Гражданский кодекс и банковское законодательство
В. БЕЛЫХ, М. СКУРАТОВСКИЙ
В. Белых,
заведующий кафедрой хозяйственного права
Уральской государственной юридической
академии, доктор юридических наук,
профессор.
М. Скуратовский, судья
Свердловского арбитражного
суда.
Развитие рыночных отношений в
России сопровождается процессом
формирования хозяйственного
законодательства. В банковской сфере,
например, были изданы в новой редакции
законы "О Центральном банке Российской
Федерации (Банке России)", "О банках и
банковской деятельности", которые содержат
большое количество принципиально новых
положений.
Анализ судебной и
хозяйственной практики показывает, что
вопросы соотношения Гражданского кодекса
РФ и специальных законов о банках особо
актуальны сегодня. Рассмотрим их.
1.
Банковское законодательство - комплексная
отрасль российского законодательства.
Комплексный характер означает, что оно
включает нормы различных отраслей права
(прежде всего конституционного,
административного, финансового и
гражданского).
Общеправовой
классификатор отраслей законодательства,
подготовленный государственно - правовым
управлением, рассматривает банковское
законодательство в разделе
"Законодательство о финансах и кредите".
Вместе с тем в классификаторе отсутствует
раздел о хозяйственном (экономическом)
законодательстве.
На наш взгляд,
банковское законодательство - составная
часть хозяйственного законодательства. В
современных условиях разделение отношений
в сфере хозяйствования на регулируемые
гражданским правом и административным
иногда невозможно. Именно на стыке
публичного и частного права формируется
банковское законодательство.
Оно
представляет собой огромный нормативный
массив. В данной сфере действует множество
правовых актов различной юридической
силы.
Условно все нормативные акты
можно подразделить на акты общего действия
(например, ГК РФ) и акты специального
действия (законы РФ "О Центральном банке
Российской Федерации (Банке России)" и "О
банках и банковской деятельности") <*>.
--------------------------------
<*> Далее - Закон о
ЦБ и Закон о банках.
Гражданский кодекс и
законы о ЦБ и банках - это федеральные
законы. Однако в сфере гражданско -
правового регулирования ГК занимает
доминирующее положение перед другими
законами (п. 2 ст. 3 ГК). Поэтому специальные
акты банковского законодательства (законы,
указы Президента РФ, постановления
Правительства РФ, ведомственные акты),
содержащие нормы гражданского права, не
могут противоречить ГК РФ.
Ведомственные акты Банка России получили
широкое применение в банковской практике.
Причем их издание осуществляется
преимущественно в форме инструкций, писем и
телеграмм. Закон о ЦБ не устанавливает
требований к форме этих актов.
Вместе с
тем в нем указано (ст. 6), что нормативные
акты Банка России вступают в силу со дня их
официального опубликования в "Вестнике
Банка России", за исключением случаев,
установленных Советом директоров. Кроме
того, нормативные акты ЦБ, непосредственно
затрагивающие права, свободы или
обязанности граждан, должны быть
зарегистрированы в Минюсте РФ в порядке,
установленном для регистрации актов
федеральных министерств и ведомств.
Это
правило нуждается в разъяснении. Впервые
оно было сформулировано в Указе Президента
РФ от 21 января 1993 года N 104 (сейчас действует
Указ Президента РФ от 23 мая 1996 года N 763) и
Постановлении Правительства РФ от 13 апреля
1993 года N 307. Однако в отличие от Закона о ЦБ
Указ и Постановление распространяют
порядок регистрации ведомственных
нормативных актов и на акты, носящие
межведомственный характер. Закон о ЦБ
исключил названные акты из сферы
регистрации в Минюсте и официального
опубликования в "Вестнике Банка России".
Такое правило не отвечает потребностям
банковской практики и не направлено на
защиту интересов кредитных организаций и
их клиентов - юридических лиц.
Совет
директоров ЦБ вправе ограничить случаи
официального опубликования актов Банка
России в "Вестнике Банка России". Однако это
правило сформулировано с
узковедомственных позиций ЦБ.
Проиллюстрируем сказанное на примере из
банковской и судебной практики. Так, 1
сентября 1995 года Банк России издал письмо N
187 "О порядке принятия к исполнению и учета
исполнительных и приравненных к ним
документов на оплату с корреспондентских
счетов кредитных организаций и их
филиалов". В письме содержалось положение,
освобождающее держателей
корреспондентских счетов коммерческих
банков (КБ) от обязанности исполнять
решения судов и другие исполнительные
документы. В результате многие
исполнительные документы на взыскание с
ответчиков - КБ были переданы для
исполнения им же. ЦБ освободил свои
структурные подразделения (главные
управления, РКЦ) от ведения так называемой
"картотеки".
