Вещные права в новом земельном кодексе российской федерации
еще и в том, что данный подход выдержан
Земельным кодексом крайне
непоследовательно: попытка отказа от одних
ограниченных вещных прав неизбежно привела
к появлению других, ибо даже весьма
примитивный современный отечественный
оборот земли не смог обойтись одним правом
собственности. Правда, эти "новые" вещные
права Кодекс регулирует крайне неудачно,
обычно лишь называя их, но не раскрывая их
содержание (складывается впечатление, что
они "выскочили" сами собой, помимо воли
законодателя, в силу присущей этому закону
и отмеченной ранее юридической
неряшливости).
Так, в п. 1 ст. 35 появляется
"право на использование соответствующей
части земельного участка", возникающее у
приобретателя строения, находящегося на
чужой земле (ГК в абз. 2 п. 1 ст. 271
квалифицирует это право как "право
постоянного пользования" частью земельного
участка, однако ЗК в п.п. 1 и 2 ст. 20 и в п. 1 ст. 28
теперь исключает такую возможность). В абз. 3
п. 3 и в п. 4 ст. 36 ЗК появляется "право
ограниченного пользования" для казенных
предприятий и (или) учреждений, являющихся
"правообладателями помещений" в здании,
расположенном на неделимом земельном
участке. Это новое право в п. 4 ст. 36 ЗК прямо
противопоставлено праву постоянного
(бессрочного) пользования этих же
юридических лиц (ср. п. 1 ст. 20 ЗК), хотя чем
отличается содержание этих прав, можно лишь
догадываться. Такие примеры при желании
можно умножить <*>. Уже из этого видна
потребность различных ограниченных вещных
прав на землю и невозможность их
искусственного исключения.
--------------------------------
<*> Например, в ст. 47
ЗК появляется "право безвозмездного
срочного пользования". Поскольку ранее, в
ст. ст. 24 и 28, безвозмездное срочное
пользование (как, впрочем, и аренда) нигде не
названо "правом", появляются основания
думать о некоем новом праве, содержание
которого, как и содержание безвозмездного
срочного пользования, законом также не
раскрыто. Ясно, конечно, что в этом случае
речь идет о юридической неряшливости
законодателя. Ею же можно объяснить и
появившееся в абз. 2 п. 1 ст. 36 ЗК
"исключительное право на приватизацию
земельных участков".
К числу весьма
неудачных новелл можно также отнести
закрепление п. 2 ст. 23 ЗК "публичного
сервитута", устанавливаемого к тому же
непременно "с учетом результатов
общественных слушаний" (о порядке
проведения которых Кодекс традиционно
умалчивает). В ст. 262 ГК говорится о
земельных участках общего пользования и о
возможности свободного доступа на чужой
земельный участок. Такого рода правила,
известные еще римскому частному праву, в
цивилистической теории всегда
рассматривались как ограничение прав
собственника (в общественных, публичных
интересах), а не как установление чьего-то
(причем неизвестно, кого именно, т.е.
бессубъектного!) субъективного права.
Термин "публичный сервитут", как известно,
появился у нас в законодательстве о
приватизации <*>, отличавшемся не столько
высоким юридико-техническим уровнем,
сколько максимально возможным и, как
правило, не очень удачным использованием
малопонятной публике зарубежной
терминологии. Эту "эстафету" подхватило
природоресурсное, а затем -
градостроительное законодательство,
закрепившее "публичные водные сервитуты"
(ст. ст. 43 и 44 Водного кодекса), "публичные
лесные сервитуты" (ст. 21 Лесного кодекса)
<**> и, наконец, "публичные
градостроительные сервитуты" (п. п. 1 и 2 ст. 64
Градостроительного кодекса) <***>. Все это
напоминает историю с использованием
понятия "секвестр", которое с легкой руки
ряда современных "реформаторов" теперь
применяется в бюджетном законодательстве в
качестве синонима уменьшения бюджетного
финансирования, а не в качестве категории,
характеризующей особый вид хранения вещей,
являющихся предметом спора (ст. 926 ГК), что,
видимо, также объясняется "спецификой"
финансового права в сравнении с
гражданским.
