О разработке нормативного акта, регламентирующего обсуждение с общественностью объектов государственной экологической экспертизы
ОБСУЖДЕНИЕ С ОБЩЕСТВЕННОСТЬЮ ОБЪЕКТОВ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ
ЭКСПЕРТИЗЫ
Н.Н. ГРИШИН
Гришин Николай
Николаевич - руководитель Центра
экологических проектов, кандидат физико -
математических наук.
Задолго до
Конференции ООН по окружающей среде и
развитию в Рио - де - Жанейро, отметившей, что
"...экологические проблемы решаются
наиболее эффективным способом при участии
всех заинтересованных граждан",
отечественные специалисты обращали
внимание на необходимость открытости
процесса принятия экологически значимых
решений и участия в нем общественности [1]
<*>. Анализ различных форм подобного
участия [5, 6] показывает, что одной из
наиболее эффективных его форм,
способствующих реализации
конституционного права граждан на
благоприятную окружающую среду [2, 3],
является процесс государственной
экологической экспертизы.
--------------------------------
<*> Ссылки на
источники см. в конце статьи.
После
принятия ФЗ "Об экологической экспертизе"
планировалось подготовить пятнадцать
подзаконных нормативных актов, в том числе
и документ по "обеспечению общественного
участия при подготовке материалов ОВОС и
проведению государственной экологической
экспертизы" [11]. По просьбе Управления
государственной экологической экспертизы
Минприроды России проект подобного
документа был подготовлен, однако в
настоящее время он еще не утвержден, при
этом уже начали появляться аналогичные
разработки, принимаемые на уровне
субъектов Федерации (например, в Кировской
области) [12].
Напомним, что в
соответствии с п. 1 ст. 14 ФЗ
"...государственная экологическая
экспертиза проводится при наличии в
составе представляемых материалов:
документации, ...содержащей материалы
оценки воздействия на окружающую природную
среду хозяйственной и иной деятельности...;
заключений общественной экологической
экспертизы в случае ее проведения;
материалов обсуждений объекта
государственной экологической экспертизы
с гражданами и общественными организациями
(объединениями), организованных органами
местного самоуправления".
Рассмотрим
извлечения из некоторых правовых норм,
содержащихся в данном Законе, которые
излагают те общие положения и обязанности
федеральных и территориальных
государственных органов, субъектов РФ в
отношении общественности, те права органов
местного самоуправления, а также права
самой общественности, которые могут быть
положены в основу проекта документа.
1.
Одним из принципов, на которых основывается
экологическая экспертиза, является
гласность, участие общественных
организаций (объединений), учет
общественного мнения (ст. 3).
2.
Правительство РФ должно осуществлять меры
по обеспечению прав граждан и юридических
лиц в области экологической экспертизы (ст.
5, п. 3).
3. К ведению субъектов РФ
относится информирование населения о
намечаемых и проводимых экологических
экспертизах и их результатах (ст. 6).
4.
Федеральный специально уполномоченный
государственный орган в области
экологической экспертизы обязан среди
прочего:
- предоставлять для
ознакомления общественным организациям
(объединениям), осуществляющим
общественную экологическую экспертизу,
нормативно - технические документы, которые
устанавливают требования к проведению
государственной экологической
экспертизы;
- направлять органам
местного самоуправления, общественным
организациям (объединениям) и гражданам,
представившим аргументированные
предложения по объекту экологической
экспертизы, материалы о рассмотрении этих
предложений при проведении
государственной экологической экспертизы
и материалы, содержащие информацию о
заключении государственной экологической
экспертизы;
- предоставлять средствам
массовой информации по их запросам
сведения о результатах проведения
государственной экологической экспертизы
(ст. 7, п. 3).
5. Территориальный специально
уполномоченный государственный орган в
области экологической экспертизы обязан
среди прочего:
- предоставлять для
ознакомления общественным организациям
(объединениям), осуществляющим
общественную экологическую экспертизу,
нормативно - технические документы, которые
устанавливают требования к проведению
государственной экологической
экспертизы;
- направлять органам
местного самоуправления, общественным
организациям (объединениям) и гражданам,
представившим аргументированные
предложения по экологическим аспектам
реализации намечаемой хозяйственной и иной
деятельности, материалы о рассмотрении
этих предложений при проведении
государственной экологической
экспертизы;
- предоставлять средствам
массовой информации по их запросам
сведения о результатах проведения
государственной экологической экспертизы
(ст. 8, п. 3).
