Законодательство европейского сообщества в сфере охраны окружающей среды в промышленности
В СФЕРЕ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ В
ПРОМЫШЛЕННОСТИ
В.В. КРУГЛОВ
Круглов
В.В., заведующий кафедрой земельного и
экологического права Уральской
государственной юридической академии,
заслуженный юрист РФ, доктор юридических
наук, профессор.
Анализ законодательства
Европейского Сообщества (далее - ЕС) в
области охраны окружающей среды в
промышленности имеет важное значение для
дальнейшего совершенствования и повышения
эффективности регионального
экологического законодательства в
Российской Федерации. В настоящее время
происходит переход от эпохи противоборства
и противостояния двух
социально-экономических систем, к эпохе
экологической, когда общественное
производство, и прежде всего в
промышленности, должно функционировать и
развиваться не только по экономическим, но
и по экологическим законам и
закономерностям с учетом объективно
существующих пределов и ограничений
экологического характера.
Эти
тенденции получают наибольшее развитие в
связи с процессами глобализации,
информатизации и компьютеризации
производства, развитием микроэлектроники и
информатики, системы коммуникаций и
массовой информации. Научно-техническая
революция позволяет решать
социально-экономические проблемы,
оказывает существенное воздействие на
промышленное производство, его технику и
технологию, выпускаемую продукцию, а также
на окружающую среду. Однако все это не
решает экологических проблем в
промышленности.
Наиболее актуальное
значение имеет изучение европейского
законодательства в сфере охраны окружающей
среды в промышленности для областей и
округов Уральского Федерального округа,
обладающего значительным производственным
потенциалом и природными ресурсами и
соответственно имеющего множество
экологических проблем. Положительный опыт
разработки и практики применения
экологического законодательства ЕС для
правового обеспечения охраны окружающей
среды и рационального использования
природных ресурсов на промышленных
предприятиях в Уральском и других регионах
страны, в частности, необходим:
Во-первых, для формирования динамичной,
учитывающей общественные потребности
страны, федеральной и региональной
экологической политики Российской
Федерации в целях обеспечения охраны
окружающей среды и здоровья населения в
Уральском регионе в процессе хозяйственной
деятельности, в условиях перехода
Российской Федерации к устойчивому
развитию и рыночной экономике, ее
структурной, функциональной и
пространственной перестройки. На ее основе
должна осуществляться разработка
качественно нового федерального и
регионального законодательства по охране
окружающей среды в целом, в том числе в
промышленном производстве.
Во-вторых,
чтобы обеспечить взаимосвязь российского и
европейского экологического
законодательства.
В-третьих, для
осуществления преемственности и
поэтапности в решении экологических задач
в регионах в сфере промышленного
производства.
В-четвертых, для
использования в правовом обеспечении
охраны окружающей среды в промышленности
всего комплекса организационно-правовых,
экономических, идеологических и иных мер
исходя из политических и
социально-экономических, экологических и
иных условий конкретного региона, в том
числе областей и округов, входящих в состав
Уральского федерального округа.
Какие
же основные положения экологической
политики и экологического
законодательства ЕС и практики его
применения в странах - членах Европейского
Сообщества необходимо учитывать в регионах
при решении правовых проблем в области
охраны окружающей среды в
промышленности?
Во-первых, в ЕС
выработана единая экологическая политика,
которая, в свою очередь, является основой
для разработки общеевропейского
законодательства по охране окружающей
среды и рациональному использованию
природных ресурсов. Экологическая политика
Европейского Сообщества характеризуется
своим динамизмом, учетом общественных
потребностей и интересов отдельных его
членов. Экологическая политика ЕС связана с
принятием и реализацией шести Программ
действий по окружающей среде, на основе
которых были подготовлены нормативные акты
Европейского Сообщества по охране
окружающей среды в промышленности.
В
первой Программе действий по окружающей
среде (1973 г.) были сформулированы основные
принципы экологической политики. В
соответствии с ними осуществлялась
нормотворческая и правоприменительная
деятельность в странах - членах ЕС. К их
числу относятся, в частности:
предупреждение загрязнения или иного
негативного воздействия источника вместо
нейтрализации последствий; необходимость
учета экологических требований при
планировании и принятии решений; запрет
природопользования, приводящего к
значительному нарушению экологического
баланса; обязанность загрязнителя нести
расходы по предотвращению и ликвидации
вредных последствий. Дальнейшую
конкретизацию эти принципы получили во
второй Программе действий по окружающей
среде.
Третья Программа действий по
окружающей среде (1983 г.):
а) сдвинула
акцент с контроля за загрязнением
окружающей среды промышленными
предприятиями на его предупреждение;
б)
расширила масштаб природоохранных мер в
промышленности вплоть до включения в них
планирования;
в) интегрировала
природоохранную политику в общую политику
ЕС.
