Понятие администрирования налогов
А.Г. ИВАНОВ
Иванов А.Г.,
адвокат.
Современное развитие
общественно-экономических отношений в
совокупности с реформированием налоговой
системы требует повышения поступления
налогов, упрощения налогового учета,
стабильности и эффективности налоговой
системы в целом.
Одной из основных
проблем государства является обеспечение
поступления в бюджеты всех уровней и во
внебюджетные фонды налогов, сборов и иных
установленных законом платежей.
Финансовая деятельность государства по
получению налогов как одного из суверенных
прав государства будет действенной только
в том случае, если будет разработан
оптимальный механизм налогового
администрирования.
Налоговое
администрирование является одним из
основных элементов эффективного
функционирования налоговой системы и
экономики государства. Эффективность
налоговой системы обусловлена полнотой
выявления источников доходов в целях
обложения их налогами и минимизацией
расходов по их мобилизации и обязанности
уплате.
К сожалению, нет
нормативно-правовых актов,
регламентирующих конкретно
администрирование, а в существующих
правовых нормах имеются значительные
недостатки, пробелы, и разрабатывались они
без единого концептуального подхода к
содержанию. Формирование налоговой
политики происходит без учета интересов
частного капитала, а неразумное налоговое
администрирование ведет к массовому
уклонению от уплаты налогов, "бегству"
капитала и т.д.
Исследование
теоретических и практических аспектов
администрирования налогов напрямую
связано с необходимостью реформирования и
совершенствования этого института
налогового права с целью обеспечения
надлежащего правового регулирования
деятельности исполнительных и судебных
органов на практике, создания баланса
публичных и частных интересов.
Положения ст. 57 Конституции Российской
Федерации обязывают каждого платить
законно установленные налоги и сборы. Но
для исполнения закона недостаточно издать
соответствующие юридические нормы. Закон, в
котором закреплены воля государства, право
субъективного требования государства,
является только абстрактной нормой,
намечающей процесс поведения
неограниченного круга субъектов. Для его
исполнения, подчинения ему необходимы
управляющие, организующие и контролирующие
действия государства. Их осуществляют
уполномоченные государством органы,
управляющие и работающие непосредственно с
организациями и людьми, а через них
управляющие имуществом, работами, услугами
и общественными процессами.
Целью
налогового администрирования является
исполнение налоговой политики государства,
которая проводится в отношении всех
участников правоотношений регулируемых
налоговым законодательством. При этом
согласие субъекта не является обязательным
и необходимым условием возникновения
налоговых правоотношений.
На настоящий
момент одним из сдерживающих факторов
повышения эффективности мобилизации
налогов в бюджет являются сложившиеся
методы налогового администрирования.
Возражения хозяйствующих субъектов
вызывают в основном контролирующие
функции: правила проведения налоговых
проверок, и в частности повторных,
количество и сроки проверок в течение года;
перечень документов, которые налоговые
органы вправе затребовать при камеральных
проверках. Отсутствие типовых процедур
проверки, низкое качество проведения
проверок, слабая доказательная база о
взыскании налоговых санкций при
рассмотрении дел в суде, широкое применение
"фирм-однодневок", большое участие в обороте
наличных денег и т.д. - все это указывает на
неотлаженный механизм
администрирования.
Для борьбы с
рассматриваемыми правонарушениями со
стороны уполномоченных государством
органов должен быть установлен постоянный
контроль доходов и расходов организаций и
физических лиц, преследующий цель
изначально предоставить в распоряжение
налоговых органов сведения, прямо или
косвенно характеризующие объект
налогообложения и налоговую базу по
каждому налогоплательщику. Необходимо,
чтобы система налогового
администрирования не просто обеспечивала
уменьшение уровня затрат на исполнение
налогового законодательства для
государства и для налогоплательщиков, но и
формировала у последних понимание
неотвратимости выявления нарушения и
взыскания в бюджет полной суммы
причитающихся к уплате налогов.
Указанные обстоятельства требуют
определения и детального рассмотрения
правовой природы администрирования
налогов.
Понятие "природа" означает
сущность, основное свойство чего-либо <*>.
Выяснить сущность - значит выявить его
основополагающие свойства, признаки,
особенности и взаимосвязь с другими
явлениями. Таким образом, выяснить правовую
природу администрирования налогов можно
через взаимосвязь с другими явлениями,
через отношения, которые возникают в
процессе исполнения налоговой обязанности
и обеспечения поступления налогов.
--------------------------------
<*> Большой
толковый словарь русского языка / Сост. и гл.
ред. С.А. Кузнецов. СПб.: Норинт, 1998. С.
