. устанавливался предельный размер расходования средств избирательного фонда при проведении выборов в первом туре. При проведении второго тура на практике зачастую поднимались вопросы о том, должны ли кандидаты, вышедшие во второй тур, формировать новый избирательный фонд либо использовать оставшиеся неизрасходованные средства (если они вообще оставались, так как ко дню голосования все средства избирательного фонда могли быть уже израсходованы). Законодательство субъектов Федерации также не всегда вносило ясность в разрешение данной ситуации.
Например, при проведении выборов главы города Сочи в апреле - мае 2001 г. проводился второй тур, так как в первом туре никто из кандидатов не набрал необходимого для победы количества голосов. По причине отсутствия в Законе Краснодарского края N 108-КЗ "О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований в Краснодарском крае" от 25 ноября 1997 г. четкого ответа на вопрос о порядке финансирования расходов кандидатов на проведение избирательной кампании при проведении повторного голосования представителем одного из кандидатов в территориальную избирательную комиссию города Сочи был направлен соответствующий запрос. Комиссией было дано разъяснение, в соответствии с которым кандидаты, участвующие во втором туре, могли формировать избирательный фонд в таком же размере, как и в первом туре (он составлял 500000 рублей).
Новый Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав в целях недопущения подобных спорных ситуаций устанавливает, что при проведении повторного голосования допускается увеличение предельных размеров расходования средств избирательного фонда до 20% (п. 10 ст. 58). Таким образом, ситуация, когда кандидаты, вышедшие во второй тур, могли фактически сформировать избирательный фонд заново, в соответствии с новым Федеральным законом недопустима.
Средства избирательных фондов имеют целевое назначение, т.е. они используются исключительно на покрытие расходов на проведение соответствующей избирательной кампании. В этой связи Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав в п. 3 ст. 59 устанавливает исчерпывающий перечень целей, на которые могут расходоваться средства избирательного фонда:
- финансовое обеспечение организационно-технических мер, направленных на сбор подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидата, списка кандидатов, в том числе на оплату труда лиц, привлекаемых для сбора подписей избирателей;
- на предвыборную агитацию, а также на оплату работ (услуг) информационного и консультационного характера;
- на оплату других работ (услуг), выполняемых (оказываемых) гражданами, юридическими лицами, а также на покрытие иных расходов, непосредственно связанных с проведением избирательной кампании;
- внесение избирательного залога.
Право распоряжаться средствами избирательного фонда принадлежит только создавшим их кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам. Уполномоченные представители по финансовым вопросам, назначаемые ими, могут действовать только от имени кандидата, избирательного объединения, избирательного блока и в точном соответствии с планом финансовых расходов или иными указаниями.
В ходе избирательной кампании кандидат, избирательное объединение, избирательный блок обязаны заключать договоры (соглашения) с физическими и юридическими лицами, которые выполняют работы (оказывают услуги), связанные с избирательной кампанией указанных субъектов. Заключение договоров позволяет урегулировать гражданско-правовые отношения, возникающие между кандидатом, избирательным объединением, избирательным блоком и гражданами и юридическими лицами в ходе избирательной кампании, упорядочить процесс расходования средств избирательных фондов указанных субъектов; осуществлять надлежащий контроль уполномоченными органами за целевым расходованием средств избирательных фондов.
Договоры (соглашения) заключаются в письменной форме лично кандидатом или его представителем по финансовым вопросам, представителем по финансовым вопросам избирательного объединения, избирательного блока. Иные лица не вправе заключать договоры от имени кандидата, избирательного объединения, избирательного блока. Договоры обычно заключаются с момента создания избирательного фонда, хотя закон напрямую не запрещает их заключение и до этого времени.
Следует отметить, что ряд договоров может быть заключен кандидатом, избирательным объединением, избирательным блоком только после регистрации их соответствующей избирательной комиссией в установленном законом порядке. К ним относятся договоры на предоставление информационных услуг, например договор на предоставление печатной площади в периодическом печатном издании для размещения агитационных материалов и т.д. Это требование закона объясняется не сложностями при заключении и исполнении указанных договоров, а тем, что вышеперечисленные субъекты вправе осуществлять предвыборную агитацию в полном объеме только с момента их регистрации.