Такой подход был утвержден
Европейской комиссией в 1998 г., что нашло
отражение в нормативных актах и
активизировало реализацию экологического
законодательства в отдельных странах -
членах ЕС.
Пятая Программа по
окружающей среде (1993 г.) изменила акценты в
экологической политике в промышленности
стран Европейского Сообщества. Для
обеспечения эффективной природоохранной
деятельности в сфере промышленного
производства предусматривалось, в
частности, стимулирование, долгосрочное
управление природопользованием; борьба с
загрязнением и образованием отходов;
снижение использования энергии из
невозобновляемых источников;
усовершенствование схем размещения
промышленности.
Для улучшения
координации научных исследований
участников ЕС в сфере охраны окружающей
среды приняты меры по созданию единого
научного пространства. Это положение имеет
особо важное значение для объединения
усилий регионов Российской Федерации по
координированию научных исследований по
охране окружающей среды и рациональному
использованию природных ресурсов в
промышленности и внедрению их результатов
в практическую деятельность предприятий и
организаций.
Шестая Программа действий
по охране окружающей среды (2001 - 2010)
"Окружающая среда 2010: наше будущее, наш
выбор" предусмотрела, что экологическое
законодательство остается важным
инструментом в решении проблем, охраны
окружающей среды в странах - членах ЕС, а его
соблюдение и совершенствование является
одним из приоритетов в экологической
политике Европейского Сообщества.
Европейская Комиссия будет применять
санкции (вплоть до привлечения к
ответственности на уровне Европейского
Суда) в отношении тех стран, которые не
выполняют свои обязательства. К числу
других приоритетов экологической политики
отнесены, в частности: климатические
изменения, природа и биоразнообразие,
окружающая среда и здоровье населения,
управление природными ресурсами и
отходами, развитие рынка экологически
чистых товаров путем соблюдения требований
по охране окружающей среды на протяжении
существования продукта.
Во-вторых,
значительное внимание в ЕС уделяется
правовой охране окружающей среды от
отходов производства и потребления. Здесь
следует отметить ряд важных директив ЕС:
а) Директива ЕС о сжигании опасных отходов
(94/67/ЕЕС), в которой определены меры по
предупреждению и, если оно невозможно, по
снижению отрицательного влияния на
окружающую среду и здоровье человека
загрязнения воздуха, почв и вод, вызванного
сжиганием опасных отходов. Определены
условия нормирования и осуществления
выбросов предприятиями;
б) Директива ЕС
об опасных веществах (76/464/ЕЕС)
устанавливает механизм устранения или
снижения выбросов опасных веществ
промышленными предприятиями на земли,
побережье и территориальные воды, а также
содержит список 1 и 2 с группами и видами
опасных веществ, внесение в окружающую
среду которых требует предварительного
разрешения от уполномоченных органов;
в) Директива ЕС об управлении отходами
(975/442/ЕЕС) с поправками, внесенными Общей
директивой 91/156/ЕЕС, определяет систему
управления отходами и их образованием. Она
требует максимально избегать их
образования, поощрять предприятия
осуществлять переработку отходов, включая
их утилизацию и использование в качестве
источников энергии. Где это технически и
экономически невозможно - отходы
промышленных предприятий должны быть
захоронены методом, не приводящим к
воздействию на окружающую среду;
г)
Директива ЕС об опасных отходах (91/689/ЕЕС)
устанавливает меры по размещению, удалению
опасных отходов. Запрещается предприятиям
и организациям смешивать опасные отходы
различных видов, опасные отходы с
неопасными, кроме как в определенных
обстоятельствах. Она уточняет
разрешительные и иные требования к
производственной деятельности
промышленных предприятий, которые не
предусмотрены Директивой об управлении
отходами;
д) Директива ЕС о нефтяных
отходах (75/439/ЕЕС) направлена на создание
системы сбора, очистки, хранения и удаления
нефтяных отходов без вреда окружающей
среде. Члены ЕС обязаны создать системы
регистрации, выдачи разрешений и надзора за
деятельностью по производству или удалению
нефтяных отходов. Наибольший приоритет
имеет регенерация, затем сжигание,
разрушение, хранение или удаление. Кроме
того, в данной Директиве ЕС определяются
условия по их сжиганию.
Отходы
предприятий, которые не регенерируемы и не
сжигаемы, должны быть безопасным способом
разрушены, или размещены на хранение, или
удалены на жестко контролируемых условиях.