Письмо N 187 показательно во
всех отношениях. Прежде всего оно являет
собой пример вопиющего беззакония. Так, в
силу ст. 198 АПК РФ принудительное исполнение
судебного акта производится на основании
исполнительного листа. То же относится и к
решениям судов общей юрисдикции. Между тем
обычное письмо ЦБ, которое, по существу,
трудно отнести к нормативному акту, внесло
принципиальные изменения в банковскую
практику. В итоге решения судов
(исполнительные документы нотариусов и др.)
часто не исполнялись, а иногда просто были
утеряны.
В связи с этим Высший
Арбитражный Суд РФ в своем письме N С1-5/ОП-714
от 21 декабря 1995 года на имя Председателя
Банка России предложил рассмотреть вопрос
об отмене либо отзыве письма ЦБ N 187,
указывая на нарушения конституционного
принципа обязательности решений
арбитражного суда. Сейчас это письмо ЦБ
отменено.
Кроме того, Банк России в
своем письме провел различие между счетами
клиентов в КБ и корреспондентскими счетами
КБ в других кредитных организациях. Однако
гражданское законодательство всегда
относило и тот, и другой счета к одному
правовому режиму - банковскому счету.
Статья 860 ГК прямо указывает, что правила о
банковском счете распространяются на
корреспондентские счета, субсчета, другие
счета банков, если иное не установлено
законом, иными правовыми актами либо
установленными в соответствии с ними
банковскими правилами.
На наш взгляд, в
ст. 6 Закона о ЦБ надо внести изменения,
указав на обязательность регистрации всех
нормативных актов, издаваемых ЦБ. И
напротив, акты ЦБ, не зарегистрированные в
Минюсте РФ, должны носить методический
характер для КБ и их клиентов.
2. Закон о
ЦБ не дает определения понятия Банка
России. Непонятно, является ЦБ
государственным учреждением или
организацией особого рода. Ответ на этот
вопрос надо искать в ГК и Законе о ЦБ.
В
Гражданском кодексе (ст. 48) дается
традиционное определение понятия
юридического лица, которое подразделяется
на коммерческое и некоммерческое. Вместе с
тем в ГК отсутствует деление юридических
лиц на публичные и частные, хотя указанная
классификация имеет и теоретическое, и
практическое значение. Скажем, статус
публичного юридического лица требует
специального нормативно - правового
закрепления.
Юридические лица
публичного права возникают на основании
публично - правового акта помимо воли
частных лиц. В свою очередь, частные
юридические лица образуются по воле
частных лиц.
Банк России - федеральное
юридическое лицо публичного права. По
нашему мнению, противопоставление ЦБ как
органа государственного управления и
юридического лица неубедительно.
Поскольку ЦБ - некоммерческое юридическое
лицо (ст. 2 Закона о ЦБ), в силу ст. 50 ГК оно
может существовать в соответствующей
организационно - правовой форме.
Центральный банк РФ нельзя в полной мере
отнести к госучреждению, поскольку в силу
ст. 50, 120 ГК учреждение определяется как
организация, финансируемая собственником
полностью или частично. В соответствии со
ст. 2 Закона о ЦБ Банк России осуществляет
свои расходы за счет собственных доходов,
то есть в финансовом отношении не зависит
от собственника - государства. Напротив, ЦБ
вправе производить различного рода
операции с Правительством РФ, в том числе
предоставлять кредиты.
При определении
статуса Банка России важно обозначить и
форму принадлежности имущества. Статья 2
Закона о ЦБ гласит, что имущество Банка
России является федеральной
собственностью. Гражданский кодекс наряду
с правом собственности к вещным относит и
другие права (ст. 216). Этот перечень является
примерным, так как он сопровождается
оговоркой "в частности".
Категория
"право оперативного управления" в большей
степени соответствует правовому режиму
имущества Банка России. Однако вновь
наблюдается некоторое разночтение между ГК
и Законом о ЦБ. В соответствии со ст. 296 ГК
право оперативного управления в отношении
закрепленного имущества принадлежит
казенному предприятию и учреждению.
Правовым нонсенсом выглядит и правило о
том, что Банк России осуществляет
полномочия по владению, пользованию и
распоряжению имуществом. Изъятие и
обременение обязательствами имущества ЦБ
без согласия Банка России не допускаются.
Резонно возникает вопрос: в каких пределах
ЦБ осуществляет данные полномочия? Так, в
силу ст. 298 ГК учреждение не вправе
отчуждать или иным способом распоряжаться
закрепленным за ним имуществом и
имуществом, приобретенным за счет средств,
выделенных ему по смете.
Правовой
статус главных управлений (ГУ), РКЦ, ВЦ и
других учреждений и организаций, входящих в
систему ЦБ, определен в главе XIII Закона о ЦБ.
ГУ (территориальные учреждения - по
терминологии Закона о ЦБ) не являются
юридическими лицами. Их права и обязанности
устанавливаются Положением, утверждаемым
Советом директоров.
Национальные банки
республик также являются территориальными
учреждениями Банка России и, следовательно,
не имеют статуса юридического лица. На фоне
развития политической, экономической и
юридической самостоятельности субъектов
РФ эта норма несовершенна и подлежит
отмене.