Оплата договоров производится исключительно из средств избирательного фонда, так как финансирование избирательной кампании из других источников запрещено. Расчеты между кандидатом, избирательным объединением, избирательным блоком и юридическими лицами за выполнение определенных работ (оказание услуг) осуществляются только в безналичном порядке. Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав ничего не говорит о порядке расчетов между кандидатом, избирательным объединением, избирательным блоком и гражданами. В данном случае они могут осуществляться как в безналичном порядке, так и путем наличных расчетов. При этом определенная договором денежная сумма, подлежащая выплате гражданину, должна быть снята со специального избирательного счета.
Наиболее распространенными договорами, заключаемыми в ходе избирательной кампании, являются: договор аренды; договор возмездного оказания услуг; договор купли-продажи; договор подряда. Порядок их заключения и исполнения регулируется положениями Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, Гражданского кодекса РФ, иными нормативно-правовыми актами.
Помимо заключения в письменной форме договора между кандидатом, избирательным объединением, избирательным блоком и гражданином или юридическим лицом необходимо получение письменного согласия кандидата или его уполномоченного представителя по финансовым вопросам, уполномоченного представителя по финансовым вопросам избирательного объединения, избирательного блока на выполнение оплачиваемых работ, реализацию товаров, оказание платных услуг, прямо или косвенно связанных с выборами и направленных на достижение определенных результатов на выборах (п. 5 ст. 59 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав).
Таким образом, возмездное выполнение работ (оказание услуг) кандидату, избирательному объединению, избирательному блоку, связанных с проводимой ими избирательной кампанией, осуществляется при соблюдении следующих условий:
- наличие письменного согласия кандидата либо его уполномоченного представителя по финансовым вопросам, уполномоченного представителя по финансовым вопросам избирательного объединения, избирательного блока;
- заключение договора в письменной форме;
- оплата договора из средств избирательного фонда.
Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав особо оговаривает, что граждане и юридические лица не имеют права оказывать кандидату, избирательному объединению, избирательному блоку финансовую (материальную) поддержку в любых формах, кроме внесения пожертвований в избирательный фонд.
При этом допускается добровольное бесплатное личное выполнение гражданином работ, оказание им услуг по подготовке и проведению выборов без привлечения третьих лиц (п. 5 ст. 59 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав). Например, граждане могут бесплатно собирать подписи в поддержку кандидата, выступать на агитационных мероприятиях, выполнять какую-либо работу в избирательном штабе и т.д. Главное, они должны делать это добровольно, т.е. без какого-либо принуждения или давления со стороны кандидата или иных лиц по его поручению, и лично, не используя при этом свое имущество и не привлекая к выполнению работ других лиц. К сожалению, это требование закона соблюдается далеко не всегда.
Юридическим лицам, их филиалам, представительствам и иным подразделениям закон запрещает бесплатное выполнение или выполнение по необоснованно заниженным расценкам работ, оказание услуг, реализацию товаров, если они прямо или косвенно связаны с избирательной кампанией того или иного кандидата, избирательного объединения, избирательного блока и направлены на достижение определенных результатов на выборах (п. 5 ст. 59 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав).
Однако на практике кандидаты часто получают поддержку от юридических лиц в виде предоставления им в пользование служебного автотранспорта при проведении агитационных мероприятий, предоставления помещений для встреч с избирателями и т.д. Например, при проведении выборов в Московскую областную думу в ноябре - декабре 2001 г. один из кандидатов приезжал на встречи с избирателями на служебном автомобиле. Противники кандидата сразу же отреагировали на данное нарушение, и в окружную избирательную комиссию было подано несколько жалоб с требованием отменить регистрацию указанного кандидата. Нарушением в данном случае было использование кандидатом своего служебного положения, так как он не заключал договора аренды автомобиля и не оплачивал его использование из избирательного фонда.
