Нецелевое использование средств, выделенных из федерального бюджета
ВЫДЕЛЕННЫХ ИЗ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА
Р.
АРТЮХИН
Р. Артюхин, ведущий специалист
Главного управления федерального
казначейства Министерства финансов
Российской Федерации.
Все без исключения
средства, выделяемые из федерального
бюджета, носят целевой характер. Однако как
у сотрудников органов федерального
казначейства, контрольно - ревизионных
органов Министерства финансов Российской
Федерации, контролирующих использование
федеральных бюджетных средств, так и у
работников предприятий, учреждений,
организаций, использующих эти средства,
порой возникают затруднения с
квалификацией использования средств,
выделенных из федерального бюджета как
нецелевого. Ибо в соответствии с пунктом 12
"ж" Положения о федеральном казначействе
Российской Федерации, утвержденного
Постановлением Совета Министров -
Правительства Российской Федерации от 27
августа 1993 г. N 864, органы федерального
казначейства имеют право выдавать
обязательные для исполнения предписания о
взыскании с предприятий, учреждений и
организаций в бесспорном порядке средств,
выделенных из федерального бюджета,
используемых не по целевому назначению, с
наложением на предприятия, учреждения и
организации, допустившие такие нарушения,
штрафа в размере действующей учетной
ставки Центрального банка Российской
Федерации.
Охарактеризовать
использование как нецелевое следует,
во-первых, через соотнесение результата
использования с целью, преследуемой при
выделении этих средств, и, во-вторых, через
отклонение от регламентированного режима
использования, что даже при достижении
желаемой цели влечет нецелевой характер
использования средств.
При выделении
средств в ряде случаев формулируются две
цели - промежуточная и конечная. Очевидно,
для того чтобы признать использование
средств целевым, необходимо достижение как
промежуточной, так и конечной цели.
Например, при выделении средств на
приобретение оборудования для
производства конкретных видов продукции с
целью удовлетворения потребностей
определенного круга пользователей
возможна ситуация, когда указанное
оборудование приобретено, но на нем
производится продукция, реализуемая не
указанным пользователям. В этом случае
использование указанных средств
квалифицируется как нецелевое.
Можно
определить несколько конкретных видов
нецелевого использования средств,
выделенных из федерального бюджета,
указанных в ряде нормативных актов.
Наиболее распространенный вид нецелевого
использования - направление средств,
выделенных из федерального бюджета, на
банковские депозиты, приобретение
различных активов (валюты, ценных бумаг,
иного имущества) с целью их последующей
продажи, осуществление взносов в уставный
капитал другого юридического лица,
оказание финансовой поддержки. Отнесение
данных операций к нецелевому использованию
средств, выделенных из федерального
бюджета, содержится, например, в пункте 4
Порядка контроля за целевым использованием
средств краткосрочной финансовой
поддержки, утвержденного Постановлением
Правительства Российской Федерации от 17
июля 1995 г. N 714, в совместном письме
Государственной налоговой службы
Российской Федерации (N ВЗ-6-16/82) и
Министерства финансов Российской
Федерации (N 3-1-7) от 18.02.93.
Другим видом
нецелевого использования является
расходование средств при отсутствии
оправдательных документов, неоформление
или неправильное оформление первичных
документов (первичных документов на
приобретение товарно - материальных
ценностей, документов на расходование
средств, отсутствие авансовых отчетов и
т.д.). В этом случае расходование средств
неправомерно и, следовательно, является
нецелевым.
В соответствии с Положением
о бухгалтерском учете и отчетности в
Российской Федерации, утвержденным
Приказом Министерства финансов Российской
Федерации от 26 декабря 1994 г. N 170, к
нецелевому использованию относятся также
недостача материальных ценностей, денежных
средств и другого имущества, убыль сверх
норм (убыль при отсутствии норм убыли
рассматривается как недостача).
В ряде
случаев допускается нецелевое
расходование средств, выделенных из
федерального бюджета, сверх норм,
установленных Министерством финансов
(нормы возмещения командировочных
расходов, нормы на расходование бензина и
т.д.). Сумма перерасхода квалифицируется как
нецелевое использование.
Можно
выделить основной фактор, определяющий
особенности проведения контроля и
квалификацию нецелевого использования:
метод финансовой деятельности при
выделении государственных средств.
Вследствие этого следует обратить внимание
на особенности нецелевого использования в
организациях, чья деятельность в основном
финансируется за счет федерального бюджета
по смете.
