Оспаривание законности нормативных актов в судах общей юрисдикции
В СУДАХ ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ
Е. УКСУСОВА
Е.
Уксусова, кандидат юридических наук, доцент
МГЮА.
Конституционное положение об
обеспеченности судебной защитой прав
граждан расширило сферу юрисдикции общих
судов, включая допустимость оспаривания
нормативных актов по мотиву несоответствия
их закону.
Пленум Верховного Суда РФ
принятием Постановлений от 27 апреля 1993 г. N 5
"О некоторых вопросах, возникающих при
рассмотрении дел по заявлениям прокуроров
о признании правовых актов противоречащими
закону", от 31 октября 1995 г. N 8 "О некоторых
вопросах применения судами Конституции
Российской Федерации при осуществлении
правосудия" способствовал единообразному
рассмотрению новой категории дел о
проверке законности нормативных актов.
Пленум особо отметил, что Конституция РФ
имеет высшую юридическую силу, прямое
действие и во всем необходимых случаях,
когда суд придет к убеждению, что
федеральный закон находится в противоречии
с соответствующими положениями
Конституции, применяется непосредственно
Конституция.
Конституционный Суд РФ в
Постановлении от 16 июня 1998 г. по делу о
толковании отдельных положений ст. ст. 125, 126
и 127 Конституции Российской Федерации
изложил свою позицию по вопросу о
разграничении полномочий в данной сфере
судебной деятельности.
Эта позиция,
похоже, ставит под сомнение уже сложившуюся
практику судов общей юрисдикции и
арбитражных судов по рассмотрению данной
категории дел. Более того, решение
Конституционного Суда в конечном счете
создает правовую неопределенность
действия конституционного положения об
обеспеченности судебной защитой прав
граждан и юридических лиц.
Ниже
публикуется статья, в которой
анализируется практика общих судов по
проверке законности нормативных актов,
комментируются некоторые ключевые
положения названного Постановления
Конституционного Суда РФ.
ОСПАРИВАНИЕ ЗАКОННОСТИ НОРМАТИВНЫХ
АКТОВ
В СУДАХ ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ
Особое
место в сложившейся практике общих судов
последних лет занимают дела об оспаривании
нормативных актов по мотиву несоответствия
их закону. Это принципиально новая по
характеру категория дел. Новый объект
судебного оспаривания - нормативный акт,
его характер и место в правовом
пространстве придают и иное социальное
звучание таким делам.
Защита по таким
делам затрагивает интересы
неопределенного круга лиц. Ибо
содержащиеся в оспариваемом нормативном
акте предписания, являющиеся помехой в
реализации конкретных правовых
возможностей, касаются неопределенного
количества адресатов, на которых
распространяется их действие. Иными
словами, затрагиваются общие интересы.
При рассмотрении общими судами такой
категории гражданских дел стал
осуществляться судебный контроль за
соответствием оспариваемых нормативных
актов иному нормативному акту большей
юридической силы.
Порядок рассмотрения
и разрешения таких дел характеризуется
рядом особенностей, обусловленных в
значительной степени объектом оспаривания.
Определить и рассмотреть их позволяет
судебная практика.
В качестве объекта
оспаривания в данной категории дел
выступает нормативный акт, который
отличается от индивидуального акта,
касающегося конкретных лиц, также могущего
быть обжалуемым в суде.
Выявление
нормативного характера оспариваемого акта
предопределяет характер рассматриваемого
дела и порядок производства.
Пленум
Верховного Суда РФ в Постановлении от 27
апреля 1993 г. (с последующими изменениями и
дополнениями от 25 октября 1996 г.) "О некоторых
вопросах, возникающих при рассмотрении дел
по заявлениям прокуроров о признании
правовых актов противоречащими закону" (п. 2)
дал разъяснения, какие акты носят
нормативный характер, очертив признаки,
отличающие их от индивидуальных актов. К
нормативным относятся акты,
устанавливающие правовые нормы (правила
поведения), обязательные для
неопределенного круга лиц, рассчитанные на
неоднократное применение, действующие
независимо от того, возникли или
прекратились конкретные правоотношения,
предусмотренные актом.
Определение
природы оспариваемого акта, признаков его
нормативности имеет практическое значение
для разграничения компетенции между судами
общей юрисдикции и арбитражными судами.
Требование о признании незаконным
оспариваемого акта, отвечающего признакам
нормативного акта, вне зависимости от того,
кем оно заявлено: гражданином или
юридическим лицом или гражданами, имеющими
статус индивидуального предпринимателя,
рассматривается в суде общей юрисдикции и
неподведомственно арбитражному суду.
