Проблемы определения бюджетных средств
Д.Л. КОМЯГИН
Комягин Дмитрий Львович
Заместитель начальника отдела развития
федерального казначейства Минфина России.
Специалист в области финансового права.
Родился 30 марта 1969 г. в Москве. Окончил
Московскую государственную юридическую
академию (МГЮА).
В настоящее время
подавляющее большинство санкций,
взыскиваемых органами государственного
финансового контроля, налагается за
"нецелевое использование бюджетных
средств". Это понятие введено Бюджетным
кодексом Российской Федерации и означает
направление и использование бюджетных
средств на цели, не соответствующие
условиям их получения. Данные условия
определяются утвержденным бюджетом,
бюджетной росписью, уведомлением о
бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и
расходов либо иным правовым основанием.
Нецелевое использование бюджетных средств
может повлечь за собой не только наложение
на организацию соответствующих штрафных
санкций, но и административную или
уголовную ответственность виновных
должностных лиц.
Хотя определение того,
что подразумевается под "бюджетными
средствами", в действующем
законодательстве отсутствует, четкая,
установленная законом дефиниция данного
термина была бы весьма полезна для
разрешения значительного количества
споров, возникающих при осуществлении
государственными органами своих
контрольных функций. В частности, вот уже
несколько лет непрерывные разногласия
вызывает вопрос о том, когда эти функции
начинаются и в какой момент заканчиваются.
Ответить на него однозначно реалии
действующей финансово - экономической
системы не позволяют. Непонятно, когда,
например, средства бюджетной ссуды
перестают быть "бюджетными" - на стадии
выделения их Минфином России получателю
бюджетной ссуды либо уже на стадии
осуществления получателем своих
обязательств посредством передачи части
средств бюджетной ссуды контрагентам по
договорам. При выполнении закупок для
государственных нужд процедура
осуществления поставок также может быть
многостадийной, включая каскад договоров,
заключаемых со ссылкой на государственный
контракт.
Точно так же неоднозначен
ответ на вопрос о том, когда возникают
"бюджетные средства": с момента зачисления
их на счет по учету доходов федерального
бюджета либо еще на стадии выполнения своей
обязанности плательщиком налога или сбора.
А если речь идет о неналоговых доходах, то,
может быть, с момента платы за аренду
имущества, находящегося в государственной
собственности, либо платы за выдаваемые
паспорта или с момента зачисления
уплаченных средств в доход федерального
бюджета?
Прежде всего, бюджетные
средства - это денежные средства,
находящиеся в собственности федерального
бюджета, т.е. средства, размещенные на
счетах соответствующего бюджета.
С
гражданско - правовой точки зрения право
собственности на безналичные (находящиеся
на банковских счетах) денежные средства
трактуется юристами по-разному. Некоторые
утверждают, что в период "нахождения" денег
на счете объект права собственности
владельца счета (до внесения вклада -
наличные деньги) трансформируется в объект
имущественного права. Это право основано на
обязательстве по договору банковского
счета. Владелец счета при этом является не
собственником денег, а обладателем
имущественного права и соответственно
может требовать от банка выдать денежную
сумму или совершить расчетную операцию.
Есть и иное, более распространенное мнение,
согласно которому владелец счета сохраняет
право собственности на деньги, помещенные в
банк. В период "нахождения" денег на счете их
юридическая природа не меняется, деньги
существуют временно в безналичной форме.
В ситуации, когда на счете по учету
расходов бюджета находятся средства,
"зарезервированные" за получателями
средств федерального бюджета на основании
закона о федеральном бюджете на
соответствующий год, а в роли банка
выступает федеральное казначейство,
гражданско - правовые нормы действовать не
могут, так как правоотношения по доведению
бюджетных ассигнований по своей сути
являются публичными отношениями власти и
подчинения и регулируются нормами
соответствующего законодательства.
Системообразующим нормативно - правовым
актом бюджетного законодательства в
настоящее время является Бюджетный кодекс
РФ, в ст. 1 которого установлено, что к
бюджетным правоотношениям относятся
отношения, возникающие между субъектами
бюджетных правоотношений в процессе
формирования доходов и осуществления
расходов бюджетов всех уровней бюджетной
системы Российской Федерации.