Промышленные предприятия, сжигающие
нефтяные отходы, должны соблюдать
нормативы выбросов, установленные для
тяжелых металлов, хлоридов и фторидов;
ж) Директивами ЕС об отходах
промышленности, связанной с диоксидом
титана (78/176/ЕЕС, 82/883/ЕЕС, 92/112/ЕЕС),
регулируются отношения по предотвращению и
снижению загрязнения окружающей среды,
вызванного отходами от промышленности,
связанной с диоксидом титана;
з)
Директива ЕС о полигонах для захоронения
отходов (99/31/ЕС) определяет стандарты для
функционирования полигонов. Так,
предусматривается организация, управление,
ликвидация и мониторинг мест их
расположения, возможность размещения на
них тех или иных отходов, установлены
предварительная очистка, ограничения по
размещению органических, опасных и бытовых
отходов, минимальные технические
требования, которые должны отражаться в
разрешениях, выдаваемых организациям,
эксплуатирующим полигоны;
и) Директива
ЕС Seveso (96/82/ЕЕС) содержит меры по
предупреждению промышленных аварий, в том
числе связанных с опасными веществами, и по
ограничению их последствий. Предписывается
разрабатывать в промышленности, связанной
с опасными веществами, декларацию
безопасности и план действий в
чрезвычайных ситуациях, запрещается
деятельность предприятий и
производственных объектов, если имеется
серьезная нехватка мер по обеспечению
безопасности.
В-третьих, исследование
законодательства ЕС в сфере охраны
атмосферного воздуха, вод, земель,
животного мира и других объектов природы
важно для совершенствования регионального
природоресурсного законодательства для
областей и округов Уральского федерального
округа, обладающего большими запасами
природных ресурсов, а также для других
регионов страны.
Политика ЕС направлена
на то, чтобы потребление промышленными
предприятиями возобновляемых и
невозобновляемых природных ресурсов не
превышало емкости экосистемы, а их
использование в хозяйственной
деятельности должно быть отделено от
экономического роста посредством
повышения эффективности использования
ресурсов на предприятиях.
Так, в мае 2001
г. ЕС была принята глобальная стратегия и
ряд директив по улучшению качества
атмосферного воздуха, уменьшению
концентрации озона, установлению предельно
допустимых значений загрязнений воздуха на
национальном уровне, ограничении
загрязняющих выбросов от крупных установок
по сжиганию отходов:
а) согласно
Директиве ЕС о загрязнении воздуха
промышленными предприятиями (83/360/ЕЕС)
страны - члены ЕС должны обеспечить, чтобы
деятельность вводимых в эксплуатацию
промышленных предприятий, равно как и
проводимые существенные изменения в
технологиях предприятий определенных
видов были объектом предварительной
разрешительной процедуры.
Перед
выдачей разрешения уполномоченный орган
должен убедиться, что соблюдены условия:
- во избежание загрязнения воздуха
предприятием предприняты все подходящие
превентивные меры, включая использование
наиболее подходящих технологий;
-
функционирование промышленных предприятий
не должно сопровождаться значительным
загрязнением воздуха, особенно от выбросов
отдельно оговоренных веществ;
согласованные нормативы выбросов не
превышаются;
- предприятием соблюдаются
предписанные законодательством
нормативы;
б) в соответствии с
Директивой ЕС (88/609/ЕЕС) ограничены основные
причины, вызывающие кислотные дожди, путем
сокращения выбросов диоксида серы и
оксидов азота, выбросов пыли. Для
предприятий и организаций должен быть
установлен потолок выбросов и периоды их
снижения дифференцировано по членам -
странам ЕС, которые должны принять
программы по прогрессирующему снижению
годовых вредных выбросов от промышленных
предприятий.
Директивой были
определены нормативы вредных выбросов,
подлежащие применению в отношении новых
промышленных предприятий. Государства -
кандидаты на вступление в Европейское
Сообщество должны разработать механизм
адаптации существующих у них ограничений
на выбросы к тем, что определены Директивой
ЕС, а также возложить обязанность по
разработке данных механизмов на один или
несколько уполномоченных органов.
Рекомендуется формировать данные
механизмы таким образом, чтобы они были
достаточно гибкими и позволяли охватить
различные виды нормативов и веществ. Это
может быть достигнуто путем разработки
условий по адаптации норм, устанавливающих
нормы выбросов и определение того, как
достичь "потолка" выбросов. Нормы выбросов
по существующим предприятиям являются, в
необходимых случаях, предметом обсуждения
и переговоров в процессе вступления
кандидатов в Европейское Сообщество.
В
соответствии с Директивами ЕС 9243ЕС (об
охране дикой флоры и фауны) и 79409ЕС (об
охране диких птиц), страны обязаны
обеспечить соблюдение требований по охране
природы на территориях, входящих в перечень
Программы Natura 2000, которая нацелена на
поддержание биоразнообразия на территории
ЕС посредством охраны представителей дикой
флоры и фауны и мест их обитания. Если
какой-либо план или проект, включая проекты,
связанные с добычей полезных ископаемых,
может оказать существенное влияние на эти
территории, страны должны обеспечить
реализацию мер безопасности, необходимых с
точки зрения охраны природы и оговоренных