Регистрацию кандидата не отменили, в том числе по причине задействования так называемого "административного ресурса", который до сих пор, к сожалению, является печальной реальностью большинства проводимых в нашей стране избирательных кампаний. Поданные жалобы признали содержащими недостаточное количество доказательств, но при других обстоятельствах отмена решения о регистрации была бы возможна, поскольку кандидат с момента выдвижения должен либо использовать личный автотранспорт без услуг шофера, либо заключать договор аренды транспортного средства и оплачивать его из средств избирательного фонда. Что касается услуг шофера, то с ним можно заключить отдельный договор на выполнение услуг. В случае добровольного бесплатного личного выполнения гражданином работ с ним желательно заключить договор на оказание услуг на безвозмездной основе (в принципе такой договор может быть заключен и в устной форме).
Приведенный пример неправомерного использования служебного автомобиля в ходе выборов, естественно, является не самым масштабным по незаконному привлечению средств помимо избирательного фонда. Некоторые кандидаты получают от физических лиц, юридических лиц либо их филиалов помещения для размещения избирательных штабов или общественных приемных, электронно-вычислительную технику, иное оборудование для организации работы "штаба". Для выполнения тех или иных работ, связанных с избирательной кампанией, привлекаются специалисты и работники соответствующих предприятий. Все это - так называемые каналы "черного финансирования", полностью пресечь которое, даже установив суровые санкции, на практике невозможно.
Одним из самых распространенных финансовых нарушений, совершаемых кандидатами, избирательными объединениями, избирательными блоками в ходе избирательной кампании, является подкуп избирателей и благотворительная деятельность.
В качестве подкупа следует расценивать вручение избирателям денежных средств, подарков и иных материальных ценностей, за исключением тех случаев, когда эти ценности передавались за выполнение организационной работы на выборах (например, за сбор подписей избирателей, агитационную работу и т.д.). Закон запрещает производить вознаграждение избирателей, выполнявших организационную работу, в зависимости от итогов голосования или обещать произвести такое вознаграждение; проводить льготную распродажу товаров, бесплатно распространять любые товары, за исключением печатных материалов (в том числе иллюстрированных) и значков, специально изготовленных для избирательной кампании; предоставлять услуги безвозмездно или на льготных условиях, а также воздействовать на избирателей посредством обещаний передачи им денежных средств, ценных бумаг и других материальных благ (в том числе по итогам голосования), оказания услуг иначе, чем на основании принимаемых в соответствии с законодательством решений органов государственной власти, органов местного самоуправления (п. 2 ст. 56 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав).
К сожалению, практика проведения выборов в нашей стране показывает, что подкуп является действенным способом оказания влияния на избирателей и может быть гораздо эффективнее, чем любое агитационное мероприятие. Одной из наиболее распространенных форм подкупа является вручение избирателям так называемых "продуктовых наборов" (как правило, распространители приходят к избирателям на дом), далее следуют распродажи продуктовых и промышленных товаров по заниженным ценам, организация концертов со свободным входом и т.д.
Избирательные комиссии всех уровней неоднократно привлекали виновных в подкупе избирателей к ответственности, в том числе отменяли решение о регистрации кандидатов. Однако далеко не во всех случаях подкупа удается зафиксировать факт нарушения и собрать все необходимые доказательства. Безусловно, установлением лишь одних превентивных мер решить проблему подкупа избирателей не удастся. Необходимо общее воздействие на всех участников избирательного процесса по повышению уровня их правовой культуры, изменению отношения к выборам в целом. До тех пор пока голос избирателя будет равняться цене "продуктового набора", видимо, нельзя говорить о развитых традициях парламентаризма, а это ставит под вопрос саму легитимность избираемых органов государственной власти.
Следует отметить, что одним из принципов осуществления финансовой деятельности в ходе выборов является ее гласность и открытость. Кредитные организации, являющиеся держателями специальных избирательных счетов (как правило, это филиалы Сбербанка РФ), обязаны по требованию избирательной комиссии, кандидата, избирательного объединения, избирательного блока периодически предоставлять им информацию о поступлении и расходовании средств соответствующих избирательных фондов. Они также обязаны по представлению соответствующей комиссии, по требованию кандидата, избирательного объединения, избирательного блока в трехдневный срок (а за три дня до голосования - немедленно) представить им заверенные копии первичных финансовых документов, которые подтверждают поступление и расходование денежных средств избирательных фондов. Сведения о поступлении и расходовании денежных средств избирательных фондов периодически направляются соответствующими избирательными комиссиями в СМИ для опубликования. Государственные и муниципальные периодические печатные издания обязаны опубликовать указанные сведения в течение трех дней со дня получения (п. п. 7, 8 ст. 59 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав). Таким образом, избиратели могут ознакомиться с ходом финансирования избирательной кампании того или иного кандидата, избирательного объединения, избирательного блока.
