От формирования судебной системы к ее реформированию
К ЕЕ РЕФОРМИРОВАНИЮ
С. ВИЦИН
С. Вицин,
заместитель председателя Совета при
Президенте РФ по вопросам
совершенствования правосудия, доктор
юридических наук, профессор.
По-прежнему
чаще всего встречаются крайние оценки
процесса судебного реформирования в
России. Одни утверждают, что никакой
судебной реформы в стране не происходит, в
то же время нередки утверждения, что она
завершена (или почти завершена) и требуются
лишь некоторые мазки, завершающие
благополучную картинку новой современной
системы правосудия.
Наконец, есть
немало и тех (в том числе профессиональных
юристов, даже ученых), кто уверен, что
судебной реформы не требовалось, и авторы
Концепции судебной реформы 1991 года с их
предложениями введения независимого
правосудия, суда присяжных, мировых судей,
передачи системы исправительных
учреждений в Минюст и т.д. поддались
"влиянию прозападной моды". Ведь были же
суды по всей огромной стране, законы,
конституции и прочие правовые атрибуты
государства.
Как это обычно бывает, все
крайние позиции не очень близки к истине.
Нельзя забывать, что необходимость
судебной реформы осознавалась уже
десятилетия назад и идеи формирования
правового государства, создания настоящей
судебной системы зрели давно. Еще в 80-х
годах при Институте государства и права АН
СССР начала работать группа по проблемам
реформирования правосудия, стали
публиковаться материалы по этой тематике в
газетах, журналах, в том числе специальных
(см., например, Боботов С.В., Вицин С.Е., Коган
В.М., Михайловская И.Б., Морщакова Т.Г.,
Панкратов В.В., Хохряков Г.Ф. Пути
совершенствования системы уголовной
юстиции // Советское государство и право. 1989.
N 4. С. 87 - 96).
Нельзя не упомянуть также,
что в 90-х годах происходило не столько
реформирование, сколько формирование
судебной системы, ибо на предшествующем
этапе у нас фактически не было ни судебной
власти, ни независимых судов, ни правовых
законов в точном смысле этих терминов.
Такое утверждение многим покажется
неверным, чрезмерным, несправедливым, но
оно легко доказуемо.
Очевидно, что
формирование судебной власти новой России,
создание независимых судов, новых видов и
правил судопроизводства после 1991 - 1993 гг.
было неизбежно. История подтверждает, что
социально - политические и экономические
преобразования в любой стране влекут и
изменения судебной системы, системы
правоохранительных органов. После реформ в
России 1861 года 20 ноября 1864 г. были приняты
законы о судоустройстве и судопроизводстве
- Учреждение судебных установлений, Устав
гражданского судопроизводства и Устав
уголовного судопроизводства, которыми
началась российская судебная реформа.
Если обратиться к новейшей истории, следует
вспомнить, что даже период относительной
либерализации социально - политической и
экономической жизни в нашей стране после 1953
- 1956 гг. сопровождался изменениями судебной
системы - 25 декабря 1958 г. приняты Основы
законодательства о судоустройстве Союза
ССР, союзных и автономных республик, Основы
уголовного судопроизводства Союза ССР и
союзных республик, Основы гражданского
судопроизводства Союза ССР и союзных
республик, а в 60-х годах приняты
соответствующие кодексы союзных
республик.
Ясно, что после 1991 года с
крушением тоталитарного режима
формирование российского правового
государства было бы невозможно без
подлинной судебной реформы. Достаточно
определенным представлялся и ее основной
вектор - утверждение самостоятельной
судебной власти, обеспечение независимости
судей, формирование судоустройства,
ориентированного на доступность судов для
населения, необходимых в правовом
государстве видов судопроизводства,
основанных на принципах состязательности,
равноправия сторон и диспозитивности.
Судебная реформа в нашей стране является
исключительно сложной задачей в силу
сложившихся стереотипов о месте и значении
судебной власти. И до сих пор не преодолено
непонимание того непреложного закона
"государственной механики", что в правовом
государстве именно судебная власть
является реальной основой
государственности, институтом
обеспечивающим социальный мир,
правопорядок и стабильность в обществе.
В определенные сроки в правовом
государстве сменяются президенты,
парламенты, правительства, но остаются
незыблемыми основные законы (конституции
или законодательные акты, их заменяющие) и
несменяемыми высшие суды, что обеспечивает
их подлинную независимость. Даже
президенты, парламенты и правительства,
территориальные образования, составляющие
государство, должны идти в суд для
разрешения конфликтных ситуаций и споров о
праве, устранения юридических
неопределенностей. Разумеется, и каждый
отдельный человек, любое юридическое лицо
именно в суде могут защитить свои права и
законные интересы.