Нецелевым использованием
является использование средств на цели, не
предусмотренные сметой расходов
бюджетного учреждения.
Если средства,
выделяемые из федерального бюджета,
оказываются закрепленными в хозяйственном
ведении или оперативном управлении, ряд
ограничений на их использование содержится
в Гражданском кодексе Российской
Федерации. Например, учреждение не вправе
отчуждать или иным способом распоряжаться
закрепленным за ним имуществом,
приобретенным за счет средств, выделенных
ему по смете.
Приказом Министерства
финансов Российской Федерации "О порядке
перечисления бюджетных средств для
осуществления финансирования расходов и
мероприятий федерального бюджета" от 17
февраля 1995 г. N 111 предусмотрено указание в
платежных поручениях на перечисление
средств бюджетным организациям раздела,
подраздела, целевой статьи, вида расхода,
экономической статьи бюджетной
классификации, введенной с 1 января 1995 г. В
письме Министерства финансов Российской
Федерации от 2 августа 1995 г. N 82 "О
бухгалтерском учете в учреждениях
непроизводственной сферы, состоящих на
федеральном бюджете и работающих в новых
условиях хозяйствования" определено, что
расходование средств с текущего бюджетного
счета производится по их целевому
направлению в пределах полученного
финансирования по соответствующим кодам
экономической классификации расходов
таблицы 6 Бюджетной классификации
Российской Федерации. Таким образом, расход
средств не по коду экономической
классификации, по которому было
произведено финансирование (т.е.
перераспределение средств с одного кода на
другой), - основание для признания такого
использования средств нецелевым.
Существенным при выявлении подобного
нецелевого использования федеральных
бюджетных средств является определение
прав нижестоящих распорядителей бюджетных
ассигнований: вправе ли они производить
перераспределение бюджетных средств в
пределах сметы (в пределах выделяемых
средств федерального бюджета) или
осуществление таких изменений входит в
компетенцию вышестоящего распорядителя
бюджетных назначений. Проблемой при
определении нецелевого использования
бюджетных средств в данном случае может
быть восстановление по итогам отчетного
периода средств строго в пределах кодов
экономической классификации, по которым
производилось финансирование. Если же
нижестоящий распорядитель бюджетных
назначений самостоятельно определяет
направления расходования средств, то
нецелевым использованием будет являться
направление бюджетных средств на цели, не
предусмотренные учредительными
документами.
Положение, закрепленное в
Приказе Министерства финансов Российской
Федерации от 17 февраля 1995 г. N 111,
способствует более эффективной
деятельности организаций, финансируемых за
счет средств федерального бюджета, и
оказывает содействие контрольной работе
федеральных финансовых органов по
выявлению нецелевого использования
средств, выделенных из федерального
бюджета.
К традиционным методам
финансовой деятельности государства при
распределении бюджетных средств относятся
финансирование и кредитование. Можно
выделить и третью форму, появившуюся в
последние годы, - передача средств
федерального бюджета в управление (см.,
например, ст. 40, 41, 42 Федерального закона от 31
марта 1995 г. N 39-ФЗ "О федеральном бюджете на
1995 год", ст. 43, 46 Федерального закона от 31
декабря 1995 г. N 228-ФЗ "О федеральном бюджете
на 1996 год").
Процесс расходования
средств федерального бюджета является
многостадийным.
При финансировании
средства федерального бюджета
перечисляются получателям на бюджетный
счет 120 "Средства федерального бюджета" (по
Плану счетов банков и иных кредитных
учреждений) и первоначально могут
оказаться в соответствии с терминологией
Гражданского кодекса Российской Федерации
закрепленными за ними в хозяйственном
ведении или в оперативном управлении. При
этом данные средства все равно остаются
находящимися в федеральной собственности,
только по своему характеру являются
распределенными. Далее эти средства могут
использоваться на выплату заработной
платы, стипендий или перечисляться по
хозяйственным договорам поставщикам,
подрядчикам, продавцам. В последнем случае
получаемые контрагентами юридических лиц,
финансируемых из федерального бюджета,
средства являются фактически выделяемыми
из федерального бюджета, поскольку
перечисляются из федерального бюджета (со
счета по учету средств федерального
бюджета). При этом решения о выделении
средств (о заключении конкретных договоров)
принимаются нижестоящими распорядителями
бюджетных назначений. Поэтому для
коммерческих юридических лиц может явиться
неожиданностью требование органов
федерального казначейства о
предоставлении для проверки документов,
связанных с использованием средств,
выделенных из федерального бюджета. Им
следует более внимательно подходить к
сотрудничеству с организациями,
финансируемыми из федерального бюджета,
поскольку нецелевое использование этих
средств влечет наложение достаточно
жестких штрафных санкций.
