О взаимосвязи организационно-правовых форм экономики учебных заведений
ЭКОНОМИКИ УЧЕБНЫХ ЗАВЕДЕНИЙ
С.А.
АГЕЕВ
С.А. Агеев, проректор по
экономическим вопросам Института
молодежи.
Основополагающим Федеральным
законом, регулирующим правовые отношения в
области образования, является Закон
Российской Федерации "Об образовании" <*>
от 10 июля 1992 г. N 3266-1. Действуют и другие
законы, нормативные акты Российской
Федерации, регламентирующие, в частности,
имущественные, финансовые отношения,
налогообложение и иные стороны
экономической жизни учебных заведений.
Многие из них были приняты достаточно
давно, другие появлялись в условиях быстро
меняющейся в стране политической и
экономической обстановки. Это не могло не
привести к возникновению в
законодательстве как противоречий, так и
несоответствий реальным процессам,
происходящим в деятельности учебных
заведений. Вступление в силу части первой
Гражданского кодекса Российской Федерации
с 1 января 1995 г. создало предпосылки для
упорядочения законодательного массива,
устранения его недостатков.
--------------------------------
<*> Ведомости
Съезда народных депутатов Российской
Федерации. 1992. N 30. С. 1797 (в ред. Федерального
закона от 31 января 1996 г. N 12-ФЗ).
В январе 1996
г. был принят Федеральный закон "О внесении
изменений и дополнений в Закон Российской
Федерации "Об образовании" <*>. В нем
изложены общие положения и принципы
государственной политики в области
образования, задачи законодательства в
этой сфере, государственные гарантии прав
российских граждан на образование.
Детальное описание системы образования
(включая ее структуру, управление,
экономику) позволило учебным заведениям в
последующие годы привести в соответствие с
новой редакцией Закона "Об образовании"
свои уставы, упорядочить механизм создания
учебных заведений, их лицензирования,
аттестации и государственной аккредитации,
организовать контроль за выполнением
предусмотренных Законом требований к
организации образовательного процесса.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1996. N 3. С.
150.
Вместе с тем внесенных в Закон
изменений и дополнений оказалось
недостаточно для использования всех
возможностей, которые дало введение части
первой ГК, а главное - для решения многих
вопросов экономического характера
(собственность, имущество, налогообложение
учебных заведений и т.п.). Так, и в новой
редакции Закона по-прежнему отсутствует
классификация организационно-правовых
форм учебных заведений, соответствующая
как первой части ГК, так и Федеральному
закону "О некоммерческих организациях"
<*> от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1996. N 3. С.
145.
По существу, Закон об образовании в
нынешнем его виде регламентирует
деятельность учебных заведений только в
форме образовательных учреждений. В его ст.
10 "Формы получения образования" говорится:
"С учетом потребностей и возможностей
личности образовательные программы
осваиваются в следующих формах: в
образовательном учреждении - в форме очной,
очно-заочной (вечерней), заочной; в форме
семейного образования, самообразования,
экстерната".
Из этого следует, что
предусматривается единственная
организационно-правовая форма
юридического лица, реализующего
образовательные программы, -
образовательные учреждения, которые могут
быть, согласно § 3 ст. 12 Закона,
государственными, муниципальными,
негосударственными (частными учреждениями
общественной или религиозной организации
(объединения). Следует, однако, отметить, что
в ст. 11.1 Закона "Об образовании"
"Негосударственные образовательные
организации" установлено, что
"негосударственные образовательные
организации могут создаваться в
организационно-правовых формах,
предусмотренных гражданским
законодательством Российской Федерации
для некоммерческих организаций". Каково
место этих организаций в системе
образования? Насколько к ним применимы
положения, регламентирующие деятельность
образовательных учреждений? Наконец, что из
себя представляют образовательные
организации и почему они могут быть только
негосударственными? Все эти вопросы
остаются за рамками Закона "Об
образовании".
Обратимся к гл. 4 части
первой ГК, где в ст. 120 дается определение
учреждения: "Учреждением признается
организация, созданная собственником для
осуществления управленческих,
социально-культурных и иных функций
некоммерческого характера и финансируемая
им полностью или частично". При этом
собственник закрепляет за учреждением
переданное ему имущество на праве
оперативного управления (ст. 296 ГК). Иными
словами, образовательное учреждение должно
выполнять в области образования функции,
определенные его учредителем
(собственником), который обязан постоянно
создавать условия, необходимые для
реализации этих функций (содержать за счет
собственных средств учреждение,
обеспечивать помещениями, необходимым
оборудованием и т.п.). Например, государство,
гарантирующее бесплатность для граждан РФ
начального общего, основного общего,
среднего (полного) общего образования и
начального профессионального образования,
как собственник обязано создавать и
обеспечивать деятельность соответствующих
образовательных учреждений. Причем в
зависимости от уровня решаемых задач это
могут быть федеральные или региональные
(муниципальные) образовательные
учреждения.
