Вещные права в новом земельном кодексе российской федерации
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Е.А.
СУХАНОВ
Суханов Е.А., декан юридического
факультета МГУ им. М.В. Ломоносова, доктор
юридических наук, профессор.
Институт
ограниченных вещных прав, широко известный
в дореволюционной российской доктрине и
законодательстве и закрепленный в принятом
во времена НЭПа ГК РСФСР 1922 г., был
ликвидирован в проведенной в 60-е годы
кодификации советского гражданского
законодательства (признававшей лишь
искусственно созданную для нужд планового
хозяйства конструкцию права оперативного
управления, символизировавшую
относительную имущественную
самостоятельность государственных
юридических лиц). Исключительная
собственность государства на землю и
упрощенный и обедненный
"планово-организованный" имущественный
оборот того времени не требовали для своего
правового оформления таких "сложных"
юридических категорий, как ограниченные
вещные права. Эта ситуация изменилась лишь
в начале 90-х годов с принятием законов о
собственности, а затем и нового
Гражданского кодекса, возродивших
категорию вещных прав в связи с
потребностями формирующегося рыночного
имущественного оборота.
Многие
десятилетия отсутствия в отечественном
праве института вещных прав крайне
отрицательно сказались на его
теоретическом осмыслении. Он оказался
попросту забытым, причем настолько, что до
сих пор некоторые авторитетные ученые
высказывают откровенные сомнения по поводу
необходимости самой этой категории <*>.
Не менее показательно, что в ряде
современных теоретических работ едва ли не
общим местом стали утверждения о
"смешанной", "вещно-обязательственной"
природе многих имущественных прав,
например залогового права (хорошо еще, что
пока не объявили "вещно-обязательственным"
право собственности на вещь, приобретенную
по договору купли-продажи). К ограниченным
вещным правам на землю обращаются крайне
редко, видимо, считая, что там все давно
исчерпано еще постулатами римского
частного права <**>.
--------------------------------
<*> См.: Гражданское
право. Часть 1: Учебник / Под ред. Ю.К.
Толстого, А.Л. Сергеева. М., 1996. С. 291.
<**>
Среди очень немногих действительно
серьезных современных работ, посвященных
вещным правам, можно назвать монографию А.В.
Копылова "Вещные права на землю" (М., 2000), в
которой, в частности, дано глубокое
исследование вещного права застройки в
римском частном, дореволюционном
российском и в современном отечественном
праве.
Между тем данный институт не
случайно составляет одну из
фундаментальных частей германской ветви
континентального права, по образцу которой
в силу известных исторических причин
традиционно развивается российское право,
во всяком случае гражданское <*>.
Законодательное признание и развитие этой
категории у нас связано прежде всего и
главным образом с отказом от прежнего
господства исключительной государственной
(публичной) собственности на землю и
необходимостью вовлечения земельных
участков в имущественный (гражданский)
оборот, в свою очередь обусловленными
рыночными преобразованиями последнего
времени.
--------------------------------
<*> Об
этом прямо свидетельствует опыт
восточноевропейских стран (включая новые
балтийские и балканские государства),
которые вынуждены были в
постсоциалистические времена не просто
возродить, но тщательно урегулировать (в
новых гражданских кодексах либо в
специальных, достаточно объемных, законах)
вещные права, прежде всего касающиеся
земельных участков и находящихся на них
строений. Подробнее об этом см., в частности:
Суханов Е.А. Понятие и виды ограниченных
вещных прав // Вестник МГУ. (Серия "Право"). 2002.
N 4.
При этом очевидно, что практически
всеобщая потребность в хозяйственном
использовании земли не может быть
юридически оформлена только с помощью
права собственности, которое при всех
возможных ограничениях все равно
предполагает известную монополию
собственника на свое имущество. В свое
время И.А. Покровский справедливо отмечал,
что "одним правом собственности мог бы
удовлетвориться только разве самый
примитивный экономический быт" <*>.
Именно с развитием и усложнением
имущественного оборота феодальная идея
разделенной собственности, которая
допускала существование у нескольких лиц
прав собственности на одну и ту же вещь
(прежде всего это касалось прав сюзерена и
вассала на земельное владение), получила
замену в виде разработанной германскими
пандектистами теории ограниченных вещных
прав, позволявших юридически
удовлетворительно обеспечивать
экономически необходимое участие одного
лица в праве собственности другого
<**>.
--------------------------------
<*> См.:
Покровский И.А. Основные проблемы
гражданского права. М., 1998. С. 207.
<**>
Подробнее об этом см.: Венедиктов А.В.
Государственная социалистическая
собственность. М.-Л., 1948. С. 114 - 120.
