Правовые аспекты формирования финансовой и экономической основы местного самоуправления в российской федерации
И ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ОСНОВЫ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ
В РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ
Ф.А. ЕГОРОВ
Егоров Ф.А.,
ведущий специалист Московской городской
Думы.
Конституция Российской Федерации,
принятая в 1993 году всенародным
голосованием, определила в статье 12, что в
Российской Федерации признается и
гарантируется местное самоуправление, а
местное самоуправление в пределах своих
полномочий самостоятельно. При этом органы
местного самоуправления не входят в
систему органов государственной власти. В
развитие этих и других положений
Конституции Российской Федерации,
изложенных в главе 8 "Местное
самоуправление", в сентябре 1995 года вступил
в силу Федеральный закон "Об общих
принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации"
<*>. Практика применения указанного
Закона выявила ряд проблем, которые
существенно препятствовали эффективному
функционированию системы местного
самоуправления в России. К основным
недостаткам его в первую очередь
необходимо отнести несоответствие
материальных и финансовых ресурсов
возложенным обязанностям и законодательно
установленным полномочиям.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 35. Ст.
3506.
Россия в 1998 году ратифицировала
Европейскую хартию местного
самоуправления (далее - Хартия) <*>. В
связи с тем что Хартия стала составной
частью правовой системы Российской
Федерации, назрела необходимость
приведения в соответствие с ней правовых
норм Федерального закона "Об общих
принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" 1995
года.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. N
15. Ст. 1695.
В соответствии с
концептуальными положениями Хартии органы
местного самоуправления являются одной из
главных основ любого демократического
строя. Хартия устанавливает право граждан
участвовать в управлении государственными
делами наиболее непосредственным образом,
это может быть осуществлено именно на
местном уровне, существование наделенных
реальными полномочиями органов местного
самоуправления должно обеспечивать
одновременно эффективное и приближенное к
гражданам управление. При этом органы
местного самоуправления должны быть
демократически созданными органами и
пользоваться значительной
самостоятельностью в отношении своих
полномочий. Обязательным условием является
обеспечение финансовыми и материальными
средствами, необходимыми для выполнения
своих функций.
Эти положения Хартии
являются определяющими в
конституционно-правовом регулировании
организации и функционирования системы
местного самоуправления в Российской
Федерации. Статья 2 Хартии определяет, что
принципы местного самоуправления должны
быть признаны во внутреннем
законодательстве страны и, по возможности,
в конституциях государств,
ратифицировавших Хартию. Необходимо
отметить тот факт, что положения о местном
самоуправлении Конституции Российской
Федерации в полной мере соответствуют
изложенным принципам Хартии, чего нельзя
было сказать о правовых нормах
Федерального закона "Об общих принципах
организации местного самоуправления в
Российской Федерации" 1995 года. К сожалению,
они не только не соответствовали
положениям Европейской хартии местного
самоуправления, но и не реализовывали
основные нормы Конституции Российской
Федерации.
В связи с этим назрела
необходимость разработки и внесения
соответствующих изменений и дополнений в
Федеральный закон "Об общих принципах
организации местного самоуправления в
Российской Федерации" 1995 года. Новый
Федеральный закон был принят 16 сентября 2003
года и стал основой для начала процесса
реорганизации всей системы органов
местного самоуправления в Российской
Федерации. Его положения изменили в первую
очередь принципы территориальной
организации местного самоуправления,
установив тем самым переход к
обязательному формированию муниципальных
образований на новых принципах
территориального устройства с
разграничением и закреплением за каждым
уровнем соответствующих полномочий по
решению вопросов местного значения, а также
переданных государственных полномочий.
Единые принципы организации местного
самоуправления, установленные для всех
субъектов Российской Федерации,
предусматривают реальную возможность для
реализации на местном уровне системы
межбюджетных отношений, которые заложены в
Программе развития бюджетного федерализма
в Российской Федерации на период до 2005 года,
предусматривающей формирование реальной
финансовой и экономической основы местного
самоуправления и создание определенных
стимулов для развития доходной базы
бюджетов всех уровней. В Законе
урегулированы вопросы межбюджетных
отношений между субъектами Российской
Федерации и муниципальными образованиями,
зеркально отражающие межбюджетные
отношения между Российской Федерацией и
субъектами Российской Федерации. Основным
принципом построения этой системы являются
стабильные и долговременные условия для
формирования местных бюджетов с учетом
дифференциации уровня бюджетной
обеспеченности муниципальных
образований.