Кроме того, при проведении выборов кандидат, избирательное объединение, избирательный блок обязаны представить в соответствующую избирательную комиссию не менее двух финансовых отчетов, содержащих сведения о размере избирательного фонда, обо всех источниках его формирования, а также обо всех произведенных расходах. В целях реализации принципа открытости и гласности финансирования избирательной кампании копии финансовых отчетов передаются комиссиями в СМИ для обнародования не позднее чем через пять дней со дня их поступления (п. 9 ст. 59 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав).
Как правило, один финансовый отчет представляется до дня голосования, но не позднее десяти дней до него. Это так называемый промежуточный финансовый отчет. Итоговый финансовый отчет должен быть представлен в избирательную комиссию не позднее чем через 30 дней после опубликования результатов выборов. К нему прилагаются первичные финансовые документы, подтверждающие поступление и расходование средств избирательного фонда (договоры, акты выполненных работ, акты сдачи-приемки, платежные поручения и т.д.).
Как показывает практика, кандидаты при подаче финансовых отчетов нередко сталкиваются с проблемами, одной из главных причин которых является несвоевременное оформление всех первичных финансовых документов и, как следствие, невозможность представить отчеты в комиссию в установленные сроки. Довольно часто при заключении договоров (например, на изготовление агитационных печатных материалов) кандидат либо его уполномоченный представитель по финансовым вопросам после оплаты договора из избирательного фонда и получения изготовленных агитационных материалов не считают нужным своевременно получить акт сдачи-приемки и накладные (которые обязательно прилагаются к финансовому отчету), если изготовитель сам не настаивает на их передаче. Ведь в пылу предвыборной борьбы отвлекаться лишний раз на сбор всех финансовых документов просто не хватает времени. К тому же часто оформлением договоров занимаются несколько работников избирательного штаба, действия которых не всегда согласованы. Учитывая эти обстоятельства, для того чтобы избежать трудностей со сбором необходимых документов, необходимо с самого начала финансирования избирательной кампании вести учет всех заключаемых и оплачиваемых из средств избирательного фонда договоров, прилагающихся к ним других первичных финансовых документов, которые должны быть представлены в избирательную комиссию.
Финансовая деятельность субъектов пассивного избирательного права должна быть открытой не только для граждан и для учреждений, контролирующих законность проведения избирательной кампании. Финансирование избирательной кампании следует организовывать таким образом, чтобы информация обо всех планируемых предвыборным штабом платежах из избирательного фонда и их сроках незамедлительно поступала кандидату, уполномоченному представителю по финансовым вопросам избирательного объединения, избирательного блока. Нельзя допускать ситуации, когда средства на избирательном счете полностью израсходованы, и при этом необходимо осуществить срочные платежи. Особенно это касается оплаты различных агитационных мероприятий (например, рекламы в СМИ, выпуска листовок и т.д.).
Для контроля за расходованием средств избирательного фонда и планирования предстоящих платежей с учетом поступления средств на специальный избирательный счет составляется так называемая смета расходов. Это неофициальный документ, предназначенный для внутреннего пользования, в котором отражаются все произведенные расходы и предстоящие платежи. Ведение подобной отчетности помогает кандидату, избирательному объединению, избирательному блоку планировать расходование средств избирательного фонда на проведение избирательной кампании и не допускать превышения предельного размера расходования средств избирательного фонда.