6. К полномочиям органов
местного самоуправления в области
экологической экспертизы на
соответствующей территории относятся:
-
принятие и реализация в пределах своих
полномочий решений по вопросам
экологической экспертизы на основании
результатов общественных обсуждений,
опросов, референдумов, заявлений
общественных экологических организаций
(объединений) и движений, информации об
объектах экологической экспертизы;
-
организация общественных обсуждений,
проведение опросов, референдумов среди
населения о намечаемой хозяйственной и
иной деятельности, которая подлежит
экологической экспертизе;
- организация
по требованию населения общественных
экологических экспертиз (ст. 9, п. 1).
7.
Граждане и общественные организации
(объединения) в области экологической
экспертизы имеют право:
- выдвигать
предложения о проведении в соответствии с
настоящим федеральным законом
общественной экологической экспертизы
хозяйственной и иной деятельности,
реализация которой затрагивает
экологические интересы населения,
проживающего на данной территории;
-
направлять в письменной форме специально
уполномоченным государственным органам в
области экологической экспертизы
аргументированные предложения по
экологическим аспектам намечаемой
хозяйственной и иной деятельности;
-
получать от специально уполномоченных
государственных органов в области
экологической экспертизы, организующих
проведение государственной экологической
экспертизы конкретных объектов
экологической экспертизы, информацию о
результатах ее проведения;
-
осуществлять иные действия в области
экологической экспертизы, не
противоречащие законодательству
Российской Федерации (ст. 19, п. 1).
8. При
подготовке заключения государственной
экологической экспертизы экспертной
комиссией государственной экологической
экспертизы и при принятии решения о
реализации объекта государственной
экологической экспертизы должны
рассматриваться материалы, направленные в
экспертную комиссию государственной
экологической экспертизы и отражающие
общественное мнение (ст. 19, п. 2).
Из
вышеприведенных извлечений Закона можно
сделать следующие, не очень радостные для
общественности выводы:
1. Федеральные
власти информировать общественность о
намечаемых и проводимых экологических
экспертизах федерального уровня не
обязаны.
2. Информирование населения о
намечаемых и проводимых экологических
экспертизах и их результатах относится к
ведению субъектов РФ. При этом, к сожалению,
Закон не говорит об обязательности
подобного информирования.
3. Органы
госэкоэкспертизы не обязаны предоставлять
общественности и средствам массовой
информации тексты заключений
государственных экологических
экспертиз.
4. Если же общественные
организации и граждане сами каким-то
способом исхитрятся и узнают о проведении
таких экспертиз и направят свои
предложения, то только тогда и только в том
случае, если эти предложения будут признаны
аргументированными, им направят материалы
о рассмотрении этих предложений на
госэкоэкспертизе и материалы, содержащие
информацию о заключении госэкоэкспертизы
(но не тексты заключений экспертных
комиссий).
5. Аналогично средствам
массовой информации по их запросам должны
предоставляться сведения о результатах
проведения госэкоэкспертизы (но опять же не
тексты самих заключений экспертных
комиссий).
В Положении об оценке
воздействия на окружающую среду в РФ [10]
отмечается, что в тех случаях, когда
преимущества и издержки реализации
принимаемого решения носят
общенациональный характер, необходимо
организовывать и проводить общественные
(публичные) слушания и обсуждения на
федеральном уровне. Однако процедура
реализации этого пункта Положения
разработана не была: идея обязательного
проведения общественного обсуждения и
общественных слушаний на федеральном
уровне так и осталась лишь на бумаге.
В
Законе "Об экологической экспертизе" ни о
каких обсуждениях и слушаниях федерального
уровня вовсе не упоминается, а речь идет
только об обсуждениях объекта экспертизы с
общественностью, которые организуются
органами местного самоуправления (ст. 9 и 14).
Возникает вопрос: может ли общественность
всей страны, действуя в рамках федерального
закона, участвовать в обсуждениях объектов
экспертизы, намечаемых к реализации на тех
или иных территориях, но явно имеющих
общенациональное значение? Нам
представляется, что ответ на этот вопрос
должен быть положительным.
В нашей
стране не существует правового определения
общественности. Поэтому обсуждение
объектов экспертизы с общественностью
напрямую связано с еще одним важным
критерием: о какой общественности идет речь
- о той, кто живет на территории, которая
может подвергнуться неблагоприятному
воздействию в результате намечаемой
деятельности, или о всех тех, кого волнуют
негативные последствия этой деятельности
вне зависимости от места их проживания?
В Конвенции об оценке воздействия на
окружающую среду в трансграничном
контексте, подготовленной Европейской
Экономической Комиссией ООН в начале 1991 г.,
говорится об участии в разработке и
принятии решений лишь общественности
районов, которые "по всей вероятности, будут
затронуты" (ст. 2, п. 6 и ст. 3, п. 8) или "по всей
вероятности, будут подвергнуты
воздействию" (ст. 4, п. 2). Данные разъяснения
не могут считаться удачными: они, с одной
стороны, не способствуют охране среды
обитания от трансграничных воздействий, а с
другой - противоречат современным
международным принципам и правовым актам,
регламентирующим участие общественности в
принятии экологически значимых решений.