--------------------------------
<*>
См. п. 4.10 Основных положений
Государственной программы приватизации
государственных и муниципальных
предприятий в Российской Федерации после 1
июля 1994 г. (утверждена Указом Президента РФ
от 22 июля 1994 г. N 1535 // Собрание
законодательства РФ. 1994. N 13. Ст. 1478), где
"публичными сервитутами" были объявлены
"право безвозмездного и беспрепятственного
использования" пешеходных и автомобильных
дорог и объектов инженерной
инфраструктуры, находящихся на земельном
участке, а также право размещения на нем
межевых и геодезических знаков и право
доступа на участок для их ремонта.
<**>
В появившихся комментариях к названным
Кодексам (под ред. С.А. Боголюбова)
указывалось даже, что такое понимание
сервитута намеренно отличается от
традиционной цивилистической трактовки,
подчеркивая самостоятельность и специфику
институтов природоресурсного права.
<***> Поскольку названные "сервитуты" не
имеют конкретных управомоченных лиц, но в
качестве "прав на недвижимость" подлежат
обязательной государственной регистрации
(п. 3 ст. 274 ГК, п. 9 ст. 23 и п. 1 ст. 25 ЗК), в
литературе справедливо указывается, что в
силу неопределенности правообладателей
"публичный сервитут" все равно может быть
зарегистрирован не в качестве
ограниченного вещного права, а только "как
ограничение права собственности на объект
недвижимого имущества" (Комментарий к
Земельному кодексу Российской Федерации /
Под ред. Г.В. Чубукова, М.Ю. Тихомирова. М., 2001.
С. 122 (автор комментария - Ю.В. Тимонина).
К
сожалению, такого рода "новеллы" не являются
в Земельном кодексе единственными. В п. 2 ст.
38 появляется "продавец права на заключение
договора аренды земельного участка" (в лице
органа публичной власти), а предметом
публичных торгов объявлено "право на
заключение договора аренды земельного
участка", тогда как в силу п. 1 ст. 447 ГК речь
идет о лице, выигравшем торги, с которым и
заключается договор аренды. Иначе говоря,
предметом торгов является не "право на
заключение договора", а определение
субъекта будущего договора. О "приобретении
(покупке?!) права аренды" говорится и в абз. 2
п. 1 ст. 36 ЗК. Конечно, на публичных торгах
теперь можно продать не только вещь, но и
имущественное право (п. 3 ст. 447, ср. п. 4 ст. 454
ГК), но речь при этом, разумеется, идет о
реально существующем и имеющем конкретную
стоимость праве требования или
пользования, а не о будущем праве, которое
только может появиться в результате
заключения (и надлежащего исполнения!)
будущего договора. Спецификой земельного
права еще можно как-то (не очень, конечно,
убедительно) объяснить предусмотренное п. 5
ст. 22 ЗК право арендатора распорядиться
арендованным имуществом без согласия
собственника-арендодателя, принципиально
противоречащее многовековым постулатам
цивилистики (ср. п. 2 ст. 615 ГК), - очевидно,
перед законодателем в этом случае стояла
фигура зловредного публичного
собственника, с имуществом которого и без
его согласия можно и нужно поступать так,
как выгодно арендатору. Но прямое искажение
общих положений гражданского права о
заключении договора, как представляется,
никоим образом в эту специфику не
укладывается.
Попутно можно отметить,
что и принудительная приватизация
муниципальной земли, фактически
предусмотренная в правилах ст. 36 ЗК, как
минимум не вполне соответствует
конституционному принципу равной защиты
прав всех, а не только частных
собственников и также вряд ли может быть
удовлетворительно объяснена
"особенностями" земельно-правового
регулирования.
Понятно, что такого рода
новеллы могли родиться лишь на почве
отечественной земельно-правовой доктрины,
еще в прежнее время привыкшей в основном
"вариться в собственном соку". Ведь вместо
"изобретения" "публичных сервитутов" можно
было бы вспомнить о давно известном и
весьма эффективно работающем в развитых
правопорядках делении классических
сервитутов на "положительные" (право на
определенные действия) и "отрицательные"
(запрет совершения определенных действий)
(ср. § 1018 Германского гражданского уложения
и ч. 1 ст. 730 Швейцарского гражданского
кодекса). В стороне остался традиционный
опыт регламентации узуфрукта (как единого
ограниченного вещного права на получение
выгод от использования чужой вещи или
права, в том числе земельного участка);
право застройки, которое следовало бы
установить в развитие принципа,
закрепленного в подп. 5 п. 1 ст. 1 ЗК; известные
многим правопорядкам "земельные
обременения" <*> и многое другое.