Конечно, в данном
случае нарисована самая общая,
принципиальная схема, но в ней воплощена
идея правового государства, в направлении
реализации которой и должна быть
осуществлена судебная реформа. Она
включает два основных взаимосвязанных
компонента - судоустройство и
судопроизводство.
Законодательное
урегулирование этих двух групп вопросов
позволяет начать реальное реформирование
судебной системы. По степени фактической
реализации законов о судоустройстве и
судопроизводстве, соответствующих идеалам
правового государства и социальной
справедливости, можно судить о том,
происходит ли судебная реформа. При этом,
как показывает история, законодательные
акты о судоустройстве и судопроизводстве
принимаются одновременно, как
взаимосвязанные по содержанию документы, в
виде "пакета нормативных актов о судебной
реформе", что отмечалось и в Концепции
судебной реформы. Сказанное, конечно, не
означает, что и введение указанных
нормативных правовых актов должно
осуществляться сразу и одновременно. Это
зависит от целого ряда обстоятельств порой
трудно оцениваемых и прогнозируемых.
Если посмотреть на то, как идет судебная
реформа в нашей стране с точки зрения
законодательного обеспечения, придется
признать: она далека от завершения. С начала
90-х годов в ее рамках и в соответствии с
Конституцией РФ принят целый ряд законов: "О
статусе судей в Российской Федерации" (1992
г.), "О введении суда присяжных в Российской
Федерации" (1993 г.), "О Конституционном Суде
Российской Федерации" (1994 г.), "Об
арбитражных судах Российской Федерации" (1995
г.), "О судебной системе Российской
Федерации" (1996 г.), "О мировых судьях в
Российской Федерации" (1998 г.) и т.д. Однако
исчерпывающего комплекса законов или
единого закона, охватывающего все основные
положения о судоустройстве Российской
Федерации (в соответствии с п. "о" ст. 71
Конституции это компетенция Российской
Федерации), до сих пор нет.
Подготовленный в 1998 году в соответствии с
распоряжением Президента РФ Б. Ельцина
проект закона "О судах общей юрисдикции в
Российской Федерации" третий год находится
в Государственной Думе и не рассмотрен.
Таким образом, основная часть системы судов
общей юрисдикции не урегулирована законом
в полной мере и здесь действуют еще нормы
Закона "О судоустройстве РСФСР" 1981 года.
Говоря о построении судов в России,
приходится констатировать: остается
нереализованным один из важнейших
принципов формирования судебной системы
правового государства - несовпадение
структуры судов и административно -
территориального деления ("принципиально
несовпадение судебных округов с
административно - территориальным и
национально - государственным делением
Российской Федерации", - сказано в Концепции
судебной реформы). Очевидно, что если
система государственных органов в рамках
законодательной и исполнительной ветвей
власти традиционно строится на основе
государственно - политических,
управленческих критериев, то система судов
должна создаваться исходя из интересов
реализации конституционного права на
судебную защиту, доступности правосудия (ч.
1 ст. 46 Конституции РФ). Поэтому Концепция
судебной реформы предусматривала введение
структуры судебной системы, исходя прежде
всего из численности населения, в виде
судебных участков (мировые судьи), судебных
районов, судебных округов, образуемых
независимо от существующего
административно - территориального
деления, и Верховного Суда РФ.
Интересно
отметить, что этот принцип, хотя и
непоследовательно, но реализуется в
судебном устройстве новой России.
Неоднократно отмечалось, что система
арбитражных судов и арбитражного процесса
во многом оказалась более развитой и
соответствующей характеристикам правового
государства, чем система судов общей
юрисдикции. Одной из главных причин этого
стало то, что арбитражные суды создавались
заново, так сказать с чистого листа, и идеи
Концепции судебной реформы здесь было
легче реализовать.
Как известно,
система арбитражных судов включает суды
субъектов Федерации, окружные суды (10
округов) и Высший Арбитражный Суд. Таким
образом, окружные суды в России появились.
Конечно, могут сказать, что окружные
арбитражные суды необходимы уже только
потому, что в соответствии с новым ГК РФ
субъекты Федерации могут быть сторонами в
процессе и необходима судебная структура,
рассматривающая споры между ними, однако,
как бы то ни было, появление окружных судов
в судебной системе России следует оценить
как позитивный шаг в ее становлении. С
введением мировых судей появились судебные
участки, формируемые исходя из численности
населения (от 15 до 30 тысяч).
Вместе с тем
надо признать, что отсутствие четкой линии
в формировании системы судов и, как
следствие, согласованных законодательных
актов привело к тому, что судоустройство в
стране крайне усложнено. Как было только
что отмечено, системы судов общей
юрисдикции и арбитражных судов строятся
по-разному. Рассмотренный Государственной
Думой в первом чтении проект закона "О
федеральных административных судах в
Российской Федерации" фактически
предполагает введение еще одной подсистемы
- межрайонных административных судов,
судебных коллегий по административным
делам областных и приравненных к ним судов
и окружных административных судов (21 округ).