Практика показывает, что в большинстве случаев операции с денежными средствами на специальном избирательном счете прекращаются за несколько дней до голосования. К этому времени необходимо произвести все необходимые платежи, т.е. оплатить все заключенные договоры, выплатить вознаграждение агитаторам и другим сотрудникам избирательного штаба и т.д. В том случае, если после дня голосования на специальном избирательном счете остаются денежные средства, они должны быть перечислены гражданам и юридическим лицам, которые осуществили пожертвования, пропорционально вложенным средствам. Данные действия должны быть произведены в течение 30 дней со дня голосования. Если по какой-либо причине кандидат, избирательное объединение, избирательный блок не возвратили неизрасходованные денежные средства жертвователям в указанный срок, тогда по письменному указанию соответствующей комиссии кредитная организация перечисляет на счет комиссии причитающиеся ей денежные средства, а оставшиеся средства перечисляются в доход соответствующего бюджета (п. 11 ст. 59 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав).
Финансовые нарушения, допускаемые кандидатами, избирательными объединениями, избирательными блоками как умышленно, так и по причине незнания всех нюансов процесса финансирования избирательной кампании, могут стать причиной отмены регистрации указанных субъектов и даже (если данные о таких нарушениях будут выявлены уже в ходе или после голосования) послужить основанием для отмены итогов голосования.
Так, в соответствии с п. 5 ст. 76 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав в случае использования кандидатом, избирательным объединением, избирательным блоком, их уполномоченными представителями в целях достижения определенного результата на выборах денежных средств помимо средств собственного избирательного фонда, если их сумма превысила 5% от предельного размера расходования средств избирательного фонда, установленного законом, или превышения предельного размера расходования средств избирательного фонда более чем на 5% суд может отменить регистрацию кандидата (списка кандидатов).
Суд вправе также отменить решение избирательной комиссии о результатах выборов, если будет установлено, что кандидат, признанный избранным, избирательное объединение, избирательный блок, выдвинувшие список кандидатов, допущенный к распределению депутатских мандатов, израсходовали на проведение своей избирательной кампании помимо средств собственного избирательного фонда средства в размере, составляющем более чем 10% от предельного размера расходования средств избирательного фонда, установленного законом, или более чем на 10% превысили предельный размер расходования средств избирательного фонда (п. 2 ст. 77 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав).
Отмена решения избирательной комиссии о результатах выборов, если избранный кандидат (избирательное объединение, избирательный блок) допустил вышеуказанное финансовое нарушение, - явление достаточно редкое. Что же касается отмены решения о регистрации кандидата за использование денежных средств помимо средств собственного избирательного фонда или с превышением предельного размера расходования средств избирательного фонда, то это довольно распространенная санкция за финансовые нарушения.
Так, например, территориальная избирательная комиссия города Сочи отменила решение о регистрации одного из кандидатов на пост главы города по причине многочисленных финансовых нарушений, допущенных им в ходе избирательной кампании. Кандидат В., в частности, являясь председателем попечительского совета одного общественного фонда, провел пресс-конференцию, на которой освещал направления деятельности Фонда по благоустройству и развитию города Сочи и своем участии в этом процессе. Позднее информация о пресс-конференции прозвучала на радио и в телепрограммах, а также была опубликована в одной из городских газет, причем размещение информации было оплачено из бюджета общественного фонда. При этом кандидат В. допустил сразу несколько нарушений избирательного законодательства. Во-первых, реклама коммерческой и иной деятельности организации, членом руководящего органа (в данном случае - попечительского совета) которой является кандидат, была произведена в общем порядке, а не по правилам проведения предвыборной агитации, как того требует закон. Во-вторых, ее размещение в средствах массовой информации не было оплачено из средств избирательного фонда кандидата, так же как и аренда помещения, в котором проходила пресс-конференция.
В ходе своей избирательной кампании кандидат В. осуществлял также подкуп избирателей, вручая им подарки, не оплачивал или оплачивал не в полном объеме размещение агитационных материалов на телевидении и в периодических печатных изданиях; использовал незаконно поступившие в избирательный фонд денежные средства, не возвращая излишне перечисленные суммы жертвователям, а расходуя их на проведение избирательной кампании. Кроме того, кандидат В. распространял экземпляры агитационного печатного материала, фактический тираж которого почти в три раза превышал указанный в выходных данных и, соответственно, изготовление большей части которого не было оплачено из средств избирательного фонда.