По
историческим причинам данная категория
была воспринята в континентальной правовой
системе, и прежде всего в германском
гражданском праве. В странах "общего права",
следующих собственным консервативным
традициям, отсутствует деление
имущественных (гражданских) прав на вещные
и обязательственные. Вместо этого здесь
выработана особая система прав
собственности, в которой к последнему
отнесены, например, права арендатора,
рассматриваемые в континентальном праве
как обязательственные <*>. Поэтому
попытки "смешения" вещных и
обязательственных прав, в сущности,
размывают фундаментальные основы
континентального правопорядка и, подобно
милым сердцу некоторых отечественных
реформаторов идеям о "трасте", вносят лишь
путаницу в правовое регулирование и
сложившееся правосознание, причем безо
всякой к тому необходимости.
--------------------------------
<*> Ср., например:
Маттеи У. Основные принципы права
собственности // Маттеи У., Суханов Е.А.
Основные положения права собственности. М.,
1999. С. 115 - 116, 123, 139.
Изложенные соображения
лежат в основе нового регулирования
земельных отношений, закрепленного
Гражданским кодексом РФ, в том числе в главе
17, специально посвященной вещным правам на
землю. К сожалению, законодатель по сугубо
политическим соображениям посчитал
необходимым "заморозить" действие
названной главы ГК до введения в действие
нового Земельного кодекса. Последний же в
силу сложившейся в отечественном
правотворчестве последних лет печальной
традиции ни в чем не считаться с ранее
принятыми законодательными актами
сознательно или бессознательно допустил
ряд существенных противоречий с ГК в
регулировании рассматриваемых
отношений.
При этом следует
подчеркнуть, что в данном случае Земельный
кодекс одновременно впал в противоречие с
собственными принципами, провозглашенными
в ст. 1. Если во времена господства
государственной собственности на землю
Земельный кодекс действительно был главным
законом, регулирующим земельные отношения,
то в рыночной экономике, где земельные
участки в известной мере становятся
объектом гражданского оборота, они
одновременно приобретают режим объектов
гражданских прав со всеми вытекающими из
этого последствиями. Другими словами,
оборот земли (земельных участков),
состоящий из совершения соответствующих
гражданско-правовых сделок, а также
необходимо определяемый этим ее
гражданско-правовой режим как главного
объекта недвижимости составляют предмет
регулирования уже не земельного, а
гражданского законодательства <*>.
--------------------------------
<*> В силу названных
обстоятельств само земельное право в
нынешних условиях, как представляется, все
более отчетливо проявляет свою
публично-правовую природу, "вынужденно"
оставляя гражданскому праву регулирование
всех имущественных, в том числе земельных,
отношений, основанных на равенстве,
автономии воли и имущественной
самостоятельности участников (абз. 1 п. 1 ст. 2
ГК).
Очевидно, исходя из этих соображений
в абз. 2 подп. 11 п. 1 ст. 1 Земельного кодекса
закреплен "принцип разграничения действия
норм гражданского законодательства и норм
земельного законодательства в части
регулирования отношений по использованию
земель". Кроме того, согласно п. 3 ст. 3 ЗК
"имущественные отношения по владению,
пользованию и распоряжению земельными
участками, а также по совершению сделок с
ними регулируются гражданским
законодательством", впрочем, "если иное не
предусмотрено земельным" и
природоресурсным законодательством, либо
"специальными федеральными законами".
Следовательно, как оборот земельных
участков, так и их гражданско-правовой
режим на первый взгляд должны составлять
предмет гражданского, а не земельного
законодательства.
Однако содержащаяся
в п. 3 ст. 3 ЗК оговорка разрешает и
земельному законодательству регулировать
гражданско-правовые отношения, причем
слово "иное" можно понимать и как разрешение
на иную по содержанию, а не только по форме
(закона) регламентацию. Более того, первым (!)
среди принципов земельного
законодательства назван принцип "учета
значения земли как основы жизни и
деятельности человека", "исходя из
представлений о земле как о природном
объекте", "и одновременно как о недвижимом
имуществе, об объекте права собственности и
иных (надо полагать, и ограниченных вещных -
Е.С.) прав на землю" <*>. Из этого следует,
что и земельное законодательство как будто
не собирается полностью отказываться от
регламентации ставших ему чужеродными
отношений. Такая противоречивая позиция,
как представляется, обусловлена
отсутствием ясности в принципиальном
вопросе о природе (публично-правовой или
частноправовой) и предмете современного
земельного права.
--------------------------------
<*> Попутно стоит заметить, что такой
"двойной" подход может быть провозглашен
практически любой отраслью
законодательства. Например, в Таможенном
кодексе тоже можно записать, что предметом
его регулирования является перемещение
товаров через таможенную границу
государства и одновременно - их режим как
объектов права собственности и
соответствующих сделок (купли-продажи и
т.п.). Аналогичная запись могла бы появиться
и применительно к валютным ценностям, и к
объектам налогообложения, и даже к
похищенному имуществу как объекту
уголовного преступления. В широко
известной ранее философской работе
справедливо утверждалось, что и стакан
может быть "одновременно" охарактеризован и
использован не только как инструмент для
питья, но при необходимости и как
пресс-папье, и как орудие самозащиты.