Типовое положение о ГУ от 6
декабря 1991 года N 33 рассматривает его (равно
и все территориальные учреждения) в
качестве филиала ЦБ, обособленного
подразделения. В свою очередь, статус
филиалов и представительств закреплен в ст.
55 ГК.
В судебной практике часто
возникают споры, когда в арбитражном
процессе участвуют обособленные
подразделения ЦБ, коммерческих банков.
Филиалы и представительства не могут быть
сторонами (истцом или ответчиком) в
арбитражном процессе. Они представляют
интересы сторон на основании выданной в
установленном законом порядке
доверенности. При заключении договоров
филиалы (представительства) действуют от
имени юридического лица (в нашем случае - от
ЦБ).
Отсутствие у главных управлений
(территориальных учреждений - по Закону о
ЦБ) статуса юридического лица лишено
какой-либо логики. Достаточно сказать, что
такие учреждения, как налоговые органы,
выполняющие сходные с ГУ функции, даже на
уровне районов наделены правом
юридического лица.
Поскольку в силу ст.
22 АПК РФ главные управления, не обладающие
статусом юридического лица, не могут быть
стороной в процессе, арбитражный суд,
вынося решение, прекращает производство по
делу в отношении ГУ, а удовлетворяет иск
(либо отказывает) в пользу ЦБ. Такое
положение исключает возможность
рассмотрения исков, по которым истцом могло
бы выступить ГУ по одной области, а
ответчиком - ГУ по другой области (например,
по спорам о взыскании убытков при нарушении
правил совершения расчетных операций). На
практике это означает, что ГУ лишены
судебной защиты и в случае возникновения
споров между ними разрешают разногласия в
квазисудебном порядке - путем
арбитрирования в ЦБ.
Статья 22 Закона о
банках предусматривает, что филиалы
кредитных организаций открываются с
момента письменного уведомления об этом
Банка России. Уведомительный порядок
открытия филиалов и представительств
установлен и Законом РФ "Об акционерных
обществах".
Однако уведомительный
порядок открытия филиалов кредитных
организаций просуществовал недолго. Уже 14
марта 1996 года письмом N 252 Банк России
установил свой порядок в соответствии с
положениями главы X Закона о ЦБ.
Иерархическая процедура оформления
документов, связанных с открытием филиалов,
завершается присвоением филиалу
Департаментом банковского надзора ЦБ
порядкового номера, что дает кредитной
организации право открыть своему филиалу
счета в РКЦ и/или в других кредитных
организациях.
Таким образом, положения
Закона о банках в очередной раз подменяются
письмами ЦБ.
3. Гражданский кодекс
установил общую и специальную
правоспособность юридических лиц (ст. 49).
Банк России, будучи некоммерческим
юридическом лицом, обладает специальной
правоспособностью.
Закон о банках дает
определения основных понятий. Кредитная
организация - обобщающее понятие. В отличие
от старой редакции Закона, где
использовался термин "коммерческое
учреждение", новый Закон отказался от такой
правовой характеристики. Статья 50 ГК
предусматривает перечень организационно -
правовых форм коммерческих юридических
лиц. Среди них нет такой формы, как
коммерческое учреждение. Поэтому
коммерческие банки могут создаваться в
строго определенных организационно -
правовых формах. Кредитная организация
образуется на основе любой формы
собственности как хозяйственное общество
(ст. 1 Закона), то есть другие организационно
- правовые формы к коммерческим банкам не
применяются.
Кредитные организации
подразделяются на банковские кредитные и
небанковские. Банк - кредитная организация,
которая имеет исключительное право
осуществлять в совокупности следующие
банковские операции: привлечение во вклады
денежных средств физических и юридических
лиц, размещение указанных средств от своего
имени и за свой счет на условиях
возвратности, платности и срочности,
открытие и ведение банковских счетов
физических и юридических лиц. Небанковская
кредитная организация имеет право
осуществлять отдельные банковские
операции.
Правовая характеристика
кредитных организаций имеет большое
практическое значение. Так, действующие в
российской экономике многочисленные
кредитные союзы являются некоммерческими
организациями, созданными с целью
удовлетворения потребностей членов -
пайщиков в кредитных услугах за счет
взносов. Правовое положение кредитных
союзов определяется Законом РФ "О
потребительской кооперации в Российской
Федерации".
Сегодня на федеральном
уровне уже разработан проект Закона о
кредитных союзах. В Свердловской области
действует Положение о кредитных союзах
(утверждено решением малого Совета
Свердловского областного Совета народных
депутатов от 20 мая 1993 года N 110/19).
Таким
образом, кредитные союзы как
некоммерческие организации исключены из
сферы действия Закона о банках, а их
деятельность не нуждается в лицензировании
в порядке, установленном названным
Законом.
Кредитные организации, в том
числе коммерческие банки, наделяются общей
правоспособностью. Следует различать
понятия "общая правоспособность" и
"лицензируемая деятельность". Банк может
осуществлять банковские операции, которые
предусмотрены лицензией, а также
