Оспаривание законности нормативных актов в судах общей юрисдикции
четырех приказов Министерства обороны РФ,
носящих нормативный характер. Мотив - они не
прошли в установленном законом порядке
государственную регистрацию в Минюсте РФ,
не были официально опубликованы, а поэтому
являются незаконными и не могут
применяться. Кроме того, заявитель требовал
обязать министра обороны РФ переработать,
зарегистрировать и опубликовать их.
В
ходе судебного заседания представитель
министерства возражал против
удовлетворения требований, пояснив, что
оспариваемые приказы являются внутренними
документами министерства и не нуждаются в
государственной регистрации.
Исследовав материалы дела, суд пришел к
выводу об удовлетворении требования в
части признания приказов министерства
незаконными. Проанализировав ст. 15
Конституции РФ, положения указов
Президента РФ, постановления Правительства
РФ, определяющие порядок регистрации и
опубликования нормативных актов
федеральных органов исполнительной власти,
Верховный Суд РФ констатировал, что акты
таких органов, затрагивающие права, свободы
и обязанности человека и гражданина, кроме
актов и отдельных их положений, содержащих
сведения, составляющие государственную
тайну или сведения конфиденциального
характера, подлежат регистрации и
опубликованию.
Установив в судебном
заседании, что оспариваемые заявителем
приказы Министерства обороны, являющиеся
нормативными актами и затрагивающие права,
свободы и обязанности человека и
гражданина, не прошли государственную
регистрацию в Министерстве юстиции РФ и не
опубликованы в установленном порядке, суд
пришел к выводу, что оспариваемые приказы
нельзя признать законными (Судебная
практика по гражданским делам (1993 - 1996). М.,
1997. С. 61 - 63). Правовое основание такого
решения свидетельствует о том, что судом в
приведенном примере проверялось
соответствие оспариваемых актов закону по
порядку их издания и опубликования.
Проверка законности нормативных актов
может осуществляться и не только по этому
признаку. Например, по другому делу при
обращении в Верховный Суд РФ заявители ОАО
"Томскнефть" и территориальный комитет
профсоюза Северного флота поставили вопрос
о признании недействительным разъяснения
Министерства труда РФ от 25 июня 1993 г. N 7 "О
некоторых вопросах, связанных с порядком
предоставления дополнительных отпусков,
предусмотренных действующим
законодательством", утвержденного
Постановлением Министерства труда РФ от 25
июня 1993 г. N 123. Заявители ссылались на то, что
согласно законам о труде дополнительные
отпуска работникам должны присоединяться к
ежегодному оплачиваемому отпуску,
составляющему 24 рабочих дня в расчете на
шестидневную рабочую неделю, а не к 12
рабочим дням с доведением общего
ежегодного отпуска и ежегодных
дополнительных отпусков по
продолжительности в 24 рабочих дня и более,
как это предусмотрено оспариваемым
разъяснением.
С учетом данных оснований
суд, проанализировав законодательство о
труде в части порядка и условий
предоставления дополнительных отпусков,
установил следующее. Продолжительность
ежегодного оплачиваемого отпуска, к
которому предприятия (учреждения,
организации) вправе при определенных
условиях частично или полностью
присоединять дополнительные отпуска,
определяется ст. 67 КЗоТ РФ (в редакции
Закона РФ от 25 сентября 1992 г.), действовавшей
на день утверждения обжалуемого
разъяснения. Согласно ст. 67
продолжительность ежегодного
оплачиваемого отпуска должна
устанавливаться не менее 24 рабочих дней в
расчете на шестидневную рабочую неделю. Суд
также констатировал, что никакая иная
продолжительность такого ежегодного
оплачиваемого отпуска не могла быть
использована Министерством труда РФ в
качестве продолжительности основного
(базового) отпуска, к которому следует
присоединять дополнительный отпуск.
Признавая решением от 10 июня 1996 г.
обжалуемое разъяснение Министерства труда
РФ недействительным в полном объеме как
противоречащее ст. 67 КЗоТ РФ, суд принял во
внимание и то, что в разъяснении искажены
смысл и цель предоставления дополнительных
отпусков (закрепление квалифицированных
кадров на предприятиях, компенсирование
вредных условий работы и т.д.). В
определенных случаях это могло приводить к
нарушению прав отдельных категорий
граждан. Принимая решение, суд оценивал
содержание и смысл предписаний
оспариваемого акта. В этом случае судебный
контроль в отношении указанного акта
(правовых установлений) осуществлялся по
смыслу и соответствию его нормативным
актам большей юридической силы.