Иллюстрацией данного положения является
следующее дело. Оренбургский областной суд,
прекращая производство по делу,
возбужденному по жалобе индивидуального
частного предприятия на распоряжение
первого заместителя главы администрации
Оренбургской области "О налогообложении",
исходил из того, что дело подлежит
рассмотрению в арбитражном суде. В
подтверждение своего вывода суд сослался
на разъяснение, содержащееся в п. 4
Постановления Пленума Верховного Суда РФ и
Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 18
августа 1992 г. "О некоторых вопросах
подведомственности дел судам и арбитражным
судам" о том, что требования организаций и
граждан - предпринимателей о признании
неправомерными действий должностных лиц,
нарушающих их права и охраняемые законом
интересы, если обжалуемые действия
оформлены распорядительными или иными
документами, не подлежат рассмотрению в
общих судах.
Судебная коллегия по
гражданским делам Верховного Суда РФ,
отменяя принятое областным судом
определение, привела следующее
обоснование. Ссылаясь на ст. 22
действовавшего (до 1 июля 1995 г.) АПК РФ 1992
года, она указала, что такие споры подлежали
рассмотрению в арбитражном суде, если бы
акты были адресованы конкретным лицам или
группе лиц и нарушали охраняемые законом
права и интересы организаций и граждан -
предпринимателей.
Согласно ныне
действующему АПК РФ 1995 года арбитражному
суду подведомственны споры о признании
недействительными (полностью или в части)
нормативных актов государственных органов,
органов местного самоуправления и иных
органов, не соответствующих законам и иным
нормативным правовым актам и нарушающих
права и законные интересы организаций и
граждан, которые занимаются
предпринимательской деятельностью без
образования юридического лица и имеют
статус индивидуального предпринимателя,
приобретенный в установленном законом
порядке (ст. 22 АПК РФ).
Установив из
текста обжалуемого распоряжения его
нормативный характер, а также то, что он не
относится к числу актов, указанных в ст. 22
действовавшего и ст. 22 действующего АПК РФ,
Судебная коллегия обоснованно признала,
что заявленное требование частного
предприятия подлежит рассмотрению в суде
общей юрисдикции, так как оно
неподведомственно арбитражному суду
(Бюллетень Верховного Суда РФ. 1996. N 6. С. 1).
С учетом нормативного характера
оспариваемого акта Высший Арбитражный Суд
РФ информирует арбитражные суды округов и
арбитражные суды субъектов РФ в письме N 16
от 2 июля 1997 г. о неподведомственности
арбитражному суду исков антимонопольных
органов о признании недействительными
нормативных актов, противоречащих
антимонопольному законодательству
(Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 1997. N
8. С. 65 - 66). В данном разъяснении, основанном
на приведенном в информационном письме
анализе Федерального закона "О конкуренции
и ограничении монополистической
деятельности на товарных рынках" и
процессуального законодательства,
резюмируется, что подведомственность
арбитражным судам споров по искам
антимонопольных органов о признании
недействительными нормативных актов,
принятых органами исполнительной власти и
органами местного самоуправления и
противоречащих антимонопольному
законодательству, ни материальным, ни
процессуальным законодательством не
установлена. Право антимонопольных органов
на судебную защиту публичных интересов
может быть реализовано путем предъявления
упомянутых исков в суды общей
юрисдикции.
Нормативная природа
оспариваемого акта является определяющим
критерием для разграничения компетенции
между судами общей юрисдикции и
арбитражными судами. Вместе с тем есть и
исключение, ибо в случаях, предусмотренных
Федеральным законом, к подведомственности
арбитражного суда могут быть отнесены и
другие дела (см. ст. 4 Федерального
конституционного закона "Об арбитражных
судах в Российской Федерации", п. п. 4, 5 ст. 22
АПК РФ).
В частности, Федеральный закон
от 14 апреля 1995 г. "О государственном
регулировании тарифов за электрическую и
тепловую энергию в Российской Федерации"
содержит прямое установление о разрешении
в арбитражном суде споров, связанных с
государственным регулированием тарифов на
электрическую и тепловую энергию (ст. 13).
Следовательно, допускается оспаривание в
арбитражном суде в том числе актов
нормативного характера по вопросам
государственного регулирования тарифов на
электрическую и тепловую энергию,
принимаемых государственными органами
(Федеральной и региональной
энергетическими комиссиями).
Для
определения же объема компетенции суда
общей юрисдикции значимым обстоятельством
является то, какой нормативный акт
обжалуется, его содержание, поскольку этим
обусловливается разграничение юрисдикции
как с другими судами, так и между судами в
рамках системы судов общей юрисдикции.
Судебная практика свидетельствует, что в
общих судах оспариваются нормативные акты
(как в целом, так и в части - пункты, статьи,
разделы), принимаемые различными
государственными органами и должностными
лицами на федеральном уровне, а также на
уровне субъектов Федерации, нормативные
акты, принимаемые органами местного
самоуправления и их должностными лицами.
Акты различны не только по субъектам, их
издавшим, но и по предмету правого
регулирования, по пределам их действия и
другим признакам.