988.
Исследование вопросов налогового
администрирования находится на начальной
стадии в правовой науке. В современных
официальных документах определение
термину "налоговое администрирование" не
дается. Сам термин "налоговое
администрирование" зачастую встречается в
контексте его совершенствования и
улучшения.
Под администрированием
толковые словари, как правило, понимают
управление посредством приказов и
распоряжений, часто без учета конкретных
условий работы, существа, дела <*>.
Вероятно, на настоящий момент такое
определение не лишено доли истины. Но, по
нашему мнению, в определение нужно вложить
то, что должно истинно отражать последнее,
такое, как дает классик французской
административно-правовой науки А. Файоль:
"Администрировать - значит предвидеть,
организовывать, распоряжаться, руководить
и контролировать" <**>.
--------------------------------
<*> Большой
толковый словарь русского языка. Указ. соч.
С. 29.
<**> Цит. по: Административное
право зарубежных стран / Под ред. А.Н.
Козырина, М.А. Штатиной. М.: Спарк, 2003. С.
11.
Постановка вопроса об
администрировании доходов и понятии
администрирования доходов впервые
прозвучала в работе С.В. Запольского: "...под
администрированием государственных
доходов следует понимать деятельность по
обеспечению возникновения, исполнения
финансовых обязательств и мобилизации в
бюджет предусмотренных законом денежных
доходов государства" <*>.
--------------------------------
<*> Запольский С.В. О
системе органов, администрирующих
государственные доходы // Субъекты
советского административного права: Сб.
науч. трудов СЮИ. Свердловск, 1985. С.
148.
Понятие налогового администрирования
отражено в работах ученых-экономистов А.З.
Дадашева, В.А. Красницкого, А.В. Лобанова, И.А.
Перонко. К сожалению, не все определения
данного понятия корректны. А.З. Дадашев, А.В.
Лобанов считают, что "налоговое
администрирование, как
организационно-управленческая система
реализации налоговых отношений, включает
совокупность форм и методов, использование
которых призвано обеспечить налоговые
поступления в бюджетную систему России.
Основными методами налогового
администрирования являются налоговое
планирование, налоговое регулирование и
налоговый контроль. Каждому из этих методов
присущи свои формы реализации, призванные
обеспечивать решение определенных задач.
Целью налогового администрирования, таким
образом, является обеспечение плановых
налоговых поступлений в бюджетную систему
в условиях оптимального сочетания методов
налогового регулирования и налогового
контроля" <*>. По мнению И.А. Перонко и В.А.
Красницкого, "налоговое администрирование -
это система управления государством
налоговыми отношениями. Налоговые
отношения являются предметом налогового
администрирования" <**>. И далее:
"...понятие "налоговое администрирование"
раскрывается с двух сторон. Во-первых, это
система органов управления
(законодательные и административные
налоговые органы). В круг их обязанностей
входит процедурное обеспечение
прохождения налоговой концепции на
очередной плановый период: рассмотрение и
обсуждение, утверждение в законодательном
порядке. Кроме того, они должны составлять
отчеты об исполнении налогового бюджета,
подвергать их всестороннему анализу.
Во-вторых, это совокупность норм и правил,
регламентирующих налоговые действия и
конкретную налоговую технику, а также
определяющих меры ответственности за
нарушение налогового законодательства"
<***>. С этим определением нельзя
согласиться, поскольку налоговое
администрирование, по нашему мнению,
является определенной правоприменительной
и правореализующей деятельностью.
--------------------------------
<*> Дадашев А.З.,
Лобанов А.В. Налоговое администрирование в
Российской Федерации. М.: Книжный мир, 2002. С. 4
- 5.
<**> Перонко И.А., Красницкий В.А.
Налоговое администрирование // Налоговый
вестник. 2000. N 10. С. 22.
<***> Перонко И.А.,
Красницкий В.А. Указ. соч. С. 23.
Для
обеспечения порядка поступления налогов
недостаточно издать нормы, в которых
закреплена господствующая воля, необходимо
обеспечить подчинение граждан и
организаций содержащимся в них правилам.
Как справедливо отмечает М.В. Карасева:
"...добровольное исполнение
налогоплательщиком его налоговой
обязанности путем собственных активных
действий без помощи государственных
органов - это то, к чему, прежде всего,
стремится государство", и далее: "Что
касается действий государственных органов,
направленных на обеспечение исполнения
налоговой обязанности, то они являются в
системе налогового регулирования
вторичными, вынужденными" <*>. Необходимо
добавить, что добровольное исполнение
налоговой обязанности невозможно без
встречных действий со стороны
уполномоченных органов.