Более уместно говорить о том, что в
обсуждении и принятии решений может
участвовать "заинтересованная
общественность", как это делается в
Директиве Европейского Сообщества 1985 г. и
изменяющей и дополняющей ее Директиве 1997
года.
В Федеральном законе не
оговаривается, какая именно общественность
может участвовать в обсуждении объекта
экспертизы. Следовательно, оставаясь в
правовом пространстве, любые
заинтересованные граждане и общественные
организации формально могут участвовать в
обсуждении. Другое дело, что отсутствие
механизма своевременного получения
информации о планируемой деятельности и
экспертизах, а также обсуждениях объектов
экспертиз, скудные финансовые возможности
общественности и иные неблагоприятные
обстоятельства, скорее всего, оставят эту
возможность участвовать чисто формальной
[4, 8].
В российском законодательстве
существует ряд правовых норм, связанных с
обеспечением участия общественности в
принятии экологически значимых решений.
Однако представляется, что одной из
наиболее важных подобных норм является
требование п. 1 ст. 14 Закона "Об
экологической экспертизе". Разработка
подзаконного правового акта, разъясняющего
применение вышеуказанного положения ст. 14
ФЗ, представляется полезной.
В Законе
перечисляется более двух десятков
различных видов объектов государственной
экологической экспертизы федерального
уровня (ст. 11). При этом далеко не ясна
правомерность обсуждения с
общественностью, организуемого органами
местного самоуправления, большинства из
этих видов (например, проектов схем
развития отраслей народного хозяйства или
федеральных инвестиционных программ). Тем
не менее, несмотря на многочисленные
неясности и противоречия нормативной базы,
мы считаем целесообразным сделать попытку
разработки проекта Порядка проведения
обсуждения с общественностью объектов
государственной экологической экспертизы
хотя бы для некоторых видов объектов
экспертизы, в частности, для обоснования
инвестиций и иной документации на
строительство предприятий, зданий и
сооружений с учетом российского и
международного опыта [7, 9]. Приведем
некоторые соображения о принципах
построения подобных документов и о тех
положениях представляемых на
госэкоэкспертизу материалов, которые
должны проверяться общественностью при
обсуждении с ней объектов экспертизы.
В
преамбуле документа целесообразно указать,
что он разрабатывается с целью реализации
конституционных прав граждан и
общественных объединений на благоприятную
окружающую среду и достоверную информацию
о ее состоянии (ст. 42 Конституции Российской
Федерации), Закона Российской Федерации "Об
охране окружающей природной среды",
Федерального закона "Об экологической
экспертизе", Приказа Минприроды России от 22
декабря 1995 года N 524 "О реализации основных
положений Федерального закона "Об
экологической экспертизе"). Можно указать
также ряд других актов, включая акты
субъектов Федерации (если документ
разрабатывается для конкретного субъекта
Федерации) или местного самоуправления,
целесообразность ссылки на которые
определяется конкретной ситуацией.
В
преамбуле, кроме того, должно быть
определено, что именно устанавливает
разрабатываемый документ. Это могут быть,
по крайней мере:
1. Основные формы и
этапы деятельности государственных
органов, органов местного самоуправления и
заказчиков (разработчиков) документации,
подлежащей экологической экспертизе, по
обеспечению прав общественности на участие
в подготовке материалов по оценке
воздействия на окружающую среду и
обсуждении объекта госэкоэкспертизы.
2.
Состав документации, представляемой на
государственную экологическую экспертизу,
подтверждающий обеспечение заказчиком
документации прав общественности на
участие в подготовке материалов по оценке
воздействия на окружающую среду и
обсуждении объекта госэкоэкспертизы.
Следует отметить, что проект документа
разработан в соответствии с требованиями
правовых актов, действующих на территории
Российской Федерации, международных
конвенций и договоров в области охраны
окружающей среды, участником которых
является Российская Федерация, а также
положений Конвенции об оценке воздействия
на окружающую среду в трансграничном
контексте.
Полезным было бы
подчеркнуть, что содействие участию
общественности в подготовке материалов по
оценке воздействия на окружающую среду и
обсуждении объекта госэкоэкспертизы
осуществляется для:
реализации одного
из основных законодательно определенных
принципов экологической экспертизы,
заключающегося в гласности, участии
общественных организаций (объединений) и
учете общественного мнения (ст. 3);
более
полного определения альтернативных
вариантов достижения