--------------------------------
<*> Ср.: ч. 1 ст. 782
Швейцарского гражданского кодекса; § 12
австрийского Закона о поземельных книгах;
§§ 1105 - 1112, 1191 - 1203 Германского гражданского
уложения; ст. 246 Закона Хорватии о
собственности и других вещных правах 1996 г.;
ст. 236 Закона Македонии о собственности и
других вещных правах 2001 г. и др.
Таким
образом, следует признать, что попытка
Земельного кодекса "по-своему"
урегулировать гражданско-правовые
отношения, связанные с землепользованием,
как и следовало ожидать, потерпела неудачу.
Видимо, его разработчикам в конце концов
все же придется смириться с мыслью о том,
что специфику земельного права и
земельно-правового регулирования
составляет их публично-правовой характер, а
не "своеобразие" регламентации
определенной части гражданско-правовых
отношений. С учетом этого в конце концов
должны быть определены и предмет, и
содержание Земельного кодекса, из которого
необходимо изъять гражданско-правовые
нормы. Дело Земельного кодекса -
устанавливать необходимые
публично-правовые ограничения, запреты и
процедуры с учетом значения земли "как
основы жизни и деятельности человека" и
"исходя из представлений о ней как о
природном объекте, охраняемом в качестве
важнейшей составной части природы", как
справедливо сказано в подп. 1 п. 1 ст. 1 ЗК.
Представление же о земле (земельных
участках) как о недвижимом имуществе и
объекте вещных прав надо оставить
гражданскому праву так же, как предоставить
финансовому праву рассматривать земельные
участки как объект налогообложения,
уголовному праву - как объект
соответствующих преступных посягательств
и т.д. Думается поэтому, что в своем нынешнем
виде новый Земельный кодекс РФ требует
кардинальной переработки его общей
концепции и конкретного
содержания.
ССЫЛКИ НА ПРАВОВЫЕ АКТЫ
"ТАМОЖЕННЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
(утв. ВС РФ 18.06.1993 N
5221-1)
"ГРАЖДАНСКИЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ (ЧАСТЬ ПЕРВАЯ)"
от 30.11.1994 N
51-ФЗ
(принят ГД ФС РФ 21.10.1994)
"ВОДНЫЙ
КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" от 16.11.1995 N
167-ФЗ
(принят ГД ФС РФ
18.10.1995)
"ГРАЖДАНСКИЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ (ЧАСТЬ ВТОРАЯ)"
от 26.01.1996 N
14-ФЗ
(принят ГД ФС РФ 22.12.1995)
"ЛЕСНОЙ
КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" от 29.01.1997 N
22-ФЗ
(принят ГД ФС РФ
22.01.1997)
"ГРАДОСТРОИТЕЛЬНЫЙ КОДЕКС
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
от 07.05.1998 N 73-ФЗ
(принят ГД ФС РФ 08.04.1998)
"ЗЕМЕЛЬНЫЙ КОДЕКС
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" от 25.10.2001 N 136-ФЗ
(принят ГД ФС РФ 28.09.2001)
УКАЗ Президента РФ
от 22.07.1994 N 1535
"ОБ ОСНОВНЫХ ПОЛОЖЕНИЯХ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПРОГРАММЫ
ПРИВАТИЗАЦИИ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ И
МУНИЦИПАЛЬНЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ В РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ
ПОСЛЕ 1 ИЮЛЯ 1994
ГОДА"
ПОСТАНОВЛЕНИЕ ВЦИК от 11.11.1922
"О
ВВЕДЕНИИ В ДЕЙСТВИЕ ГРАЖДАНСКОГО КОДЕКСА
Р.С.Ф.С.Р."
(вместе с "ГРАЖДАНСКИМ
КОДЕКСОМ Р.С.Ф.С.Р.")
Экологическое право,
N 1, 2003