Согласно
Бюджетному кодексу пока денежные средства
существуют в системе счетов федерального
казначейства, они безусловно являются
бюджетными средствами и регулирование их
использования осуществляется в
соответствии с нормами бюджетного
законодательства.
Обычное бюджетное
финансирование (речь идет о таких формах
расходов бюджетов, как, например,
ассигнования на содержание бюджетных
учреждений, трансферты населению)
представляет собой движение средств по
системе лицевых счетов в органах
федерального казначейства, открытых на
счете по учету средств федерального
бюджета в учреждении Банка России, и в силу
вышесказанного является полностью
подконтрольным уполномоченным
государственным органам. Все участники
данного процесса имеют дело несомненно с
бюджетными средствами вплоть до конечной
стадии - оплаты платежных документов,
представленных бюджетным учреждением в
территориальный орган федерального
казначейства.
Помимо планового
финансирования существуют такие формы
осуществления государственных расходов,
как субсидии, субвенции и дотации. Их
определения даны в ст. 6 Бюджетного кодекса
РФ:
- дотации - это бюджетные средства,
предоставляемые бюджету другого уровня
бюджетной системы Российской Федерации на
безвозмездной и безвозвратной основах для
покрытия текущих расходов;
- субвенции -
это бюджетные средства, предоставляемые
бюджету другого уровня бюджетной системы
Российской Федерации или юридическому лицу
на безвозмездной и безвозвратной основах
на осуществление определенных целевых
расходов;
- субсидии - это бюджетные
средства, предоставляемые бюджету другого
уровня бюджетной системы Российской
Федерации, физическому или юридическому
лицу на условиях долевого финансирования
целевых расходов.
Дотации могут
существовать только в доходах либо
расходах бюджетов различных уровней
бюджетной системы Российской Федерации,
т.е. всегда являются бюджетными средствами.
При этом необходимости сквозного контроля
за их использованием не возникает,
поскольку не определяется целевой характер
предоставления данных средств. Дотация,
будучи переданной, например, из
федерального бюджета в бюджет субъекта РФ,
учитывается как его собственный бюджетный
доход и далее используется в соответствии с
целевым назначением, установленным
нормативным актом о бюджете данного
субъекта РФ.
Субвенции и субсидии,
во-первых, имеют целевой характер и,
во-вторых, могут быть переданы физическому
или юридическому лицу.
В силу прямого
указания закона средства субвенций и
субсидий, уже перечисленные на счет таких
лиц, все-таки остаются бюджетными.
Это
подтверждается как приведенной выше нормой
Бюджетного кодекса РФ, так и целевым
характером данных средств. Они не могут
быть израсходованы на цели, не
предусмотренные при их выделении. С точки
зрения контроля основное отличие субвенций
и субсидий от планового финансирования по
смете бюджетного учреждения заключается в
порядке использования бюджетных средств. В
связи с этим необходимо пояснить, что
использование бюджетных средств по смете
бюджетного учреждения контролируется не
только в целевом аспекте (на цели,
предусмотренные бюджетной росписью и по
соответствующему коду экономической
классификации бюджетов Российской
Федерации), но и в аспекте процедурном (в
пределах доведенных лимитов бюджетных
обязательств, при соблюдении условия
предварительного учета бюджетных
обязательств и т.п.).
Наиболее четко это
изложено в письме Минфина России от 16
апреля 1996 г. N 3-А2-02 "О нецелевом
использовании средств, выделенных из
федерального бюджета", в соответствии с
которым под нецелевым использованием
указанных средств следует понимать такое
их использование, которое не приводит к
результатам, предусмотренным при их
предоставлении, или приводит к этим
результатам, но сопровождается
неправомерными действиями или событиями,
неправомерность которых закрепляется в
правовых актах, в заключаемых договорах или
в решениях полномочных органов,
определяющих целевой характер выделяемых
из федерального бюджета средств.