Задачи государства в
области профессионального образования
требуют некоторых уточнений и дополнений. В
ст. 5 § 3 говорится, что государство
гарантирует "на конкурсной основе
бесплатность среднего профессионального,
высшего профессионального и
послевузовского профессионального
образования в государственных и
муниципальных образовательных учреждениях
в пределах государственных
образовательных стандартов, если
образование данного уровня гражданин
получает впервые". Кроме того, в ст. 11 § 2
указано, что "учредителем образовательных
учреждений всех типов и видов, реализующих
военные профессиональные образовательные
программы, может быть только Правительство
Российской Федерации". В этом же параграфе
отмечено, что "учредителем специального
учебно-вспомогательного учреждения
закрытого типа для детей и подростков с
девиантным (общественно опасным)
поведением могут быть только федеральные
органы исполнительной власти и (или) органы
исполнительной власти субъектов
Российской Федерации". Функции государства
и задачи, которые оно решает, создавая иные
образовательные учреждения, в Законе не
указаны.
Представляется целесообразным
выделение функций государства в сфере
образования в самостоятельную статью
Закона и дополнение уже существующих
положений, регулирующих данные вопросы,
рядом новых. Например, положением о том, что
в целях подготовки специалистов,
обеспечивающих в нашей стране высокие
опережающие темпы развития науки, техники,
культуры, для поддержки граждан, проявивших
выдающиеся способности в этих областях,
государство создает образовательные
учреждения, соответствующие лучшим мировым
стандартам, и финансирует их в полном
объеме.
Деятельность каких еще
организаций может потребовать создания
образовательных учреждений? Прежде всего
это общественные и религиозные
организации, которым нужны соответствующие
собственные кадры. Нуждаются в
специалистах и коммерческие организации,
например коммерческие банки, страховые
компании и т.д. Однако после августовского
кризиса 1998 г. многие из образованных
названными структурами учреждений
прекратили существование как из-за
отсутствия у учредителей денежных средств
для их финансирования, так и в результате
уменьшения потребности в кадрах в силу
сокращения управленческого персонала и
штата специалистов в коммерческих
структурах.
Таким образом, в
современных условиях основным создателем
образовательных учреждений в нашей стране
могут выступать только государственные
структуры управления, а также в отдельных
случаях в соответствии со своими уставными
документами некоторые общественные и
религиозные организации. Другие
некоммерческие организации, как правило, не
имеют для этого ни собственности, ни
денежных средств. Участие коммерческих
организаций в создании образовательных
учреждений представляется для них
малопривлекательным вследствие как
снижения корпоративной заинтересованности
в подготовке собственных кадров из-за
кризиса, так и необходимости
финансирования таких учреждений, передачи
им собственности, которая, будучи
выведенной из коммерческого оборота, не
только не принесет собственнику доход, но и
постоянно будет требовать затрат на ее
содержание и ремонт.
Поэтому
подавляющее большинство образовательных
учреждений создано государством, которое
закрепило за ними на правах оперативного
управления здания и имущество, однако не
имеет в достаточном количестве денежных
средств на их содержание. Неслучайно в ГК
предусмотрена возможность частичного
финансирования учредителем образованного
им учреждения (ст. 120). Однако что такое
частичное финансирование действующее
законодательство никак не определяет.
Недостающие денежные средства учреждениям
предлагается добывать за счет
предоставления платных услуг. Так, Закон "Об
образовании" разрешает государственным и
муниципальным образовательным учреждениям
"оказывать населению, предприятиям,
учреждениям и организациям платные
дополнительные образовательные услуги" (ст.
45), вести предпринимательскую деятельность
(ст. 47). При этом не следует забывать, что в
соответствии со ст. 120 § 2 части первой ГК
"учреждение отвечает по своим
обязательствам находящимися в его
распоряжении денежными средствами. При их
недостаточности субсидиарную
ответственность по его обязательствам
несет собственник соответствующего
имущества". Это положение с учетом
возможного риска ведения
предпринимательской деятельности требует,
безусловно, более строгой регламентации в
Законе организации экономики
образовательных учреждений.
Отсутствие
в Законе "Об образовании" других, кроме
образовательных учреждений,
организационно-правовых форм учебных
заведений привело к тому, что многие
учебные заведения (школы, гимназии,
колледжи, институты и университеты)
указывают в уставах, что являются
образовательными учреждениями, хотя, как
следует из этих же уставов и
финансово-экономического механизма их
деятельности, таковыми не являются.