Если учесть, что административное
судопроизводство реализуется и мировыми
судьями, и иными судами общей юрисдикции, и
арбитражными судами (около половины
рассматриваемых ими дел - по жалобам на
решения и действия органов государственной
власти и местного самоуправления), а в
будущем и административными, то можно
представить, какой еще более сложной,
"лоскутной", станет наша судебная система.
При этом не определены содержание и пределы
административного судопроизводства.
Следует добавить, что гражданское
судопроизводство осуществляют два вида
судов, входящих в различные подсистемы
судебной власти, - общей юрисдикции и
арбитражные (соответственно этот вид
судопроизводства регламентируется двумя
кодексами - Гражданским процессуальным и
Арбитражным процессуальным).
Естественно, система судоустройства должна
определяться содержанием видов
судопроизводства и, представляя предельно
четко и точно организованную систему, быть
максимально доступной для населения.
Логичным представляется формирование
судов по приведенной выше единой для всей
страны структуре: судебный участок -
судебный район - судебный округ для всех
видов судопроизводства. Некоторые виды
судопроизводства, например гражданское
(арбитражное), административное, на
определенных уровнях могут быть
представлены отдельными судами или
судебными присутствиями. Такая система
предполагает возможности дальнейшего
реформирования судебной системы, отыскания
ее оптимального варианта.
Говоря о
проблемах законодательного регулирования
судопроизводства, отмечу, что
направленность и содержание законов о
судопроизводстве в своих основах
предопределены рамками, очерченными
общепризнанными принципами и нормами
международного права и международными
договорами Российской Федерации,
Конституцией РФ, решениями
Конституционного Суда РФ. Исходным
положением при этом является то, что есть
общие принципы для всех видов
судопроизводства - осуществление
правосудия только судом, подлинная
независимость и беспристрастность судей,
гласность (открытость) судопроизводства,
состязательность, равноправие сторон и
диспозитивность в распоряжении их правами.
Точное следование этим принципам явится
основой разработки законов о
судопроизводстве - Уголовно -
процессуального, Гражданского
процессуального (возможно, включая
положения арбитражного процесса),
Административного процессуального
кодексов.
Традиционно более или менее
четко определено содержание уголовного
судопроизводства как производства по
уголовному делу, возникающему в связи с
совершением преступления. Однако с вполне
естественным процессом дифференциации
форм уголовного судопроизводства,
появлением протокольной формы досудебной
подготовки материалов, рассмотрением дел в
судах не только коллегиально, но и
единолично, положение усложнилось.
Фактически исчезает грань между
производством по уголовным делам, по
которым реализована протокольная форма
досудебной подготовки материалов (ст. ст. 414
- 419 УПК РСФСР) и делам об административных
правонарушениях, примыкающих к
преступлениям (незаконное приобретение или
хранение наркотических средств в небольших
размерах, мелкое хищение, мелкое
хулиганство и др. - ст. ст. 44, 49, 158 Кодекса
РСФСР об административных
правонарушениях). Очень часто размытыми
оказываются границы между такими
одноименными преступлениями и
административными правонарушениями, как
незаконное приобретение или хранение
наркотических средств, кража, хулиганство и
др. Более того, вопрос об отнесении
некоторых деяний (например, незаконные
приобретение, передача, хранение
огнестрельного оружия) к категории
преступлений или административных
правонарушений оказывается спорным. Однако
рассмотрение этих деяний одного рода
оказывается в сфере различных видов
судопроизводства - уголовного в одном
случае и административного в другом.
Что касается гражданского
судопроизводства, то оно регламентируется
Гражданским процессуальным и Арбитражным
процессуальным кодексами, и, естественно,
возникает вопрос, нужны ли для реализации
одного вида судопроизводства два различных
кодекса. Еще более осложняет проблему то,
что около половины дел, рассматриваемых
арбитражными судами, относятся к сфере
административного судопроизводства, и
здесь также встает вопрос, на основе какого
закона должен действовать суд -
арбитражного процессуального или
административного процессуального
(который должен быть разработан, так как
такой вид судопроизводства предусмотрен
Конституцией РФ). Сложным вопросом является
определение содержания административного
судопроизводства. Предлагалось даже
исходить из того, что в него войдет все то,
что не охватывается иными видами
судопроизводства. Однако вряд ли такой путь
приемлем.
Можно предложить иной
вариант, основанный на сочетании известных
начал в праве - частного и публичного.
Неоспоримо, что основную и большую часть
правового пространства составляет сектор
гражданско - правовых отношений, в сфере
действия которых неизбежно оказывается
каждый человек от рождения до
