Правовые аспекты формирования финансовой и экономической основы местного самоуправления в российской федерации
В целях защиты региональных и местных
бюджетов от "необеспеченных федеральных
мандатов" предусматривается также введение
соответствующих законов в действие
ежегодным законом о федеральном бюджете.
Однако в рассматриваемом законопроекте
предлагается осуществлять расчет объема
финансового обеспечения, необходимого для
реализации отдельных государственных
полномочий, в зависимости от численности
населения муниципального образования. В то
же время реализация органами местного
самоуправления ряда государственных
полномочий может не касаться численности
населения или потребителей
соответствующих бюджетных услуг, а также
лиц, имеющих право на получение
трансфертов. Поэтому предложенный критерий
не в полной мере будет способствовать
финансовому обеспечению переданных
полномочий органам местного
самоуправления.
Немаловажную роль
играют также вопросы обеспечения системы
контроля за исполнением органами местного
самоуправления полномочий по решению
вопросов местного значения и выполнению
переданных государственных полномочий, к
которым относится и финансовый контроль. С
этой целью законопроектом, например,
предусматривается введение временной
финансовой администрации, которая
устанавливается на срок до 1 года решением
арбитражного суда в случае, если
просроченная задолженность муниципального
образования превышает 30% собственных
доходов соответствующего бюджета. К
положительным сторонам законопроекта
следует отнести то, что при этом
устанавливается условие, при котором
обязательно выполнение бюджетных
обязательств федерального бюджета и
бюджета субъекта Российской Федерации
перед бюджетом муниципального образования.
В настоящее время это является основной из
причин неисполнения местных бюджетов и
бюджетов субъектов Российской Федерации,
которые не в состоянии обеспечить
выполнение своих бюджетных обязательств
только из-за того, что не обеспечивается
финансирование установленных федеральным
законодательством и законодательством
субъектов Российской Федерации "бюджетных
мандатов". Срок действия временной
финансовой администрации определен в
соответствии с Федеральным законом "Об
общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации",
исходя из необходимости законодательного
утверждения и начала реализации плана
восстановления платежеспособности
муниципального образования. Проект
федерального закона "О внесении изменений и
дополнений в Бюджетный кодекс Российской
Федерации" определяет понятие и состав
указанной задолженности, а также
устанавливает функции и полномочия
временной финансовой администрации.
Основными из них являются разработка и
контроль за реализацией согласованного с
органами власти муниципального
образования и кредиторами данного
муниципального образования плана
восстановления его платежеспособности,
обеспечивающего реструктуризацию и
поэтапное погашение просроченной
задолженности, а также общее оздоровление
соответствующего бюджета. Временное
изъятие бюджетных полномочий органов
местного самоуправления допускается
только в случае нарушения ими
утвержденного арбитражным судом плана
восстановления платежеспособности. В то же
время временная финансовая администрация
наделяется достаточными полномочиями по
осуществлению текущего контроля за
исполнением соответствующего бюджета.
При этом вопросы взаимоотношений
муниципального образования, в качестве
должника, с кредиторами и временной
финансовой администрацией должны будут
дополнительно регулироваться отдельным
федеральным законом, определяющим порядок
и финансовые последствия возбуждения и
производства дела о восстановлении
платежеспособности муниципального
образования. Поэтому можно утверждать, что
введение временной финансовой
администрации рассматривается в качестве
механизма, обеспечивающего баланс
интересов должника и кредиторов при
инициировании и согласовании основных
параметров процесса восстановления
платежеспособности.
С целью
упорядочения, прозрачности и контроля за
исполнением бюджетов различных уровней,
включая и бюджеты муниципальных
образований, установлено, что кассовое
обслуживание бюджетов всех уровней
бюджетной системы Российской Федерации
осуществляется Федеральным казначейством
через счета, открытые в Банке России.
Однако эту правовую норму можно
подвергнуть сомнению, так как в
соответствии с положениями Конституции
Российской Федерации как субъекты
Российской Федерации, так и муниципальные
образования имеют право самостоятельно
осуществлять полномочия по исполнению
собственных бюджетов. Кроме того,
возложение полномочий по кассовому
обслуживанию исполнения местных бюджетов
исключительно на Федеральное казначейство
не соответствует статье 12 Конституции
Российской Федерации, согласно которой
органы местного самоуправления не входят в
систему органов государственной власти.
Анализируя предложенные изменения в
Бюджетный кодекс и нормы Федерального
закона "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской
Федерации", необходимо отметить, что к
местным доходам будут в первую очередь
отнесены налог на имущество физических лиц
и земельный налог, которые в полном объеме
будут зачисляться в местные бюджеты, кроме
того, предусмотрено, что к местным налогам
относятся также транспортный налог и
торговый сбор. В бюджеты муниципальных
районов, кроме того, планируется зачислять
100 процентов поступлений от
государственной пошлины и 40 процентов
платы за негативное воздействие на
окружающую среду. Однако налог на
недвижимость, который должен со временем
заменить земельный налог, законопроектом
не предусмотрен. В связи с этим в дальнейшем
при переходе от земельного налога к налогу
на недвижимость местные бюджеты, к
сожалению, полностью будут лишены этого
дохода. Видимо, поэтому в проекте не
установлены нормативы распределения
поступлений от указанного налога между
уровнями бюджетной системы.