После ввода в действие части первой ГК, а
также принятия Федерального закона "О
некоммерческих организациях" N 7-Ф3
появилась возможность устранения
названных противоречий. В гл. II Закона N 7-ФЗ
дается перечень и определение форм
некоммерческих организаций. Так как
образовательные организации являются
некоммерческими (ст. 11.1 Закона "Об
образовании"), этот перечень может быть
использован и для их классификации.
Образовательные организации, на мой взгляд,
могут быть учреждены в следующих
организационно-правовых формах:
- фонд
(далее сокращенно Ф);
- некоммерческое
партнерство (НКП);
- учреждение (УЧР);
- автономная некоммерческая организация
(АНКО);
- объединение юридических лиц
(ассоциации и союзы, сокращенно АСЦ и С).
Что касается образовательных организаций в
форме УЧР, то о них говорилось выше.
Создание образовательных Ф, НКП, а также АСЦ
и С, очевидно, не противоречит Закону "О
некоммерческих организациях". Такие
организации могут создаваться как
организации, не имеющие членства,
функционирующие на основе добровольных
имущественных взносов и пожертвований,
преследующие образовательные цели (Ф); как
организации, основанные на членстве,
учредители которых содействуют
осуществлению образовательных целей (НПК);
как объединения образовательных
организаций (АСЦ и С).
Наиболее широкое
распространение наряду с образовательными
учреждениями (УЧР) могут получить
образовательные автономные некоммерческие
организации (АНКО). На основании ст. 10 § 1
Закона "О некоммерческих организациях"
можно дать следующее определение
образовательной АНКО: ею признается не
имеющая членства некоммерческая
организация, учрежденная гражданами и (или)
юридическими лицами на основе добровольных
имущественных взносов в целях
предоставления услуг в области
образования. В предлагаемой вниманию
таблице приводится сравнительный анализ
двух, на мой взгляд, наиболее перспективных
форм образовательных организаций -
учреждений и автономных некоммерческих
организаций.
Главными отличительными
особенностями АНКО от УЧР является то, что
АНКО создается не для осуществления
функций, а для предоставления услуг в
области образования; финансовую основу их
деятельности составляют не средства
учредителей, а доход от образовательных
услуг. Есть еще ряд существенных различий в
этих формах образовательных организаций.
Деятельность в форме АНКО позволяет, с
одной стороны, реализовывать любые
предусмотренные Законом "Об образовании"
образовательные программы, с другой
стороны - снять финансовое бремя содержания
образовательных организаций с их
учредителей. Потребителями
образовательных услуг АНКО являются на
договорной основе граждане, предприятия,
учреждения и организации, в том числе
государственные. В соответствии со ст. 31
Закона "О некоммерческих организациях"
экономическую поддержку в виде госзаказа
на реализацию образовательных программ
могут оказать АНКО органы государственной
власти и местного самоуправления.
В
нынешних условиях при отсутствии
необходимых финансовых средств многие
образовательные учреждения могли бы быть
преобразованы в образовательные АНКО.
После преобразования таким организациям
может быть передано в собственность в виде
добровольного имущественного взноса
находящееся в их оперативном управлении
имущество собственника-учредителя.
Правовой основой для преобразования УЧР в
АНКО является ст. 17 § 2 Закона "О
некоммерческих организациях", согласно
которой "учреждение может быть
преобразовано в фонд, автономную
некоммерческую организацию".
Однако
согласно этому же параграфу
"преобразование государственных или
муниципальных учреждений в некоммерческие
организации иных форм допускается в
случаях и в порядке, который установлен
законом". Поэтому требуется внесение
дополнений в действующее в области
образования законодательство. Критериями
целесообразности такого преобразования
могли бы стать итоги государственной
аттестации и аккредитации, объем
полученного на конкурсной основе
государственного заказа по реализации
образовательных программ, соответствующих
государственному образовательному
стандарту. Кроме того, в случае
необходимости государство после
преобразования может оставаться
единственным учредителем АНКО, созданного
на базе государственного УЧР.
Представляется, что автономные
некоммерческие образовательные
организации окажутся более
приспособленными к современным условиям
рыночной экономики, так как их деятельность
будет зависеть не от финансовых
возможностей учредителей, а от доходов от
услуг. Уровень этих доходов будет
определяться качеством реализации
образовательных программ,
конкурентоспособностью АНКО и т.п. Главным
механизмом создания и развития
экономической базы АНКО, в отличие от УЧР,
становится самофинансирование. В этой
связи управление экономикой