Приведенные дела затрагивают вопрос о
пределах, направлениях проверки судом в
порядке гражданского судопроизводства
законности нормативных актов, которые
могут носить различный характер.
Между
тем этот вопрос не нашел пока специальной
регламентации ни в ГПК РСФСР, ни в отдельных
законодательных актах, допускающих
обжалование в судах общей юрисдикции
определенных нормативных актов. Остается
также неясным, вправе ли суд проверить
законность той части акта, которая не
оспаривается; связан ли суд при вынесении
решения основаниями и доводами заявителя
или же он должен выяснить все основания,
независимо от приведенных заявителем и
заинтересованными лицами в обоснование
своих требований и возражений, по которым
оспариваемый непосредственно нормативный
акт может быть признан незаконным
(недействительным).
Вопросы,
возникающие ныне в судебной практике,
требуют единообразного разрешения.
Некоторые подходы к их разрешению по
рассматриваемым делам можно было бы
отметить.
Главный вопрос, который
должен разрешить суд в таких делах, - это
вопрос права, вопрос относительно
оспариваемого акта: соответствует ли он
закону или не соответствует. В зависимости
от решения этого вопроса суд либо признает
оспариваемый акт незаконным
(недействительным), либо отказывает в
удовлетворении заявленного требования.
Представляется, что суд должен признать
нормативный акт недействительным в полном
объеме также при наличии в нем положений,
как не соответствующих закону, так и не
содержащих таких несоответствий, если
признание лишь положений, не
соответствующих закону, но находящихся в
тесной взаимосвязи с положениями,
соответствующими закону, приводит к
бессмысленности существования
нормативного акта.
При оспаривании
нормативного акта не в целом, а в части суд
применительно к ст. 195 ГПК, на мой взгляд,
вправе выйти за пределы оспаривания и
признать его незаконным в полном объеме в
случае, если нормативный акт, часть
которого обжалуется (с учетом специфики
предмета регулирования), представляет
собой "целостный правовой пласт",
включающий взаимодействующие нормы,
проверка чего в части нецелесообразна.
В интересах законности и с учетом того, что
в таких делах превалирует "нормативный
характер" доказывания, суд не связан
правовым основанием требования заявителя и
может проверить соответствие
оспариваемого акта и иным нормативным
актам большей юридической силы. Однако это
не освобождает суд от исследования и оценки
как доводов заявителя, так и доводов
противоположной стороны, принявшей
оспариваемый акт.
Суд должен выявить и
оценить все имеющиеся основания, по которым
непосредственно оспариваемый нормативный
акт может быть признан незаконным
(недействительным). В этом вопросе суд
обязан занять активную позицию. Как
справедливо отмечалось в литературе, это
диктуется тем, чтобы не пострадали
публичные интересы, чтобы оспоренный в суде
противоречащий закону нормативный акт не
сохранил бы юридическую силу.
Вывод
суда в резолютивной части решения об
удовлетворении заявления о признании
нормативного акта недействительным по
мотивам противоречия его закону означает,
что оспоренный нормативный акт не
порождает (не влечет) правовых последствий
со дня его издания и не подлежит применению,
утратив юридическую силу "регулятора
общественных отношений".
Вступление
решения в законную силу исключает
возможность вторичного оспаривания в суде
общей юрисдикции и другими лицами, не
инициировавшими проверку нормативного
акта, законность которого уже
проверялась.
Именно роль своеобразного
и единственного эксперта, выполняемая
судом, наделенным полномочиями выносить по
делу окончательные суждения о соответствии
нормативного акта закону, обязательные для
всех, придает правосудию по делам о
непосредственном оспаривании нормативных
актов особую общественную
значимость.