Кроме того,
в соответствии с пунктом 13 статьи 1
законопроекта в бюджеты субъектов
Российской Федерации подлежат зачислению
доходы от налога на имущество организаций
по нормативу 100 процентов. Однако в
настоящее время, согласно Закону
Российской Федерации "Об основах налоговой
системы в Российской Федерации" <*>, суммы
налога на имущество организаций
зачисляются равными долями в бюджеты
субъектов Российской Федерации и в местные
бюджеты. В связи с этим указанные
поступления будут зачисляться только в
бюджеты субъектов Российской Федерации,
что также уменьшит существенно доходы
местных бюджетов.
--------------------------------
<*> Российская газета. 10.03.1992. N 56.
В
соответствии с законопроектом в местные
бюджеты будет поступать гарантированно 50
процентов поступлений от налога на доходы
физических лиц только с 2006 года, при этом
хотелось бы отметить, что в настоящее время
во многих муниципальных образованиях эта
доля уже составляет 70 - 80 процентов.
Согласно положениям законопроекта
представительный орган местного
самоуправления обязуется в порядке,
предусмотренном подпунктом 1 пункта 4
статьи 35 новой редакции Федерального
закона "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской
Федерации", перечислять в бюджет
муниципального района субвенции на решение
вопросов местного значения
межмуниципального характера. При этом цели,
порядок расчета, перечисления и
использования данных субвенций
устанавливаются уставом муниципального
района или нормативным правовым актом
представительного органа муниципального
района.
Отсутствие определенных в
федеральном законе и законе субъектов
Российской Федерации требований и
критериев для расчета размеров данных
субвенций и ограничений по их установлению
муниципальными районами может привести к
необоснованно завышенным размерам изъятия
данных средств из бюджетов поселений в
бюджеты муниципальных районов, что
существенно ухудшит их финансовое
положение и уменьшит возможности по
финансированию расходов на решение
закрепленных за ними вопросов местного
значения.
Кроме того, установление
возможности по перечислению указанных
субвенций в бюджеты муниципальных районов
в зависимости от способов формирования их
представительных органов создает
преимущества в формировании доходной базы
одних муниципальных районов перед другими
муниципальными районами. При этом данные
субвенции не учитываются при расчете
бюджетной обеспеченности муниципальных
районов в случае предоставления им
финансовой помощи из региональных
бюджетов.
В связи с изложенным
необходимо предусмотреть иные способы
финансирования расходов бюджетов
муниципальных районов на решение вопросов
местного значения межмуниципального
характера, не нарушающие самостоятельность
бюджетов поселений.
Финансовые
средства на данные расходы могут
предоставляться в виде финансовой помощи
из бюджетов субъектов Российской Федерации
в бюджеты муниципальных районов за счет
уменьшения финансовой помощи,
перечисляемой из бюджетов субъектов
Российской Федерации в бюджеты поселений,
или размеров нормативов отчислений от
федеральных и региональных налогов и
сборов, устанавливаемых органами
государственной власти субъектов
Российской Федерации, в бюджеты
поселений.
Кроме того, финансирование
расходов на решение вопросов местного
значения межмуниципального характера
можно предусмотреть за счет уменьшения
финансовой помощи, предоставляемой из
бюджета муниципального района бюджетам
поселений. Нормы, касающиеся местных
бюджетов, вводятся в действие с 1 января 2006
года одновременно с планируемым
вступлением в силу новой редакции
Федерального закона "Об общих принципах
организации местного самоуправления в
Российской Федерации".
Скорейшее
принятие новой редакции Бюджетного кодекса
Российской Федерации позволит обеспечить
действенную правовую основу финансовой
самостоятельности функционирования
органов местного самоуправления, что
обеспечит реализацию норм Конституции
Российской Федерации и положений
Европейской хартии о местном
самоуправлении в Российской
Федерации.
ССЫЛКИ НА ПРАВОВЫЕ АКТЫ
"КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принята всенародным голосованием
12.12.1993)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 06.10.2003 N
131-ФЗ
"ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ
16.09.2003)
"БЮДЖЕТНЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ" от 31.07.1998 N 145-ФЗ
(принят ГД ФС
РФ 17.07.1998)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 28.08.1995 N
154-ФЗ
"ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ
12.08.1995)
ЗАКОН РФ от 27.12.1991 N 2118-1
"ОБ
ОСНОВАХ НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ В РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
ПОСТАНОВЛЕНИЕ Правительства
РФ от 15.08.2001 N 584
"О ПРОГРАММЕ РАЗВИТИЯ
БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА В РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ НА ПЕРИОД ДО 2005
ГОДА"
"ЕВРОПЕЙСКАЯ ХАРТИЯ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ"
(совершено в Страсбурге
15.10.1985)
Финансовое право, 2004, N 5