Близким по
возможным пределам осуществления контроля
со стороны органов федерального
казначейства является контроль за
использованием средств, переданных в
управление (а равно и при кредитовании):
контроль может осуществляться не только за
использованием средств теми, кому они
непосредственно переданы в управление (кто
непосредственно прокредитован). Такой
подход к пределам контрольных полномочий
федеральных финансовых органов
обеспечивается, в частности, нахождением у
кредитуемых организаций федеральных
средств отдельно от собственных на счетах,
открываемых в банках для учета средств
федерального бюджета.
Поэтому, как
представляется, не относится к нецелевому
использованию средств недостижение цели
при надлежащих действиях их получателя.
Например, выделенные федеральные бюджетные
средства учреждению, финансируемому из
бюджета, были направлены на предоплату
приобретаемых основных средств (проведения
определенных работ), однако
предусмотренные заключенными
хозяйственными договорами основные
средства поставлены не были (работы не
выполнены). В этом случае, как показано выше,
ответственность за нецелевое
использование средств должен нести
контрагент организации, финансируемой
(кредитуемой) из федерального бюджета. Это
позволяет выяснить, при недостижении
желаемого результата у организации,
которой средства были выделены
непосредственно, что же явилось для этого
причиной, и применить штрафные санкции к
действительному нарушителю.
Отметим,
что в число факторов, влияющих на
определение использования средств как
нецелевого, включается также источник
выделения средств (федеральный бюджет или
целевой бюджетный фонд).
Исходя из
вышеизложенного можно сделать вывод, что
под использованием средств не по целевому
назначению можно понимать такое их
использование, которое не приводит к
результатам, предусмотренным при их
выделении, или приводит к этим результатам,
но сопровождается неправомерными
действиями или событиями. Такая
неправомерность может быть закреплена в
правовых актах, в заключаемых договорах, в
решениях полномочных органов, определяющих
целевой характер выделяемых из
федерального бюджета средств.
ССЫЛКИ НА
ПРАВОВЫЕ АКТЫ
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от
31.03.1995 N 39-ФЗ
"О ФЕДЕРАЛЬНОМ БЮДЖЕТЕ НА 1995
ГОД"
(принят ГД ФС РФ
15.03.1995)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 31.12.1995 N
228-ФЗ
"О ФЕДЕРАЛЬНОМ БЮДЖЕТЕ НА 1996 ГОД"
(принят ГД ФС РФ 06.12.1995)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
Правительства РФ от 27.08.1993 N 864
"О
ФЕДЕРАЛЬНОМ КАЗНАЧЕЙСТВЕ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
ПОСТАНОВЛЕНИЕ Правительства
РФ от 17.07.1995 N 714
"ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ПОРЯДКА
КОНТРОЛЯ ЗА ЦЕЛЕВЫМ ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ
СРЕДСТВ
КРАТКОСРОЧНОЙ ФИНАНСОВОЙ
ПОДДЕРЖКИ"
ПРИКАЗ Минфина РФ от 26.12.1994 N
170
"О ПОЛОЖЕНИИ О БУХГАЛТЕРСКОМ УЧЕТЕ И
ОТЧЕТНОСТИ В РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
ПРИКАЗ Минфина РФ от 29.12.1994 N
177
"О БЮДЖЕТНОЙ КЛАССИФИКАЦИИ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
ПРИКАЗ Минфина РФ
от 17.02.1995 N 111
"О ПОРЯДКЕ ПЕРЕЧИСЛЕНИЯ
БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ ДЛЯ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ
ФИНАНСИРОВАНИЯ РАСХОДОВ И МЕРОПРИЯТИЙ
ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА"
ПИСЬМО Минфина РФ
от 02.08.1995 N 82
"О БУХГАЛТЕРСКОМ УЧЕТЕ В
УЧРЕЖДЕНИЯХ НЕПРОИЗВОДСТВЕННОЙ СФЕРЫ,
СОСТОЯЩИХ НА ФЕДЕРАЛЬНОМ БЮДЖЕТЕ И
РАБОТАЮЩИХ В НОВЫХ УСЛОВИЯХ
ХОЗЯЙСТВОВАНИЯ"
Финансовая газета, N 6,
1996