Нарушение кандидатом В. правил финансирования избирательной кампании поставило его в заведомо неравные условия по отношению к иным кандидатам, добросовестно выполнявшим требования закона, и послужило в конечном счете основанием для отмены решения о его регистрации. Это решение избирательной комиссии города Сочи было обжаловано кандидатом в суд, но Центральный районный суд города Сочи в удовлетворении жалобы отказал, оставив решение комиссии в силе.
Подобные решения принимались в ходе выборов депутатов городской Думы г. Краснодара в 2000 г., выборов депутатов Московской областной Думы и т.д. Однако стоит отметить, что многие финансовые нарушения так и остались безнаказанными, в том числе по причине бездействия избирательных комиссий. По новому избирательному закону отменять регистрацию участников избирательного процесса за финансовые нарушения вправе только суд, что должно способствовать более профессиональному и беспристрастному решению такого рода вопросов.
Безусловно, контроль за ходом формирования избирательного фонда и порядком расходования его средств необходим не только со стороны избирательных комиссий и судебных органов. Поэтому в соответствии с положениями Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав формируются специальные контрольно-ревизионные службы, наделенные более широкими полномочиями в области финансового контроля, чем избирательные комиссии.
Контрольно-ревизионные службы создаются при Центральной избирательной комиссии РФ, избирательных комиссиях субъектов Федерации, окружных избирательных комиссиях по выборам в федеральные органы государственной власти и при иных избирательных комиссиях в установленных законом случаях. В состав контрольно-ревизионной службы входят руководители и специалисты из государственных и иных органов и учреждений, включая Центральный банк РФ, Сберегательный банк РФ, главные управления (национальные банки) Центрального банка РФ в субъектах Федерации.
Деятельность контрольно-ревизионных служб направлена на обеспечение соблюдения положений закона о порядке финансирования выборов кандидатами, избирательными объединениями, избирательными блоками. В компетенцию этих служб входит:
- осуществление контроля за целевым расходованием денежных средств, выделенных комиссиям на подготовку и проведение выборов;
- контроль за источниками поступления, правильным учетом и использованием денежных средств избирательных фондов кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков;
- проверка финансовых отчетов кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков;
- проверка достоверности представленных кандидатами сведений об имуществе, о доходах и об их источниках;
- контроль за возвратом бюджетных средств, выделенных соответствующими избирательными комиссиями в избирательные фонды зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков (п. 2 ст. 60 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав).
К сожалению, в настоящее время потенциал контрольно-ревизионных служб не задействуется в полной мере, и поэтому многие финансовые нарушения остаются безнаказанными. У избирательных комиссий порой просто не хватает времени и технических возможностей на проведение проверок по всем поступающим к ним сообщениям о финансовых нарушениях. В этой связи необходимо дальнейшее совершенствование избирательного законодательства как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации. Наряду с этим представляется важным и повышение уровня правовой культуры участников избирательного процесса в целом. Только при совокупном воздействии по всем указанным направлениям можно ожидать позитивных изменений в обеспечении законности избирательного процесса в целом и финансирования выборов в частности.
ССЫЛКИ НА ПРАВОВЫЕ АКТЫ

"ГРАЖДАНСКИЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (ЧАСТЬ ВТОРАЯ)"
от 26.01.1996 N 14-ФЗ
(принят ГД ФС РФ 22.12.1995)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 19.09.1997 N 124-ФЗ
"ОБ ОСНОВНЫХ ГАРАНТИЯХ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРАВ И ПРАВА НА УЧАСТИЕ В
РЕФЕРЕНДУМЕ ГРАЖДАН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ 05.09.1997)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 12.06.2002 N 67-ФЗ
"ОБ ОСНОВНЫХ ГАРАНТИЯХ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРАВ И ПРАВА НА УЧАСТИЕ В
РЕФЕРЕНДУМЕ ГРАЖДАН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ 22.05.2002)
ЗАКОН Краснодарского края от 25.11.1997 N 108-КЗ
"О ВЫБОРАХ ДЕПУТАТОВ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ И ГЛАВ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В КРАСНОДАРСКОМ
КРАЕ"
Право и власть, N 3, 2002

ДОГОВОР ЗАЙМА - НЕ ПРОДАЖА УСЛУГИ  »
Комментарии к законам »
Читайте также
Популярные документы