Объем нормативных
актов, проверка законности которых
отнесена к сфере юрисдикции общих судов,
столь широк, что определить круг таких
актов закрытым перечнем не представляется
возможным. Да и вряд ли это целесообразно в
силу действия общего положения об
обеспеченности судебной защитой
охраняемых законом прав и свобод,
закрепленного ст. 32 Декларации прав и
свобод человека и гражданина, ст. ст. 18 и 46
Конституции РФ. Оно в полной мере относится
и к случаям обжалования нормативных актов,
предписания которых, по мнению заявителей,
ограничивают и препятствуют в реализации
их правовых возможностей.
Кроме того,
ряд законов содержит специальные нормы о
судебном признании недействительными
нормативных актов как не соответствующих
закону или иным правовым актам. При этом
даются, как правило, весьма широкие
формулировки (см.: Российская юстиция. 1997. N
11. С. 42 - 44).
В частности, в силу положений
Закона "О прокуратуре Российской Федерации"
прокурор вправе обращаться в суд с
требованием о признании не
соответствующими законам
(недействительными) нормативных актов,
издаваемых федеральными министерствами и
ведомствами, представительными
(законодательными) и исполнительными
органами субъектов Российской Федерации,
органами местного самоуправления, органами
военного управления, органами контроля, их
должностными лицами.
И тем не менее
сфера юрисдикции общих судов по проверке
законности нормативных актов имеет
определенные ограничения.
Для
разграничения компетенции (юрисдикции)
между судебными системами подлежат учету
положения закона (федерального
конституционного закона, федерального
закона), устанавливающие изъятия из сферы
общей юрисдикции. Эти ограничения касаются
не только определенных указанных выше
нормативных актов, в отношении которых в
порядке исключения прямым установлением в
законе допускается их оспаривание в
арбитражном суде.
Такие изъятия связаны
и со сферой юрисдикции Конституционного
Суда РФ.
В сферу юрисдикции
Конституционного Суда РФ, являясь его
исключительной компетенцией, входит
проверка соответствия Конституции РФ
федеральных законов, нормативных актов
Президента РФ, Совета Федерации,
Государственной Думы, Правительства РФ,
конституций республик, уставов, а также
законов и иных нормативных актов субъектов
РФ, изданных по вопросам, относящимся к
ведению органов государственной власти РФ
и органов государственной власти субъектов
РФ (Конституция РФ, ст. 125, ч. 2, п. п. "а", "б";
Постановление Конституционного Суда РФ от
16 июня 1998 г. по делу о толковании отдельных
положений ст. ст. 125, 126 и 127 Конституции РФ).
Поэтому к ведению судов общей юрисдикции не
относится проверка соответствия данных
нормативных актов Конституции РФ.
Однако, как свидетельствует судебная
практика, не исключается потребность и
необходимость проверки соответствия
указанных нормативных актов ниже уровня
федерального закона иному имеющему большую
юридическую силу акту, кроме Конституции
РФ. В частности, возникает потребность
проверки соответствия постановлений
Правительства РФ, региональных законов
федеральным законам.
Конституционный
Суд РФ, давая толкование ст. ст. 125, 126 и 127
Конституции РФ в указанном постановлении,
исключил возможность осуществления судами
общей юрисдикции и арбитражными судами вне
связи с рассмотрением конкретного дела
проверки соответствия перечисленных в ст.
125 (ч. 2 п. п. "а", "б") Конституции РФ
нормативных актов ниже уровня федерального
закона иному имеющему большую юридическую
силу акту, кроме Конституции РФ, в связи с
отсутствием у этих судов таких полномочий,
установленных федеральным конституционным
законом. Данное толкование означает
недопустимость подобного оспаривания
таких актов в судах общей юрисдикции до
принятия соответствующего Федерального
конституционного закона,
предусматривающего возможность их
оспаривания в общих судах, а также
устанавливающего особую судебную
процедуру нормоконтроля. Думается, что
отсутствие такого закона не должно
означать ограничения конституционного
права на судебную защиту граждан (а равно
юридических лиц), исключения оспаривания
нормативных актов ниже уровня федерального
закона иному, имеющему большую юридическую
силу акту, кроме Конституции РФ, в судах
общей юрисдикции и невозможности проверки
их законности в порядке гражданского
судопроизводства после вступления в силу
постановления Конституционного Суда РФ.
В судах общей юрисдикции могут быть
обжалованы нормативные акты федеральных
министерств, государственных комитетов,
служб и ведомств, затрагивающие права и
интересы граждан (а равно юридических лиц)
как в целом, так и в отдельных положениях.
Обжалованию подлежат различные по виду и
содержанию нормативные акты названных
федеральных органов исполнительной власти.
Это и постановления, приказы, распоряжения,
правила, и инструкции, положения,
издаваемые данными органами.
Проверка
соответствия законам нормативных актов
федеральных органов исполнительной власти
производится по различным направлениям: в
зависимости от того, в чем заинтересован и
по каким мотивам заявитель этого
добивается. Так, гражданин обратился в
Верховный Суд РФ с требованием о признании
незаконными