Никакой специфики земельно-правового
регулирования здесь, следовательно, не
просматривается. Наоборот, речь идет об
очевидном смешении разнородных подходов к
предмету, с необходимостью влекущем затем
противоречия в законодательном
регулировании, которых вполне можно было бы
избежать.
Разумеется, здесь появляется
повод для дискуссии о том, какой закон
должен иметь главенствующее значение в
сфере своего (отраслевого) регулирования и
соответственно - в чью пользу решать
имеющиеся в законах противоречия. Однако
этот путь может оказаться тупиковым, ибо
разными законами опять-таки предлагаются
разные способы его решения. Если ГК в абз. 2
п. 2 ст. 3 требует соответствия своим нормам
норм гражданского права, содержащихся в
других законах (в том числе, следовательно,
и в Земельном кодексе), то ЗК со своей
стороны, во-первых, прямо допускает "иное" (п.
3 ст. 3), а во-вторых, позволяет считать
земельно-правовыми любые отношения по
использованию земли и соответственно -
земельно-правовыми любые нормы,
посвященные этому вопросу (что вытекает из
содержания подп. 1 п. 1 ст. 1) <*>. Конечно, в
последнем случае снимается вопрос о
соотношении lex specialis и lex generalis, поскольку их
предметы предполагаются однородными
(одноотраслевыми). Но тогда открывается
безграничная возможность самостоятельной
регламентации любых земельных отношений,
что вряд ли соответствует намерениям
самого законодателя, пытавшегося
дифференцировать ее (абз. 2 подп. 11 п. 1 ст. 1
ЗК). При таких условиях остается лишь
внимательно посмотреть на существо
имеющихся противоречий, оценить
практическую целесообразность конкретных
законодательных решений и на этой основе
предложить законодателю внести изменения в
тот или иной закон, что будет наилучшим
способом разрешения законодательных
несоответствий.
--------------------------------
<*> Как тут не вспомнить обвинения
цивилистов в "экспансионизме", особенно
широко раздававшиеся после принятия первой
части ГК РФ со стороны представителей
"предпринимательского" (хозяйственного)
права, но также не чуждых и ряду
представителей земельно-правовой доктрины.
Как и следовало ожидать, в действительности
все получилось "с точностью до наоборот" - из
общепризнанного и ранее предмета
гражданского права со ссылкой на
"специфику" соответствующей правовой
отрасли, по сути, так или иначе пытаются
изъять те или иные части.
Следует начать с
того, что в регламентации
гражданско-правовых по сути отношений
(данное обстоятельство признает сам
Земельный кодекс в п. 3 ст. 3) ЗК в ряде
случаев либо просто не использует
традиционные цивилистические категории,
либо идет "своим путем", "изобретая"
неведомые ранее юридические конструкции,
видимо, учитывая "специфику"
земельно-правового регулирования.
Достаточно сказать, что Кодекс даже не
упоминает категорию вещных прав, несмотря
на то что во всех без исключения
правопорядках, использующих данную
юридическую конструкцию, она родилась и
развивалась именно на базе земельных
отношений.
Более того, в противоречии с
современными тенденциями развития
правового регулирования отношений
землепользования, связанными с
закреплением многообразных вещных прав на
земельные участки, Земельный кодекс,
подобно кодификации советского права 60-х
годов, стремится уничтожить основные
ограниченные вещные права на землю, оставив
лишь право собственности и аренду (ср. п. 1
ст. 28 ЗК). Это прямо вытекает из запрета
дальнейшего предоставления земельных
участков на правах постоянного
(бессрочного) пользования <*> и
пожизненного наследуемого владения (п. п. 1 -
3 ст. 20, п. 1 ст. 21 ЗК). При этом из содержания
данных прав изъято ограниченное правомочие
распоряжения (п. 4 ст. 20, п. 2 ст. 21 ЗК), что
противоречит аналогичным правилам ГК (п. 1
ст. 267, ст. 270) и исключает возможность
передачи соответствующих земельных
участков в аренду и безвозмездное срочное
пользование. При всей сомнительной
практической целесообразности последнего
решения его, как и общую линию ЗК на
сокращение титулов землепользования, можно
объяснить желанием законодателя
максимально упростить правовой режим
земли.
--------------------------------
<*>
Субъектами этого права Земельный кодекс в
противоречие с ГК и с собственным
принципиальным правилом п. 1 ст. 5 называет
"органы государственной власти и органы
местного самоуправления", отнюдь не всегда
являющиеся юридическими лицами. Данное
положение является следствием юридической
неряшливости, которой, к сожалению, грешат
многие его нормы.
Вряд ли, конечно, это
упрощение соответствует перспективам
развития имущественного оборота. Но дело