В связи с тем что
реализация положений любого закона
невозможна без их финансового обеспечения,
не является исключением и Федеральный
закон "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской
Федерации" 2003 года. Анализ соответствия
основных концептуальных положений проекта
федерального закона "О внесении изменений и
дополнений в Бюджетный кодекс Российской
Федерации" и положений вновь принятого
Федерального закона "Об общих принципах
организации местного самоуправления в
Российской Федерации" позволит в большей
степени выявить существующие недостатки и
противоречия законопроекта. Проведенное
исследование правовых норм законопроекта
будет крайне полезно для совершенствования
действующего законодательства.
Законопроект "О внесении изменений и
дополнений в Бюджетный кодекс Российской
Федерации" в первую очередь вводит основные
понятия, необходимые для регулирования
межбюджетных правоотношений. Уточняется
понятие "собственные доходы бюджетов", под
которыми понимаются все виды доходов, за
исключением субвенций на реализацию
"делегированных" полномочий, "безвозмездные
перечисления" - в частности, из состава
финансовой помощи бюджетам других уровней,
исключаются субвенции на выполнение
"делегированных" полномочий. Предлагается
установление Бюджетным кодексом, а не
ежегодными законами о бюджетах единых для
соответствующего уровня бюджетной системы
нормативов отчислений от федеральных
налогов, что позволит существенно повысить
предсказуемость и стабильность налоговых
доходов каждого уровня бюджетной системы,
создать стимулы для экономического
развития соответствующих территорий, а
также повысить эффективность
использования бюджетных средств.
Одновременно в законопроекте введены
нормы, регулирующие установление
нормативов отчислений в местные бюджеты
органами государственной власти субъектов
Российской Федерации. Так, предлагается
передать полномочия по установлению
нормативов отчислений от региональных
налогов в местные бюджеты органам
государственной власти субъектов
Российской Федерации, отказавшись от
действующей практики установления
указанных нормативов федеральными
законами. В случае передачи налоговых
доходов, подлежащих зачислению в местные
бюджеты, соответствующие нормативы сверх
уровня, установленного Кодексом, как
правило, должны быть стабильными и едиными
для всех муниципальных образований
соответствующего субъекта Российской
Федерации. Дифференциация указанных
нормативов допускается лишь в отношении
налога на доходы физических лиц в рамках
формализованных схем выравнивания
бюджетной обеспеченности муниципальных
образований.
При этом органам
государственной власти субъектов
Российской Федерации вменяется в
обязанность передача местным бюджетам по
единым и дополнительным нормативам
отчислений не менее 20 процентов налоговых
доходов от налога на доходы физических лиц,
подлежащих зачислению в бюджеты субъектов
Российской Федерации. Данный подход,
во-первых, позволит органам
государственной власти субъектов
Российской Федерации разделить налоговые
доходы между бюджетами муниципальных
районов и бюджетами поселений с учетом
объективных территориальных различий в
соотношении расходных обязательств
местных бюджетов разных уровней и,
во-вторых, определить оптимальную для
каждого региона степень выравнивания
различий в бюджетной обеспеченности
муниципальных образований за счет
сочетания единых и дифференцированных
нормативов отчислений от данного налога, в
том числе перераспределить значительную
часть поступлений по месту жительства
граждан. Немаловажно также то, что
законопроектом предусматривается отказ от
практики централизации местных налогов в
бюджеты более высокого уровня, за
исключением мер в рамках режима
"отрицательных трансфертов". Вместе с
отказом от расщепления федеральными
законами налоговых доходов от местных
налогов и установления именно Кодексом
нормативов по целому ряду налоговых
доходов на уровне 100 процентов это означает,
на наш взгляд, существенный шаг к
реализации принципа "один налог - один
бюджет".
В законопроекте предложена
также типология оснований для
возникновения расходных обязательств
бюджетов каждого уровня. Обязательства,
устанавливаемые в пределах собственных
полномочий, не могут устанавливаться
властями других уровней и должны
исполняться только за счет собственных
доходов бюджетов. В целях учета и анализа
расходных обязательств, повышения
прозрачности бюджетного процесса,
обоснованности правовой базы бюджетов и их
ориентации на выполнение законодательно
установленных функций местного
самоуправления устанавливается
обязанность этих органов местного
самоуправления вести на постоянной основе
реестры расходных обязательств
соответствующих бюджетов.
В целях
упорядочения регулирования перечислений
между бюджетами разных уровней вводится
рамочное понятие "межбюджетные трансферты",
основными видами которых являются
финансовая помощь (дотации и субсидии),
субвенции на осуществление
"делегированных" полномочий,
предоставление бюджетам других уровней
кредитов, а также субвенции из местных
бюджетов на выполнение межмуниципальных
функций и реализацию режима "отрицательных
трансфертов".