ССЫЛКИ НА ПРАВОВЫЕ АКТЫ
"КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принята всенародным голосованием
12.12.1993)
"ГРАЖДАНСКИЙ ПРОЦЕССУАЛЬНЫЙ
КОДЕКС РСФСР"
(утв. ВС РСФСР
11.06.1964)
"КОДЕКС ЗАКОНОВ О ТРУДЕ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
(утв. ВС РСФСР 09.12.1971)
ЗАКОН
РСФСР от 22.03.1991 N 948-1
"О КОНКУРЕНЦИИ И
ОГРАНИЧЕНИИ МОНОПОЛИСТИЧЕСКОЙ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НА
ТОВАРНЫХ
РЫНКАХ"
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 17.01.1992 N
2202-1
"О ПРОКУРАТУРЕ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
"АРБИТРАЖНЫЙ ПРОЦЕССУАЛЬНЫЙ
КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(утв. ВС РФ
05.03.1992 N 2447-1)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 14.04.1995 N
41-ФЗ
"О ГОСУДАРСТВЕННОМ РЕГУЛИРОВАНИИ
ТАРИФОВ НА ЭЛЕКТРИЧЕСКУЮ И
ТЕПЛОВУЮ
ЭНЕРГИЮ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принят
ГД ФС РФ 10.03.1995)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ
КОНСТИТУЦИОННЫЙ ЗАКОН от 28.04.1995 N 1-ФКЗ
"ОБ АРБИТРАЖНЫХ СУДАХ В РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
(одобрен СФ ФС РФ
12.04.1995)
"АРБИТРАЖНЫЙ ПРОЦЕССУАЛЬНЫЙ
КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
от 05.05.1995 N
70-ФЗ
(принят ГД ФС РФ
05.04.1995)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ ВС РФ от 22.11.1991 N
1920-1
"О ДЕКЛАРАЦИИ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА
И ГРАЖДАНИНА"
ПОСТАНОВЛЕНИЕ Минтруда РФ
от 25.06.1993 N 123
"ОБ УТВЕРЖДЕНИИ
РАЗЪЯСНЕНИЯ "О НЕКОТОРЫХ ВОПРОСАХ,
СВЯЗАННЫХ С
ПОРЯДКОМ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ
ДОПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОТПУСКОВ,
ПРЕДУСМОТРЕННЫХ
ДЕЙСТВУЮЩИМ
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВОМ"
(вместе с
РАЗЪЯСНЕНИЕМ Минтруда РФ от 25.06.1993 N 7)
(Зарегистрировано в Минюсте РФ 30.06.1993 N
291)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ Пленума Верховного Суда
РФ N 12, ВАС РФ N 12
от 18.08.1992
"О НЕКОТОРЫХ
ВОПРОСАХ ПОДВЕДОМСТВЕННОСТИ ДЕЛ СУДАМ И
АРБИТРАЖНЫМ
СУДАМ"
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
Пленума Верховного Суда РФ от 27.04.1993 N 5
"О
НЕКОТОРЫХ ВОПРОСАХ, ВОЗНИКАЮЩИХ ПРИ
РАССМОТРЕНИИ ДЕЛ ПО
ЗАЯВЛЕНИЯМ
ПРОКУРОРОВ О ПРИЗНАНИИ ПРАВОВЫХ АКТОВ
ПРОТИВОРЕЧАЩИМИ
ЗАКОНУ"
ПОСТАНОВЛЕНИЕ Пленума Верховного
Суда РФ от 31.10.1995 N 8
"О НЕКОТОРЫХ
ВОПРОСАХ ПРИМЕНЕНИЯ СУДАМИ КОНСТИТУЦИИ
РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ
ПРАВОСУДИЯ"
ИНФОРМАЦИОННОЕ ПИСЬМО
Президиума ВАС РФ от 02.07.1997 N 16
"О
НЕПОДВЕДОМСТВЕННОСТИ АРБИТРАЖНОМУ СУДУ
ИСКОВ АНТИМОНОПОЛЬНЫХ
ОРГАНОВ О
ПРИЗНАНИИ НЕДЕЙСТВИТЕЛЬНЫМИ НОРМАТИВНЫХ
АКТОВ"
ПОСТАНОВЛЕНИЕ Конституционного
Суда РФ от 16.06.1998 N 19-П
"ПО ДЕЛУ О
ТОЛКОВАНИИ ОТДЕЛЬНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ СТАТЕЙ 125,
126 И 127
КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
Российская юстиция, N 8, 1998