При
предоставлении субвенций и субсидий
контролируют в основном их целевое
использование. В соответствии со ст. 78
Бюджетного кодекса РФ предоставление
субсидий и субвенций юридическим лицам, не
являющимся государственными или
муниципальными унитарными предприятиями,
бюджетными учреждениями, а также гражданам
- предпринимателям допускается в случаях,
предусмотренных федеральными целевыми
программами и федеральными законами, на
условиях и в порядке, которые особо
определены законом о федеральном бюджете
на очередной финансовый год. При этом
субсидии и субвенции в случаях их
нецелевого использования и
неиспользования в установленные сроки
подлежат возврату в бюджет.
Сама
процедура реализации целей, для которых
предоставляются субсидии и субвенции,
бюджетным законодательством не
регламентирована, т.е. данные средства,
оставаясь бюджетными, допускают достаточно
большую степень свободы при обращении с
ними. Тем не менее, как сказано выше,
средства субвенций и субсидий являются
бюджетными и их получатель несет
ответственность за целевое использование и
возврат данных средств по нормам
бюджетного законодательства.
Сложнее
обстоит дело с такими формами выполнения
государственных расходов, как бюджетный
кредит. В ст. 76 Бюджетного кодекса РФ
установлено, что бюджетный кредит может
быть предоставлен юридическому лицу, не
являющемуся государственным или
муниципальным унитарным предприятием,
бюджетным учреждением, на основании
договора, заключенного в соответствии с
гражданским законодательством Российской
Федерации с учетом положений Кодекса и иных
нормативных актов. Обязательным условием
предоставления бюджетного кредита
является обеспечение заемщиком исполнения
своего обязательства по возврату.
Итак,
закон прямо указывает, что предоставление
бюджетного кредита регулируется нормами
гражданского законодательства. Средства в
данном случае опять перечисляются на счет
юридического или физического лица, а
характер их использования определяется в
договорном порядке.
Таким образом, при
предоставлении бюджетного кредита после
списания его со счета по учету средств
бюджета и зачисления на счет получателя
денежные средства перестают быть
бюджетными и ответственность получателя
определяется договором и гражданским
законодательством.
Это подтверждается
также и тем, что в этом случае закон требует
обязательного обеспечения кредита, так как
у государства нет иной возможности
гарантировать возврат кредитных средств.
Необходимо заметить, что контроль за
целевым использованием кредита со стороны
государственных органов и соответствующие
штрафные санкции могут быть предусмотрены
договором, но механизм их реализации
является гражданско - правовым.
В то же
время ответ на вопрос о природе средств
бюджетного кредита исходя из действующей
практики неоднозначен. Например, позиция
Минфина России состоит в том, что бюджетные
средства остаются таковыми и при
оформлении бюджетного кредита, так как речь
идет всего лишь о передаче данных средств в
управление. Подход достаточно логичный, но
в данном случае из закона вытекает иное.
Отношения по предоставлению кредита
регулируются нормами гл. 42 "Заем и кредит" ГК
РФ. В силу указания ст. 819 о применении к
отношениям по кредитному договору правил
договора займа рассмотрим ст. 807 ГК РФ. Здесь
установлено, что по договору займа одна
сторона передает в собственность другой
стороне деньги или другие вещи,
определенные родовыми признаками, а
последняя обязуется возвратить такую же
сумму денег или равное количество других
полученных ею вещей того же рода и качества.
Иными словами, происходит переход
собственности и, следовательно, денежные
средства в случае бюджетного кредита из
собственности казны Российской Федерации
переходят в собственность
заемщика.
ССЫЛКИ НА ПРАВОВЫЕ АКТЫ
"ГРАЖДАНСКИЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ (ЧАСТЬ ВТОРАЯ)"
от 26.01.1996 N
14-ФЗ
(принят ГД ФС РФ 22.12.1995)
"БЮДЖЕТНЫЙ
КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" от 31.07.1998 N
145-ФЗ
(принят ГД ФС РФ 17.07.1998)
ПИСЬМО
Минфина РФ от 16.04.1996 N 3-А2-02
"О НЕЦЕЛЕВОМ
ИСПОЛЬЗОВАНИИ СРЕДСТВ, ВЫДЕЛЕННЫХ ИЗ
ФЕДЕРАЛЬНОГО
БЮДЖЕТА"
Право и
экономика, N 7, 2000