На региональном уровне, в
дополнение к аналогам федеральных фондов,
действующим по тем же принципам,
предлагается формировать фонды финансовой
поддержки поселений, распределяемые между
бюджетами поселений по подушевому
принципу. Такой подход, с одной стороны,
обеспечивая простоту и прозрачность
распределения дотаций между несколькими
сотнями поселений, позволяет существенно
сократить различия в бюджетной
обеспеченности поселений. В том числе за
счет установления замещающих, полностью
или частично, указанные дотации
дифференцированы по единой методике
нормативами отчислений от налога на доходы
физических лиц. С другой - подушевое
выравнивание, не учитывающее различия в
налоговом потенциале и расходных
потребностях муниципальных образований, не
может обеспечить достаточного
выравнивания бюджетной обеспеченности
поселений. Поэтому в дополнение к
региональному фонду финансовой поддержки
поселений законопроектом
предусматривается создание аналогичных
фондов в составе бюджетов муниципальных
районов. Дотации данных фондов должны
распределяться по более сложной методике,
устанавливаемой в соответствии с
изложенными в Кодексе едиными принципами и
законами субъектов Российской Федерации.
Сочетание регионального и районных фондов
финансовой поддержки поселений создает
гарантии независимости бюджетов поселений,
а также позволит проводить в рамках единых
методик достаточно точное выравнивание их
бюджетной обеспеченности. При этом органам
государственной власти субъектов
Российской Федерации предоставляется
право делегировать свои полномочия по
расчету и предоставлению подушевых дотаций
поселениям, а также по установлению
замещающих их нормативов отчислений от
налога на доходы физических лиц органам
местного самоуправления муниципальных
районов, что позволит существенно
упростить администрирование финансовой
помощи местным бюджетам.
В соответствии
с нормами Федерального закона "Об общих
принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" 2003
года законопроект "О внесении изменений и
дополнений в Бюджетный кодекс Российской
Федерации" вводит новую форму межбюджетных
трансфертов - субвенции из местных бюджетов
в бюджеты более высоких уровней бюджетной
системы. Первый тип таких субвенций -
перечисления из местных бюджетов в
региональные фонды финансовой поддержки
поселений или муниципальных районов в
случае, если налоговые доходы по единым
нормативам в данном муниципальном
образовании в два и более раза превышают
средний по субъекту Российской Федерации
уровень - режим "отрицательного трансферта".
Указанные субвенции направлены на
сокращение необоснованных различий в
бюджетной обеспеченности в условиях
закрепления за местными бюджетами крупных
местных налогов и отчислений от
федеральных и региональных налогов по
единым нормативам. Их расчет должен
проводиться по единой методике,
утверждаемой законом субъекта Российской
Федерации в соответствии с требованиями
Кодекса, основным из которых является
недопустимость изъятия более чем 50
процентов "условно избыточных" налоговых
доходов. Второй тип субвенций -
перечисления из бюджетов поселений в
бюджеты муниципальных районов на
осуществление межмуниципальных функций.
Данные субвенции применяются только в тех
муниципальных районах, представительные
органы которых формируются делегированием
представителей органов местного
самоуправления поселений, что позволит
внедрить принцип "обслуживания" поселений и
тем самым повысить эффективность
совместного использования бюджетных
ресурсов территории.
Предусмотрен ряд
мер по укреплению финансовой дисциплины
при использовании финансовой помощи. Для
дотационных муниципальных образований
введены ограничения по установлению
расходных обязательств. Для муниципальных
образований, собственные доходы которых
более чем на 50 процентов формируются за
счет дотаций из вышестоящих бюджетов,
предложено введение обусловленности
получения указанных дотаций выполнением
плана оздоровления государственных
финансов. Бюджетные ссуды предлагается
заменить бюджетными кредитами с повышением
ответственности за их своевременное
погашение.
Особого внимания
заслуживают положения Закона "Об общих
принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации",
связанные с передачей органам местного
самоуправления отдельных государственных
полномочий. Редакция статьи фактически
исключает возможность возникновения
полномочий, не обеспеченных финансовыми
ресурсами. Поэтому в тех случаях, когда один
уровень власти делегирует свои полномочия
другому уровню власти, законопроектом "О
внесении изменений и дополнений в
Бюджетный кодекс Российской Федерации"
предусмотрено, что одновременно возникают
"вмененные" расходные обязательства
бюджета более низкого уровня и расходные
обязательства по их финансовому
обеспечению за счет субвенций из
вышестоящего бюджета.