--------------------------------
<*> Карасева М.В.
Бюджетное и налоговое право России
(политический аспект). М., 2003. С. 146.
На наш
взгляд, в современных условиях,
администрирование налогов - это
регламентированная законами и другими
правовыми актами организационная,
управленческая деятельность
уполномоченных государственных органов и
других уполномоченных законами субъектов
по обеспечению возникновения, изменения и
прекращения налоговой обязанности и
обеспечению поступления налогов в
бюджетную систему Российской Федерации.
Возникающие налоговые правоотношения в
первую очередь являются организационными,
т.е. направленными на исполнение процесса
правореализации. Организационная
деятельность по налоговому
администрированию направлена на развитие
процессуальных форм реализации прав и
обязанностей субъектов налоговых
правоотношений. Объектом налогового
администрирования является исполнение
налоговой обязанности.
Администрирование налогов является частью
налогового процесса и представляет
взаимосвязанную совокупность
процессуальных действий, направленных на
создание благоприятных условий и оказание
мотивирующих воздействий на субъект,
исполняющий налоговую обязанность, а также
на обеспечение законных прав и интересов
налогоплательщиков и других участников
правоотношений.
Целями налогового
администрирования являются:
-
исполнение налогоплательщиком налоговой
обязанности;
- выполнение налоговой
политики, тех задач, которые стоят перед
государством на настоящем этапе;
-
укрепление налоговой дисциплины;
-
упорядочение налоговых отношений.
Налоговая политика - это часть
государственной политики, основанная на
существующей политической идеологии,
анализе экономической обстановки и путях
развития государства. Налоговая политика
характеризуется перманентной
деятельностью уполномоченных органов
государственной власти и местного
самоуправления по созданию эффективного
механизма правового регулирования путем
принятия соответствующих нормативных
актов и направлена на формирование
доходной части бюджета, а также на развитие
и регламентацию налоговых отношений.
Частью механизма правового регулирования и
средством реализации налоговой политики
является администрирование налогов.
Основными признаками администрирования
налогов являются:
- подзаконность,
осуществляемая во исполнение и на
основании закона, направленная на
достижение целей в рамках существующего
правопорядка;
- процессуальный характер
деятельности;
- возможность
самостоятельно осуществлять меры
принуждения в административном порядке, а
также меры налоговой ответственности;
-
вторичность по отношению к законодательной
деятельности;
- юридическое неравенство
субъектов;
- упорядоченность и
постоянно осуществляемый контроль.
Изложенное позволяет сделать вывод, что
администрирование налогов - деятельность
исполнительно-распорядительного типа,
осуществляемая органами государственного
управления на основании и во исполнение
закона.
Администрирование налогов, как
вид государственной деятельности, строится
и базируется на определенных принципах. К
ним можно отнести следующие принципы:
-
законности;
- равенства перед
законом;
- гласности;
- добровольного
исполнения налоговой обязанности;
-
права на защиту субъектам налогового
администрирования;
- презумпции
невиновности налогоплательщика;
-
эффективности;
- соблюдения налоговой
тайны;
- неотвратимости юридической
ответственности.
Подчинение
государственной воли осуществляется с
помощью различных методов.
"Метод можно
понимать как систему определенных способов
целенаправленного воздействия субъекта
власти на коллектив, группу или одного
человека. Такое воздействие производится
не только на волю, но и на сознание, эмоции,
интересы людей. Следовательно, речь идет о
способах властных взаимоотношений между
людьми, путях достижения усилиями одних
людей целей, выработанных другими" <*>.
Методы администрирования отличаются от
экономических методов, которые
характеризуются тем, что "с их помощью
субъект управления добивается должного
поведения управляемых путем воздействия на
их материальные интересы, т.е.
опосредованно в отличие от способов
прямого властного воздействия" <**>.
--------------------------------
<*> Бахрах Д.Н.
Административное право России. М.:
Издательство НОРМА, 2000. С. 351.
<**>
Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М.
Административное право Российской
Федерации. М.: ЗЕРЦАЛО, 1998. С. 270.
К числу
методов налогового администрирования
можно отнести следующие методы
регулятивной и юрисдикционной
деятельности:
- нормативно-правовое
регулирование;
- регистрационные
действия;
- учет и контроль;
-
обеспечение исполнения обязанностей по
уплате налогов;
- применение санкций;
- разрешение споров.
Налоговое
администрирование схоже, но не совпадает с
административной деятельностью, т.к. важной
чертой последней является
"принудительность, опора на силу,
возможность самостоятельно осуществлять
